کاهش شفافیت در لایحه پیشنهادی
در این یادداشت به‌‌‌اختصار، برخی از وجوه آن شامل بررسی بودجه ۱۴۰۱ از منظر اقتصاد سیاسی، رابطه بودجه تقدیمی با اقتصاد کلان و رعایت اصول بودجه‌‌‌ریزی و میزان شفافیت بودجه بررسی می‌شود.
از منظر اقتصاد سیاسی
رئیس‌‌‌جمهور در مردادماه ۱۴۰۰ پس از ارائه گزارش سازمان برنامه‌‌‌وبودجه در خصوص بودجه کل کشور دستوراتی صادر کرد: در بند «۹» این دستورات گفته شده که هزینه‌‌‌ها کاهش یابد و مورد بازبینی قرار گیرد؛ در بند «۱۰» بر عدالت در توزیع اعتبارات و متناسب‌‌‌سازی حقوق با (نرخ) تورم مبتنی بر عدالت تاکید شده؛ در بند «۱۳»، اصلاح ساختار بودجه به‌‌‌عنوان یک امر ضروری و واجب تصریح شده است. اعتبارات هزینه‌‌‌ای (جاری) در لایحه بودجه ۱۴۰۱ نسبت به ارقام قانون ۱۴۰۰ تنها ۵درصد افزایش یافته است؛ اما اعتبارات ردیف‌‌‌های مذهبی و نظامی از ۵۰درصد تا ۳۰۰درصد افزایش یافته است. به‌‌‌رغم نرخ تورم حدود ۵۰درصدی در سال‌جاری و پیش‌بینی همین حدود برای سال بعد، افزایش ۳درصدی حقوق کارمندان (به اضافه مبلغ ثابت ۵۰۰هزار تومان) به معنی کاهش بیش از ۴۰درصدی حقوق آنها در سال بعد است، در حالی که نه این انقباض مالی در بخش‌‌‌ها و ردیف‌‌‌های خاص قابل‌‌‌مشاهده است و نه چشم‌‌‌انداز روشنی از کاهش معنادار نرخ تورم در سال‌های بعد وجود دارد؛ بنابراین درمجموع، بودجه ۱۴۰۱ از منظر ساخت بودجه‌‌‌ای عمدتا تداوم روند گذشته، با توجه بسیار خاص به دو گروه اصلی متولی امور در کشور است.
اقتصاد کلان
رئیس‌‌‌جمهور هنگام تقدیم لایحه بودجه گفت که برای سال ۱۴۰۱ رشد اقتصادی ۸درصدی هدف‌‌‌گذاری شده است. رشد اقتصادی کشور بعد از انقلاب (۱۳۹۹-۱۳۵۷) معادل یک‌درصد، بعد از جنگ (۱۳۹۹-۱۳۶۸) برابر ۳درصد و بعد از تشدید تحریم‌‌‌ها (۱۳۹۹-۱۳۸۵) برابر ۵/ ۱درصد بود؛ بنابراین اقتصاد ایران در تله رشد پایین گرفتار شده است. در سال‌های اخیر نیز مهم‌ترین منبع سرمایه‌گذاری کشور، یعنی درآمدهای نفتی، از دسترس خارج شده و در عمل به‌‌‌جز اسناد خزانه اسلامی که درواقع تادیه بدهی‌‌‌های پیمانکاران است (و تاثیری در سرمایه‌گذاری‌‌‌های جدید ندارد)، منابع دیگری به طرح‌‌‌های عمرانی تزریق نمی‌شود. سرمایه‌گذاری در بخش خصوصی نیز وضعیت بهتری از سرمایه‌گذاری دولتی ندارد. در لایحه بودجه ۱۴۰۱، هرچند مبلغ ۲۵۱هزار میلیارد تومان برای طرح‌‌‌های عمرانی پیش‌بینی شده، اما با توجه به چشم‌‌‌انداز تحریم و بیشبرآوردی در سایر درآمدها، به‌‌‌ویژه درآمدهای مالیاتی انتظار نمی‌رود میزان تحقق اعتبار طرح‌‌‌های عمرانی خیلی بیش از ۵۰هزار میلیارد تومان باشد (معادل ۳۶هزار میلیارد تومان فروش اسناد خزانه اسلامی به اضافه ۱۴هزار میلیارد تومان تخصیص نقدی). ضمن آنکه فروش اوراق مالی در بازار اثر انقباضی بر اقتصاد دارد. بنابراین با ارقام پیشبینیشده در لایحه بودجه، رشد ۸ درصدی اتفاق نخواهد افتاد؛ اما تنور تورم همچنان داغ خواهد بود. پیش‌بینی حدود ۵۲۰هزار میلیارد تومان استفاده از منابع نفتی (شامل منابع صندوق توسعه ملی) برای تراز کردن بودجه به‌‌‌طور بالقوه منشأ ایجاد تورم خواهد بود. از طرف دیگر، تفاوت مصارف اجتناب‌‌‌ناپذیر و منابع قابل تحقق حداقل ۴۰۰هزار میلیارد تومان است که چاره‌‌‌ای جز تامین آن از طریق ردیف‌‌‌های نفتی وجود ندارد. درصورتی‌‌‌که تحریم‌‌‌ها لغو نشود، برداشت از منابع بانک مرکزی اجتناب‌‌‌ناپذیر بوده و درنتیجه افزایش پایه پولی و افزایش نرخ تورم از محل کسری بودجه قطعی خواهد بود.
رعایت اصول بودجه‌‌‌ریزی و میزان شفافیت
برخلاف برخی شعارها و وعده‌‌‌ها، نه‌‌‌تنها شفافیت در بودجه سال ۱۴۰۱ افزایش نیافته، بلکه در برخی موارد عدم‌شفافیت‌‌‌ها افزایش یافته است. در ادامه به برخی از مهم‌ترین موارد آن اشاره می‌شود:
- نقض برخی اصول بودجه‌‌‌ای
احکام برخی از تبصره‌‌‌ها این موضوع را به ذهن متبادر می‌کند که دولت اختیار دارد، در طول سال به تشخیص خود هر کاری انجام دهد. برخی از این احکام به این قرار است: تحویل نفت‌خام و میعانات گازی صادراتی برای طرح‌‌‌های دفاعی و... به دستگاه‌‌‌های نظامی و انتظامی مازاد بر سقف بودجه و اجازه صادرات فرآورده به آنها (بند «ی» تبصره «یک»)؛ اخذ وام ۵میلیارد دلاری از دولت روسیه برای طرح‌‌‌های تملک دارایی‌‌‌های سرمایه‌‌‌ای بدون درج در ردیف‌‌‌های درآمدی و هزینه‌‌‌ای مربوط (بند «ب» تبصره «۳»)؛ دریافت ۲میلیارد یورو کمک‌‌‌های بلاعوض بین‌المللی برای جلوگیری از حوادثی مانند زلزله، سیل و همچنین اجرای طرح‌‌‌های توسعه‌‌‌ای و زیربنایی کشور بدون درج در ردیف‌‌‌های درآمدی و هزینه‌‌‌ای مربوط (بند «د» تبصره «۳»)؛ اجازه انتشار اوراق مالی بیشتریا کمتر از سقف مصوب در صورت تحقق منابع نفتی کمتر یا بیشتر از سقف (بند «ب» تبصره «یک»)؛ فروش بخشی از منابع ارزی حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی، خالص صادرات گاز و فرآورده‌‌‌های نفتی از طریق بانک ملی ایران بدون رقم و تعیین ردیف درآمدی (بند ( «ل» تبصره «یک»)، درج اعتبارات مربوط به طرح شبکه ملی اطلاعات در تبصره‌‌‌ها و ردیف‌‌‌های متعدد ازجمله ردیف اصلی ذیل وزارت ارتباطات با مبلغ ۶/ ۷هزار میلیارد تومان تا ۱۰درصد از سرجمع اعتبارات تملک دارایی‌‌‌های سرمایه‌‌‌ای دستگاه اجرایی (بند «الف» تبصره «۴»)، فروش اموال و دارایی‌‌‌ها تا ۱۰هزار میلیارد تومان (بند «ز» تبصره «۷»)، استفاده از ظرفیت، ابنیه و زیرساخت‌‌‌ها از قبیل تیرهای انتقال، کانال‌‌‌ها، داکت‌‌‌ها و فضاهای مناسب نصب تجهیزات ارتباطی دستگاه‌‌‌های اجرایی برای توسعه شبکه ملی اطلاعات (بند «ح» تبصره «۷») و اختصاص ۵۰۰میلیارد تومان برای توسعه شبکه ملی اطلاعات در ردیف‌‌‌های متفرقه.
- افزایش حساب‌‌‌های فرابودجه‌‌‌ای
ایجاد صندوق پیشرفت و عدالت ایران با ۳۱شعبه استانی (با تغییر نام صندوق کارآفرینی امید) و واریز بخشی از منابع عمومی به این صندوق (۶۶ همت)، توسعه مصارف هدفمندی از طریق حذف ارز ۴۲۰۰تومانی و اختصاص بخشی از یارانه پنهان آن برای توزیع در بین مردم (۱۰۶همت)، واگذاری معادل ۵/ ۴میلیارد یورو نفت خام به نیروهای مسلح و اختیار صادرات فرآورده‌‌‌های نفتی معادل یک‌میلیارد یورو نفت‌خام به آنها بخشی از این حساب‌‌‌های فرابودجه‌‌‌ای است. افزایش حساب‌‌‌ها و صندوق‌های فرابودجه‌‌‌ای به گسترش بیانضباطی مالی و مخدوش شدن نظارت مجلس و دستگاه‌‌‌های نظارتی و مردم منجر می‌شود.
- حذف برخی اطلاعات بودجه‌‌‌ای
اطلاعات مصوب سال قبل و عملکرد دو سال قبل جدول شماره «۷» (مربوط به اعتبارات دستگاه‌‌‌های اجرایی) حذف شده و طبقه‌‌‌بندی بودجه‌‌‌ای نیز تغییر کرده است. به‌‌‌عنوان مثال جدول «۷» از «مصارف دستگاه» به «منابع و مصارف دستگاه» تغییر کرده که اضافه شدن بخش منابع برای دستگاه‌‌‌های اجرایی بی‌معنی، گمراه‌‌‌کننده و در ضمن توجیه‌‌‌کننده وضع موجود در استفاده برخی دستگاه‌‌‌ها از درآمدهای اختصاصی برای پرداخت هزینه‌‌‌های رفاهی به کارمندان خود است. همچنین اطلاعات مصارف برحسب امور، فصل و برنامه و پیوست شماره ۴ (بودجه‌‌‌ریزی مبتنی بر عملکرد) و گزارش بودجه استانی حذف شده است.
- میزان دقت در برآورد منابع و مصارف
به‌‌‌رغم شعار دولت در بسته شدن بودجه بدون کسری، بودجه ۱۴۰۱ هم دچار کسری ساختاری است و هم دچار بیش برآوردی در منابع بودجه‌‌‌ای. بر اساس ارقام لایحه بودجه، درآمدها برابر ۶۶۸هزار میلیارد تومان و در مقابل مصارف برابر ۱۳۷۲هزار میلیارد تومان است. تفاوت دو رقم ۷۰۴هزار میلیارد تومان است که به‌‌‌عنوان کسری بودجه قرار است از طریق فروش دارایی‌‌‌های مالی (انواع اوراق و سهام شرکت‌ها) و غیرمالی (فروش نفت و اموال) تامین شود. از طرف دیگر، همین ارقام نیز فاقد دقت لازم هستند. در بخش درآمدها منابع پیشبینیشده از مآخذ جدید (از جمله مالیات بر خانه‌‌‌های لوکس و خودروهای گران‌قیمت) به‌‌‌احتمال زیاد محقق نخواهند شد. فروش ۲/ ۱ میلیون بشکه‌‌‌ای نفت تنها در صورت رفع کامل تحریم‌‌‌ها امکان تحقق دارد؛ ولی در صورت به نتیجه نرسیدن مذاکرات هسته‌‌‌ای، تحقق ارقام پیشبینیشده (۳۸۲ همت برای نفت و ۱۳۷همت مربوط به استفاده از منابع صندوق توسعه ملی) ممکن نخواهد بود. فروش ۲۶هزار میلیارد تومانی اموال به دلیل فراهم نبودن زیرساخت‌‌‌ها بعید است. فروش ۷۱هزار میلیارد تومانی شرکت‌های دولتی به دلیل باقی ماندن شرکت‌های غیر‌مرغوب و با کیفیت پایین‌‌‌تر و همین‌طور وضعیت بورس با ابهام فراوان روبه‌رو است. در سمت مصارف و در بخش اعتبارات هزینه‌‌‌ای تادیه بدهی دولت به برخی اشخاص حقوقی (مانند بدهی حدود ۳۰۰همت به صندوق تامین اجتماعی) پیش‌بینی نشده است. همچنین به‌‌‌رغم در دست اجرا بودن صدها طرح عمرانی در کشور و نیاز به تامین اعتبار، به دلیل کسری بالا و عدم‌تحقق منابع، احتمالا یک‌‌‌پنجم رقم پیشنهادی تخصیص خواهد یافت.
- اصلاحات اقتصادی همراه با گسترش اعتبارات حمایتی
تجربه یکی دو دهه اخیر نشان می‌دهد که اصلاحات اقتصادی با تاخیر زیاد و همراه با هزینه‌‌‌های بسیار صورت گرفته است. اصلاح قیمت حامل‌‌‌های انرژی در سال ۱۳۸۹ با پرداخت یارانه‌‌‌های نقدی به مردم همراه شد. افزایش قیمت بنزین در آبان ۱۳۹۸ با اعتراضات خیابانی همراه شد و متعاقب آن دولت متعهد به پرداخت بخشی از منابع ایجادشده به مردم تحت عنوان یارانه معیشتی بنزین شد. در بودجه سال ۱۴۰۱ نیز تصمیم به حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی و اختصاص ۱۰۶هزار میلیارد تومان یارانه به بخش‌‌‌هایی از مردم گرفته شده است. این شیوه اصلاح در قیمت‌ها علاوه بر آنکه به علل اصلی بروز مشکل ازجمله نرخ‌های بالای تورم توجه نمی‌شود، باعث بزرگ شدن اندازه بودجه دولت شده و افزایش ترس و واهمه سیاستمداران را نسبت به انجام هرگونه اصلاح اقتصادی به همراه خواهد داشت.
نکته آخر
اولین بودجه تقدیمی دولت رئیسی، نشان چندانی از اصلاح امور در بودجه کشور ندارد، بلکه غیر‌شفاف‌‌‌تر از بودجه‌‌‌های سالانه قبلی است و اصول بودجه‌‌‌ریزی نیز رعایت نشده است. با این بودجه به‌‌‌عنوان طلیعه‌‌‌ای از بودجه‌‌‌های سنواتی سال‌های آینده می‌توان انتظار داشت، عدم‌شفافیت و بیانضباطی بودجه‌‌‌ای افزایش یابد.
