مرور فصل‌ها و وصل‌ها
در این میان شاید مسوولیت دولت‌ها در کنار تلاش برای رفع مباحث محیط بیرونی، جلوگیری از اثرات سوء نوسانات و رخدادهای محیط داخل باشد. قانون‌گذار، سیاست‌گذار یا رگولاتور هر آنچه ما از دولت (و در کنار آن مجلس) با حد و حدودی از هر وظیفه انتظار داشته باشیم، عملکرد آن می‌تواند تعیین‌کننده چارچوب فعالیت و فضای بازی ذی‌نفعان اقتصاد باشد؛ بنگاه و خانوار، فعال اقتصادی و مصرف‌کننده. صنعت و بازرگانی دو بازوی اصلی اقتصاد این ذی‌نفعان هستند که در طول تاریخ بارها توسط دولت‌های مدرن به‌عنوان ابزارکنترل و البته مدیریت فضای کسب‌وکار استفاده شده‌اند. وزارت صنعت، معدن و تجارت امروز از بیش از یک قرن پیش، یعنی زمانی که ناصرالدین شاه «وزارت تجارت» را تشکیل داد تا امروز، ۱۱ تغییر ساختار را تجربه کرده و این روزها در انتظار دوازدهمین تفکیک است.
«وزارت تجارت» ناصری که بعدها به «فوائد عامه» تغییر نام یافت، به دو «وزارت اقتصاد ملی» و «وزارت طرق و شوارع» (راه) تفکیک شد. در ۱۳۱۶ «وزارت اقتصاد ملی» مجددا به دو وزارتخانه «تجارت» (بازرگانی) و «صنایع و معادن» که بعدها «پیشه و هنر» نام گرفت تفکیک شد. چهار سال بعد وزارتخانه‌های بازرگانی و پیشه و هنر با یکدیگر ادغام شدند و در ۱۳۲۶ با جذب اداره امور صنایع و معادن دولتی به «وزارت اقتصاد ملی» تغییر نام داد. این مسیر در سال‌های بعد با چهار تفکیک و سه ادغام دیگر ادامه پیدا کرد. در تمام این مسیر طولانی آزمون و خطا که بیشتر آنها در فواصل زمانی یک تا ۱۲ ساله صورت گرفت، دلیل اصلی اغلب تفکیک‌ها عدم‌تمرکز در ساختارهای وقت و لزوم هماهنگی و مدیریت بیشتر نسبت به اقتضائات زمان و متناسب با رشد فعالیت‌های مختلف و دلیل غالب ادغام‌ها نیز هماهنگی امور، تجمیع استراتژی و یکپارچه‌سازی تصمیمات بود. در برخی موارد تغییرات، موجب ایجاد ساختارهای مکمل و مورد نیاز می‌شد؛ به‌عنوان نمونه تفکیک سال ۱۳۳۴ و تشکیل ساختار مجزا برای حوزه بازرگانی در سال‌های بعدتر سبب ایجاد سازمان نمایشگاه‌های بین‌المللی ایران، گمرک و بنادر و کشتیرانی شد. از مجموع این تغییرات، دو تفکیک و سه ادغام پس از انقلاب در ۳۸ سال اخیر صورت گرفته که آخرین آن در سال ۱۳۹۰ توسط دولت دهم انجام شد.
در برهه‌ای از زمان و به مدت ۱۲ سال دو بازوی اقتصادی تولید و تجارت در قالب چهار وزارتخانه بازرگانی، معادن و فلزات، صنایع و صنایع سنگین فعالیت می‌کرد. تمام این تقابل بین موافقان و مخالفان ادغام و تفکیک ناشی از بلاتکلیفی حوزه سیاست‌گذاری در بخش تولید و بازرگانی بوده است. این فقره به‌جز مراتب ابتدایی که دوره شکل‌گیری چارچوب اجرایی و فضای فعالیت دولت‌های مدرن بود، در ادوار بعدی بیشتر ناشی از اختلاف سلیقه متکی به بهانه برخی گزارش‌های کارشناسی است. در طول سال‌ها، جدال منتقدان در عبور از این تسلسل که «کار تخصصی نیازمند تمرکز است» یا «یکپارچه‌سازی بخش‌ها سبب هماهنگی بیشتر است»، بی‌نتیجه مانده است. بر همین اساس دور ادغام و تفکیک چرخه‌ای تکراری شده است.
در این تغییرات آنچه بیش از هر چیز به اقتصاد و فضای کسب‌وکار آسیب زده، همین ذبح منافع بلندمدت در اثر تصمیمات مقطعی و کوتاه‌مدت است. امروز که بعد از گذشت حدود هشت سال و دست بر قضا به تکرار تاریخ گذشته در سال دوم از دوره دوم دولت، مجموعه حاکمیت به این یقین کارشناسی رسید‌ه که تفکیک وزارتخانه‌های حاضر اجتناب‌ناپذیر است، باید دید چرا و به چه دلیل در دولت قبل تصمیم به عملی برعکس امروز گرفته شد تا کشور را درگیر میلیاردها هزینه مستقیم و غیرمستقیم کند. دفاع از عملکرد مجزای وزارتخانه در دو بخش صنعت و بازرگانی قابل تامل است. در سال‌های اخیر حوزه بازرگانی به‌رغم وجود مدیران و کارشناسان دلسوز به لحاظ تمرکز و سیاست‌گذاری مهجور افتاده و شهروند درجه دو (و حتی سوم) وزارتخانه محسوب می‌شود. این را می‌توان به بیان دیگری نیز تعبیر کرد؛ ادغام در عمل به اهداف متصور خود نرسید. اهدافی که در راس آن هماهنگ‌سازی سیاست تجاری کشور در حد نیاز صنعت بود. چیزی شبیه به سیاست کشورهای صادرات‌محوری نظیر ترکیه و کره‌جنوبی.
اغراق نیست اگر بگوییم اشکال زیربنایی کار، ساختار اقتصاد تمام دولتی کشور است. دولت که باید در حوزه تولید و بازرگانی رگولاتور باشد، عملا با ورود مستقیم به هر دو بخش خود را تمام قد درگیر کرده است. دقیقا در این تلاقی است که قانون‌گذار، ناظر و بهره‌بردار یکسان و این پیچیدگی ذی‌نفعان خودش مانعی مدیریتی در سیاست‌گذاری شده است. اشکال دیگر در ساختار اجرایی وزارتخانه بود. تمرکز وزارتخانه بر صنعت و پس از آن معدن، سبب شد تا بازرگانی به‌جای هماهنگی از نظر دور بماند. برخی اشتباهات اجرایی در اجرای سیاست‌گذاری کلان کشور در تکیه بر تولید داخلی نیز مزید بر علت شد. تصمیم خوبی که به سبب فاصله با فضای حقیقی اقتصاد، به‌جای اجرای مرحله‌ای، برنامه‌ریزی شده و هدفمند، فضایی احساسی و حماسی به خود گرفت و به تولید نیز آسیب زد. سیاست ایستای محدودسازی واردات، قدرت تفکیک کالای تمام‌شده، نیمه‌ساخته و مواد خام را نداشت و بر همین اساس مشغولیت سازمان متولی تجارت به مقابله با واردات، تبعات جانبی دیگری داشت. فعالان این حوزه افزایش قاچاق را ناشی از سختگیری‌های بیش از حد در واردات قانونی می‌دانند. اثر جانبی دیگر موانعی بود که برای صادرات ایجاد شد و فعالان این بخش نیز عدم‌کارآیی ساختار وزارت متبوع در حوزه بازرگانی را دلیل اصلی معضلات صادرات می‌دانند.
مخالفان تفکیک اما همچنان به درستی بر اثرات عدم‌هماهنگی در صورت تفکیک اصرار دارند. مساله‌ای که با توجه به سوابق تاریخی مدیریت حوزه صنعت و بازرگانی قابل انکار نیست. با این حال باید تاکید کرد هر آنچه در نهایت برای سرنوشت حوزه بازرگانی رخ دهد چه تفکیک و چه ابقای همین وضع موجود، این حوزه نیازمند یک ثبات در برنامه‌ریزی بلندمدت است. اگر چه این برنامه در گروی شرایط ویژه فعلی سخت حاصل می‌شود و استراتژی‌های مقابله بحران خاص خود را دارد، با این حال موانع و اشکالات همیشگی نظیر حلقه بسته مدیران کشور، اقتصاد حاکمیتی، بنگاه‌داری دولت، بخشی‌نگری و قوانین خلق‌الساعه تا مرتفع نشوند، تفاوتی در اثرگذاری ساختار به‌وجود آمده نخواهد داشت، بلکه در مواردی می‌تواند به سبب همان انشقاق سیاست‌گذاری اثرات بدی نیز به همراه داشته باشد.
در نهایت اینکه تعدد تاریخی ادغام و تفکیک و تکیه سیاست‌گذار بر اقتضائات و شرایط زمان و تصمیمات فاقد قوام و دوام نشان می‌دهد تا امروز یک زیر ساخت اصولی مبتنی بر کار کارشناسی صورت نگرفته است. این نقطه ضعف بزرگی است که کشور به‌رغم گذار از دوران مختلف تاریخی و کسب تجارب حتی در بدترین بحران‌ها نظیر جنگ و تحریم نتوانسته به یک سازوکار باثبات دست یابد که در همه شرایط پاسخگوی نیاز کشور در هر دو بٌعد سیاست‌گذاری و اجرایی باشد. تولید و تجارت نه‌تنها بر چرخه تامین نیاز کشور که حتی بر معیشت و اشتغال اثر جدی دارند. چه تصمیم کلان کشوری بر تفکیک باشد و چه بر ادغام، دید کوتاه‌مدت و تکیه بر شیوه‌های گذشته که کارنامه خوبی از خود به‌جای نگذاشته‌اند، جز هدررفت بی‌حاصل هزینه و زمان و دور تسلسل باطل در خلق و خرق ساختارها و در نهایت تلنبار قوانین و آیین‌نامه‌های غالبا مزاحم نتیجه‌ای نخواهد داشت. این آرزو و درخواست فعالان اقتصادی است که ساختار جدید نه تنها نهایی و حداقل بلندمدت باشد که منافع کلان کشور در آن دیده شده و خونی تازه در رگ فعالیت‌های اقتصادی به جریان اندازد. به‌طوری‌که نه از عدم‌یکپارچگی و هماهنگی تولید آسیب ببیند و نه در طلاق، مصالح برخی حوزه‌ها ذبح شود. همچنین خلأ‌های قانونی به حداقل برسد و بساط دخالت دولت در اجرای فعالیت‌های اقتصادی به حداقل ممکن برسد. ساختاری مطابق با نیاز کشور و البته متناسب با حضور در عرصه‌های جهانی که هم درون‌زا و هم برون‌نگر باشد.
ارسال نظر