پیامدهای «عدم الحاق»
این ضمانت اجرا هم در قطعنامه‌های الزام‌آور شورای امنیت سازمان ملل متحد نهفته است و هم در ظرفیتی که این نهاد دارد و اعضای خود را ملزم می‌کند که اقدامات محدودکننده و مقابله‌ای علیه کشوری که این الزامات را رعایت نمی‌کنند، اعمال کنند. اعضای این نهاد هم تقریبا متشکل از همه کشورهای جهان است. شما هیچ کشوری را سراغ نخواهید داشت که با این نهاد همکاری و تعامل نداشته باشد. از سوی دیگر همچنان که عرض کردم قطعنامه‌های شورای امنیت رعایت توصیه‌های این نهاد را الزام‌آور ساخته است. در رابطه با تامین مالی تروریسم، بندهای اصلی قطعنامه ۱۳۷۳ که ۱۷ روز پس از حادثه یازدهم سپتامبر در شورای امنیت به تصویب رسید، متمرکز بر موضوع تامین مالی تروریسم است. همین موارد در FATF به استانداردهای قابل اعمال برای همه کشورها تبدیل شده است.
توصیه‌های الزام‌آور شورای امنیت
در سال ۲۰۰۵ قطعنامه ۱۶۱۷ شورای امنیت برای اولین بار دولت‌ها را ملزم می‌کند که این استانداردها را رعایت کنند. این در پاسخ به ابهامی است که برخی مطرح می‌کنند که الزامی برای رعایت توصیه‌های این نهاد وجود ندارد. این استانداردها در مشارکت با همه اعضا تهیه شده و می‌شوند. چه به‌صورت مستقیم که ۳۵ دولت عضو و دو گروه بین‌الدولی و چه به‌صورت غیرمستقیم از طریق اعضای گروه‌های منطقه‌ای وابسته با فاتف. همه کشورهایی که با فاتف تعامل دارند باید عضویت یکی از گروه‌های منطقه‌ای را داشته باشند و این گروه‌ها مستمرا تشکیل جلسه می‌دهند و در مورد دستورکارها پیشنهادهای خود را ارائه می‌کنند. پس ما یک دسته استانداردهایی داریم که توسط کارشناسان مالی و حقوقی کشورها تهیه و نهایی می‌شوند، همه کشورها این الزامات را با درجات مختلف رعایت می‌کنند، قطعنامه‌های شورای امنیت که بار الزام‌آوری را برای این توصیه‌ها فراهم ساخته و نهایتا ابزارهای تنبیهی که این نهاد علیه کشورهایی که این توصیه را رعایت نکنند، اعمال می‌کند.
فهرست سیاه
پاسخ: جمهوری اسلامی ایران همکاری خود را به‌صورت جدی از اوایل دهه هشتاد آغاز کرد. قانون مبارزه با پولشویی در سال ۱۳۸۶ تصویب شد، شورای عالی مبارزه با پولشویی شکل گرفت، واحد اطلاعات مالی به‌عنوان مرکز نظارت منسجم بر فعالیت‌های مالی شکل گرفت و در مسیر خوبی قرار داشتیم. دستورالعمل‌هایی هم از سوی نهادهای بالادستی صادر شده بود که همه دستگاه‌ها را ملزم به همکاری در جهت رعایت توصیه‌های فاتف کرده بود. منتها تا این مقطع یکی از دو ستون اصلی فاتف که عبارت بود از مبارزه با پولشویی در سطح کشور به‌صورت محدود عملیاتی شده بود و هنوز قانون مستقل مبارزه با تامین مالی تروریسم نداشتیم. تهیه و تصویب این قانون خیلی به درازا کشیده شد. هیات دولت لایحه خود را با تاخیر بسیار در سال ۱۳۹۰ به مجلس وقت ارائه کرد؛ لیکن تصویب و امضای این قانون تا ۲۷ اسفند ۱۳۹۴ به‌طول انجامید. در همین فاصله، مستمرا بین وزیر اقتصاد و فاتف مکاتباتی مبادله می‌شد؛ ولی ارزیابی فاتف این بود که ایران اراده‌ای برای همکاری ندارد و از سال ۱۳۸۸ ایران در فهرست دول غیرهمکار این نهاد قرار گرفته و اقدامات مقابله‌ای علیه کشورمان اعمال شد. در واقع ایران در کنار کره شمالی در بدترین دسته‌بندی این نهاد قرار گرفت که تبعات سنگینی برای روابط بانکی کشورمان داشت که هنوز هم ادامه دارد.
ماهیت سیاسی اقدامات
قطعا سیاسی‌کاری در همه فعالیت‌های دوجانبه و چندجانبه وجود دارد. تردیدی نیست منتها سیاسی‌کاری نیاز به ابزار توجیه دارد. دولت‌های مخالف و دشمن تلاش می‌کنند کاستی‌ها را به نوعی برجسته کرده و در مورد آن اجماع‌سازی کنند. شما اگر دقت کنید سال ۸۸ که همان ۲۰۰۹ است سال تصویب قطعنامه ۱۹۲۹ شورای امنیت هم هست که سنگین‌ترین تحریم‌ها را علیه ما وضع می‌کند. شرایط به نوعی است که قرار دادن ایران در فهرست سیاه به همراه کره شمالی فراهم است. خوب نواقص جدی قانونی هم در این طرف وجود دارد. به هر حال سلامت نظام مالی بین‌المللی و رعایت الزامات فاتف تبدیل به عرف رایج شده است. شما هیچ دولتی را پیدا نمی‌کنید که در ظاهر موافق پولشویی یا تامین مالی تروریسم باشد. همه کشورها تلاش می‌کنند تا در وضع قوانین و ایجاد نظام‌های نظارتی سبقت بگیرند تا به بقیه این پیام را بدهند که الزامات بین‌المللی را که در مورد رعایت آن حساسیت‌های بالایی وجود دارد، رعایت می‌کنند. اینکه در واقع امر چقدر رعایت می‌کنند بحث دیگری است؛ ولی حداقل بنیان‌های قانونی آن را فراهم می‌کنند، چیزی که متاسفانه در کشور ما خیلی دیر و ناقص انجام شد و منجر به قرار گرفتن ما در فهرست سیاه این نهاد شد و شاهد عواقب آن هم بوده‌ایم.
تعلیق اقدامات مقابله‌ای و مهلت چهارماهه
متعاقب تصویب قانون ۱۳۹۴ مبارزه با تامین مالی تروریسم، دور جدیدی از مکاتبات با این نهاد انجام شد و یک جلسه فنی هم با کارشناسان کشورهای عضو این نهاد برگزار شد. در این جلسه فنی محور کاستی‌ها از سوی طرف مقابل بر اساس استاندارد کاری که این نهاد دارد، مشخص شد. رویه کاری فاتف در رابطه با همه کشورها به این صورت است که کاستی‌ها را احراز می‌کند و بعد در یک قالب زمان‌بندی شده برای رفع آنها جمع‌بندی می‌کند که می‌شود برنامه اقدام برای آن کشور که مثلا ظرف یک‌سال یا بیشتر این الزامات را رعایت کند. فاتف برای ایران هم برنامه اقدام به ۱۰ بخش اصلی تهیه کرده و پس از انجام تغییراتی در نحوه زمان‌بندی آن به کشورمان ارائه شد. مطابق رویه این نهاد، وزیر اقتصاد یا مقام همطراز و بالاتر باید نامه تعهد سیاسی برای اجرای این برنامه اقدام بدهد. وزیر اقتصاد وقت هم متعهد شد که در چارچوب قانون اساسی موارد مندرج در برنامه اقدام را با همکاری همه ارگان‌های ذیربط اجرایی کند. متعاقبا فاتف هم اقدامات مقابله‌ای علیه کشورمان را تعلیق و خروج قطعی از فهرست سیاه را منوط به اجرای کامل برنامه اقدام نمود.
در طول ۱۸ ماه مدت زمان در نظر گرفته شده برای این برنامه اقدام، تیم‌های فنی کشورمان همه اقدامات لازم را در چارچوب شورای‌عالی مبارزه با پولشویی انجام دادند و آنچه هیات دولت لازم بود تصویب کند، مطابق با قوانین ایران و با رعایت استانداردهای فاتف انجام شد. لوایح اصلاحیه دو قانون مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم به مجلس ارسال شدند. همچنین لوایح الحاق به دو کنوانسیون مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی موسوم به پالرمو و نیز مبارزه با تامین مالی تروریسم در دستورکار مجلس قرار گرفتند. کنوانسیون اول از سال ۲۰۰۰ توسط کشورمان امضاء شده بود و در فرایند تصویب در مجلس قرار داشت و کنوانسیون دوم هم از سال ۱۳۸۱ در دستورکار دولت قرار داشت. فرایند نهایی‌سازی این چهار لایحه در مجلس شورای اسلامی ایران در مدت زمان مقرر تکمیل نشد و همین بهانه‌ای شد که در جریان اجلاس عمومی فاتف در پاریس نمایندگان دولت ترامپ و معدودی از دولت‌های همراه با آمریکا قویا استدلال کنند که چون این قوانین نهایی نشده‌اند و بخش‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های فنی صادره از سوی ایران وابسته به این لوایح هستند، پس ایران اقدامات خود را تکمیل نکرده و باید اقدامات مقابله‌ای که قبلا تعلیق شده بودند، مجددا برقرار شود. از سوی دیگر اکثریت قاطع اعضای فاتف معتقد بودند که ایران بخش اعظمی از دستورکارهای برنامه اقدام را انجام داده و این لوایح هم در مجلس روال قانونی خود را طی می‌کنند. پس به‌جای وضع مجدد اقدامات مقابله‌ای مهلت چهارماهه‌ای تا اجلاس عمومی بعدی فاتف برای ایران در نظر گرفته شود تا فرصت تکمیل اقدامات خود را داشته باشد.
تبعات عدم تکمیل اقدامات از سوی ایران
در حال حاضر در تمام تماس‌ها و مراودات با هدف حفظ روابط تجاری و گسترش آنها با مانع جدی بانکی مواجه هستیم. بخشی از آن ناشی از تحریم‌های یکجانبه آمریکا بوده که به آن نمی‌پردازم ولی بخش دیگر آن به‌خاطر احتیاط بانک‌ها در تعامل با بانک‌های دیگر به جهت ارزیابی فاتف از وضعیت اجرای توصیه‌های فاتف در کشورمان است. تقریبا همه بانک‌های کوچک و بزرگ در کشورهای مختلف توصیه اکید دارند که پیش‌شرط عادی شدن روابط بانکی رعایت استانداردهای فاتف و خروج قطعی از فهرست سیاه این نهاد می‌باشد. ممکن است که حتی پس از آن هم موانع بانکی کماکان وجود داشته باشد ولی فعلا بهانه همه بانک‌ها حتی کشورهایی که روابط بسیار خوبی با ما دارند همین است که عرض کردم. مسلما بازگشت اقدامات مقابله‌ای و ادامه این وضعیت برای کشور ما که با چالش‌های زیادی در حوزه اقتصادی و تجاری مواجه است، وضعیت مناسبی نخواهد بود و همه باید تلاش کنند که به سمت عادی‌سازی روابط بانکی حرکت کنیم، با رعایت مصالح عالیه کشور و همه ملاحظات قانونی و سیاسی.
ارسال نظر