بازوی پژوهشی بانک مرکزی با بررسی رویکردهای بین‌المللی پیشنهاد داد
چارچوب قانون‌گذاری رمزارزها
ماهیت رمزارز
پژوهشکده پولی و بانکی در گزارشی به بررسی چارچوب مقررات‌گذاری رمزارزها در ایران با بررسی رویکردهای بین‌المللی و ارائه پیشنهادهای سیاستی پرداخت. در بخش نخست این گزارش به تعریف رمزارزها و کارکردهای مختلف آن پرداخته شده است. رمزارزها زیرمجموعه‌ای از پول‌های دیجیتال هستند که با استفاده از پروتکل‌های رمزگذاری یا سیستم‌های کدگذاری بسیار پیچیده‌ای که انتقال اطلاعات حساس را رمزگذاری می‌کند، واحد مبادله خود را ایمن می‌سازد. این نوع دارایی با تمرکززدایی معنی می‌یابد. عرضه و ارزش پول‌های مجازی نه براساس تصمیم‌گیری‌های آگاهانه بانک‌های مرکزی و سایر مقامات نظارتی، بلکه با فعالیت‌های کاربران و پروتکل‌های بسیار پیچیده‌ای که در کدهای نظارتی آنها ساخته شده است، کنترل می‌شود. بنا بر گزارش‌های رسمی، در سیستم‌های غیرمتمرکز در دارایی‌های رمزنگاری‌شده، هیچ نهاد مرکزی وجود ندارد که سیستم را مدیریت کند و نهاد مرکزی با چارچوبی از پروتکل‌های داخلی جایگزین می‌شود که عملکرد سیستم را راهبری و نظارت می‌کند و تایید تراکنش‌هایی را که توسط اعضای همان سیستم صورت می‌گیرد، امکان‌پذیر می‌سازد و پرداخت‌ها و تراکنش‌ها از طریق سیستم الکترونیکی صورت می‌گیرند. کارکردهای مختلفی برحسب انواع رمزارزها وجود دارد؛ مورد اول تقویت رقابت و نوآوری در نظام‌های پرداخت و تسهیل در نقل‌وانتقالات نظام پرداخت‌ها. دیگر اینکه رمزارزها می‌توانند به‌عنوان ابزار مالی جایگزینی برای ایجاد و توزیع پول شوند؛ البته در این مسیر با چالش‌ها و مسائل مختلفی روبه‌رو هستند. استفاده از دارایی رمزنگاری‌شده به‌عنوان ابزار مالی موجب کاهش بحران خلق پول و جلوگیری از انحراف سرمایه‌های کشور خواهد شد؛ درحالی‌که دارایی‌های رمزنگاری همچنان درحال توسعه، تغییر، و تحول هستند.
ضرورت قانون‌گذاری رمزارزها
در بخش دوم این گزارش به ضرورت قانون‌گذاری در رمزارزها پرداخته شده است. با توجه به اهمیت موضوع و کارکردهای رمزارزها، مساله مقررات‌گذاری در رمزارزها مساله جدیدی است. به عبارتی دیگر طی سال‌های اخیر با مطرح‌شدن رمزارزها به عنوان یک ابزار پرداخت در مبادلات، ناظران و تنظیم‌کنندگان مقررات در بازارهای مالی در این حوزه وارد شده‌اند و باید تصمیمات مشخصی در مورد چگونگی و نظارت بر رمزارزها داشته باشند. بررسی گزارش‌های رسمی نشان می‌دهد با توجه به اینکه قانون‌گذاران در بازارهای مالی و پولی، در توافق در مورد دارایی‌های رمزپایه، دچار مشکلات متعددی نظیر دشواری فرآیند قانون‌گذاری در دارایی‌های رمزپایه و نیز وجود اختلاف‌نظر شدیدی در مورد طبقه‌بندی و تعریف هریک از رمزارزها هستند؛ چهارچوب قانون‌گذاری رمزارزها اهمیت پیدا می‌کند. علاوه بر این به تازگی، هشدار مشترکی درباره خطرهای ارزهای مجازی برای مصرف‌کنندگان صادر و تحقیقات گسترده‌ای در مورد ریسک‌های احتمالی این نوع دارایی‌ها انجام شده است. از این‌رو لزوم برقراری قوانین و مقررات در مورد این نوع از دارایی‌ها مورد تاکید بسیاری از سازمان‌های بین‌المللی است.
ملاحظات مقررات‌گذاری
در بخش دیگری از این گزارش، به ملاحظات مرتبط با قانون‌گذاری در این حوزه پرداخته شده است. بنا بر گزارش‌های رسمی مقررات‌گذار در سطح بانک مرکزی باید به مساله تفاوت رمزارز با دارایی‌های رمزنگاری‌شده توجه کند. در این حوزه، ماهیت و طبقه‌بندی بسته به کارکردهای هریک اهمیت دارد. چالش‌های ساختاری و ابهامات حقوقی، جنبه‌های مثبت و منفی و رویکردهای مختلف حوزه کسبوکار با ارزهای دیجیتال از جمله موضوعات بحث‌برانگیز در این زمینه است. دارایی رمزنگاری‌شده بازنمایی دیجیتالی از دارایی‌هاست که با توکنایزکردن دارایی و فعال‌شدن دارایی‌های منجمد، فضایی برای سرمایه‌گذاری‌های خرد در کشور ایجاد می‌کند. عدم اجماع در مورد اصطلاحات، تعاریف و طبقه‌بندی می‌تواند مانعی اساسی برای ایجاد یک چارچوب نظارتی قوی باشد و ممکن است مانع از هماهنگی بیشتر نظارتی در بازارهای مالی شود. با توجه به ماهیت ذاتی معاملات رمزنگاری، تفسیر واضح از اصطلاحات در بین نهادهای نظارتی ممکن است نظارت را تسهیل کند. از سوی دیگر، بهبود جمع‌آوری داده‌ها در مورد فعالیت‌های رمزنگاری، اعم از داخلی و بین‌المللی، برای ناظران جهت درک ریسک‌ها و فرصت‌هایی که می‌تواند به طور قابل توجهی در اهداف نظارتی آنها اثر گذارد، بسیار مهم است. مجموعه داده‌های تجربی گسترده‌تر و دقیق‌تر را می‌توان مستقیما از شرکت‌کنندگان در بازار یا سایر نهادهای نظارتی تهیه کرد. علاوه بر این، با توجه به استانداردهای بین‌المللی مطرح‌شده در گزارش هریک از رمزارزها بسته به حوزهای که در آن اثرگذار است، نهاد متولی قانونی خاص خود را خواهد داشت. بنا بر گزارش‌های رسمی، بانک مرکزی کشور باید سامانه‌های مبادلاتی و زیرساخت‌های رمزارزها را انتخاب و پایه‌ریزی کند. همچنین بانک مرکزی در کشور باید مانع از خریدوفروش ارز حاصل از استخراج رمزارزها برای مقاصد سوداگرانه شود. در نهایت اینکه اخذ مالیات در حوزه رمزارزها کلید شفافیت این حوزه نیز به شمار می‌رود.
بررسی تطبیقی رویه‌های انتخابی مقررات‌گذاری در کشورهای جهان
به‌منظور بررسی چارچوب نظارتی برای دارایی‌های رمزنگاری‌شده، این موضوع در کشورهای مختلف تجزیه و تحلیل شده است. تحلیل‌های رسمی نشان می‌دهد در کشورهای مورد بررسی در این پژوهش، سه رویه استفاده از مقررات موجود، تنظیم مجدد قوانین و مقررات و تنظیم مشخص و سفارشی قوانین و مقررات بیشتر به‌کار رفته است. این رویه‌ها می‌توانند در ارائه چارچوب پیشنهادی برای نهادهای نظارتی در این حوزه راهگشا باشند. براساس مطالعات انجام‌شده، کشورهای جهان در فرآیند نظارت دارایی‌های رمزنگاری‌شده سه رویه را دنبال کرده‌اند.
مورد اول-رویه استفاده از مقررات موجود: در این رویه، از قوانین یا مقررات موجود برای دارایی‌های رمزنگاری‌شده استفاده می‌شود. بسیاری از راهنمایی‌های نظارتی در مورد کاربرد و اهمیت قوانین و مقررات موجود ارائه شده است و می‌توان بیان کرد که تا حدودی تمرکز بر قوانین و مقررات بانکی و قوانین ارائه‌دهنده پرداخت بوده است.
مورد دوم- تنظیم مجدد قوانین و مقررات: در این رویه، ناظران به دنبال اصلاح قوانین یا مقررات موجود برای یک یا چند مورد از انواع فعالیت‌های رمزنگاری هستند. ضمن اینکه یک آیین‌نامه اصلاح‌شده ارائه می‌شود که دامنه و حدود فعالیت‌های رمزنگاری را مشخص می‌کند یا قانون یا آیین‌نامه موجود راگسترش می‌دهد.
مورد سوم- تنظیم سفارشی قوانین و مقررات: در این رویه، قانون یا آیین‌نامه جدیدی به‌طور خاص تصویب یا تنظیم می‌شود تا حدود و دامنه فعالیت‌های رمزنگاری را مشخص کند. به‌طور معمول، این رویه جدید چارچوب قانونی جداگانه‌ای ایجاد می‌کند که فقط برای فعالیت‌های رمزنگاری اعمال می‌شود. در این‌صورت، یک چارچوب نظارتی مجزا برای مجموعه‌ای از فعالیت‌های رمزنگاری اعمال می‌شود که فعالیت‌های رمزنگاری یکی از جنبه‌های آن است.
بررسی گزارش‌های رسمی حاکی از آن است که در آلمان، مقام ناظر مالی آلمانی بیان می‌کند که استخراج و استفاده از دارایی‌های رمزنگاری‌شده به‌عنوان جایگزین پول در مبادله معاملات نیازی به مجوز ندارد. مبادلات دارایی‌های رمزنگاری‌شده مشابه مجوز خدمات کارگزار در نظر گرفته شده است. در انگلستان در اکتبر ۲۰۱8، مقامات انگلیس نتیجه گرفتند که برای ارزیابی نظارتی دارایی رمزنگاری‌شده، مشاوره بیشتری لازم است. رمزارزها مجوز پول الکترونیکی را به‌دست آورده و بنابراین با جنبه‌های عملیاتی یک اپراتور پول الکترونیکی مطابقت داده شده است.
جمهوری خلق چین از سال 2013 سیاستگذاری نسبت به ارزهای دیجیتال را شروع کرد. اما اقدامات محدوده‌کننده اصلی آن از سال 2017 آغاز شد. کارشناسان اقتصادی بر این باورند که زمانی که بانک خلق چین دستور به منع انجام معاملات ارزهای دیجیتال داد. علاوه‌بر اظهارات این گزارش کارشناسان بر این باروند که این اقدامات تا سال 2020 به طور جدی عملی نشد. اما سخت‌گیرانه‌ترین اقدام دولت چین در سال 2021 رخ داد؛ جایی که دولت هرگونه معامله و استخراج ارزهای دیجیتال و حتی ارتباط با صرافی‌های ارز دیجیتال در خارج از کشور را ممنوع کرد. در پی این اقدام معاملات در این کشور بسیار افت کرد و کشوری که زمانی قطب ماینینگ در جهان به حساب می‌آمد، تبدیل به بزرگ‌ترین مبدأ مهاجرت برای ماینرها شد. کره جنوبی خواستار تنظیم دقیق‌تر صرافی‌ها و محدودیت‌های مربوط به ثبت حساب معاملات دارایی رمزنگاری‌شده است. بنابراین این انتظار وجود دارد که بانک‌های بزرگ کره‌ای ثبت حسابداری خود را تغییر دهند. در ژانویه ۲۰۱8، مقامات ثبت و ضبط حساب‌های تجاری افراد ناشناس را ممنوع اعلام کردند؛ اما قرار است مقررات مشابه بانکی مبادلات دارایی‌های رمزنگاری‌شده را ارائه دهند. در ژاپن، رژیم ثبت‌نام و مجوزدهی مورد بازبینی قرار گرفته است. ثبت‌نام و مجوزدهی از طریق «اپراتورهای صرافی مجازی» در سال ۲۰۱7 از طریق اصلاح قانون خدمات پرداخت مشخص شده است. این قانون «ارزهای مجازی» را تعریف کرده و مقررات و ثبت‌نام‌های لازم را برای انجام تجارت در ارزهای مجازی به عنوان خدمات مبادله ارز مجازی تعیین می‌کند.
در آمریکا در مارس 2013 شبکه اجرای جرائم مالی رهنمودی را ارائه کرده که مبادله‌کننده «ارزهای مجازی» شامل مشاغل خدمات پولی بوده و موظف به انجام و پیگیری مراحلی مانند ثبت‌نام، اخذ مجوز، و پیروی از قوانین مبارزه با پولشویی‌اند. این رهنمود میان ارزهای مجازی متمرکز و دارایی‌های رمزنگاری‌شده غیرمتمرکز تمایز قائل می‌شود. در سال 2۰۱۵ کمیسیون معاملات کالا و معاملات آتی بیت‌کوین و سایر ابزارهای رمزنگاری را طبقه‌بندی کرد. نظارت بر آنها در صورتی انجام می‌شود که یک دارایی رمزنگاری‌شده در یک قرارداد مشتقه استفاده شود یا وقتی کلاه‌برداری یا دستکاری یک ارز مجازی در تجارت بین‌ایالتی وجود داشته باشد. علاوه‌بر اظهارات این گزارش، تحلیلگران اقتصادی بر این باورند که این کشور از زمان افزایش محبوبیت ارزهای دیجیتال به دنبال قانون‌گذاری در مورد آنها بوده است. ترسی که ایالات متحده را به سمت قانون‌مندکردن این حوزه کشاند، غیرقابل ردیابی بودن معاملات در این حوزه است. اولین واکنشی که کاخ سفید به این موضوع نشان داد، دستور به کارگزاران ارزهای دیجیتال برای دریافت اطلاعات شناسایی از کاربران بود. اتفاقی که با مخاالفت‌های زیادی روبه‌رو شد. اما در نهایت با فشار دولت اجرایی شد تا مسیر برای ردیابی معاملات و راحت‌تر شدن وضع مالیات بر این کلاس جدید دارایی هموارتر شود. بسته حمایتی بایدن نیز یکی از مواردی است که سیاست‌های جدیدی را برای فعالان ارزهای دیجیتال وضع می‌کند. بایدن در نظر دارد تا بخشی از تامین مالی این بسته را از فعالان ارزهای دیجیتال و کارگزاران آنها دریافت کند. بعد از محدودیت‌گذاری چین و شروع مهاجرت ماینرها به کشورهای مختلف، ایالات متحده به مقصد اول فعالان این صنعت تبدیل شد. جذابیت ایالات متحده از ابعاد مختلف باعث شده تا آمریکا تبدیل به قطب اول استخراج در جهان تبدیل شود و یک‌سوم از هش‌ریت شبکه بیت‌کوین در این کشور جای بگیرد. وجود زیرساخت‌های مناسب، قیمت پایین انرژی در بسیاری از ایالت‌ها و علاقه برخی از سیاستمداران مانند فرماندار تگزاس به این حوزه موجب شده تا این سرزمین به مقصد جذاب فعالان این صنعت تبدیل شود.
چارچوب پیشنهادی مقررات‌گذاری در رمزارزها
در قسمت پایانی این گزارش، به بیان چارچوب پیشنهادی مقررات‌گذاری در رمزارزها پرداخته شده است. در چارچوب پیشنهادی موردنظر باید با توجه به ماهیت رمزارزها و یا دارایی‌های رمزنگاری‌شده و همچنین ناظران و تنظیم‌کنندگان رمزارزها باید تفکیک‌هایی را قائل شد. در این زمینه، مراجعه به قوانین و مقررات مربوطه در بانک مرکزی می‌تواند راهگشا باشد؛ به این صورت که در بخش ماهیت رمزارزها، از الزامات و ضوابط بانک مرکزی در حوزه رمزارزها استفاده شده است.
بر مبنای این قانون، هفت تفکیک برای رمزارزها در نظر گرفته شده که این موارد شامل رمزارز جهان‌روا، رمزارز ملی، رمزارز منطقه‌ای، توکن‌های ریالی، توکن‌های ارزی، توکن با پشتوانه دارایی، و توکن بر مبنای پشتوانه طلا معرفی شده است. در این صورت مطابق با نظر کمیته بال،کارکردهای رمزارزها در چارچوب مقررات‌گذاری استفاده شده است. کارکردهای هریک از این رمزارزها در این ضوابط از طرف بانک مرکزی در قالب جدولی بیان شده است. در این جدول کارکردهای استخراج، مبادله، و ابزار پرداخت برای هریک از این رمزارزها در نظر گرفته شده؛ به‌نحوی‌که برخی از این کارکردها در مواردی در ضوابط بانک مرکزی محدود و ممنوع در نظر گرفته شده است.
به‌عنوان مثال کارکرد رمزارزهای جهان‌روا، توکن‌های ارزی، توکن با پشتوانه دارایی و توکن با پشتوانه طلا از سوی بانک مرکزی، غیرقانونی اعلام شده است. علاوه‌بر این، آیین‌نامه بانک مرکزی به خوبی با شناسایی و مشخص کردن ماهیت رمزارزها توانسته است مطابق با استانداردهای بین‌المللی،کارکردهای هریک از انواع رمزارزها را محدود یا قانونی معرفی‌کند و هریک از نهادهای تاثیرگذار و ناظر بر فعالیت‌های رمزارز نیز به خوبی مشخص کند. بر این اساس، باید در هر بخش از بانک مرکزی و سایر نهادها با توجه به بازیگران و فعالان در این بخش اقدام به مقررات‌گذاری کنند که در این حوزه هنوز پژوهش‌های متعددی باید صورت پذیرد.
بنابر گزارش‌های رسمی در بیشتر کشورهای مورد بررسی، رویه‌های نظارتی مختلفی صورت گرفته است. این رویه‌ها را به طورکلی می‌توان در دو بخش تغییر و اصلاح قوانین و مقررات و یا تدوین قوانین و مقررات جدید تقسیم‌بندی‌کرد. بررسی مقررات موجود نشان می‌دهد به استثنای سازمان مالیاتی و البته ابلاغیه دولت در خصوص رمزارزها به نهادهای ذی‌ربط، تاکنون اقدام رسمی در خصوص مقررات‌گذاری شفاف در حوزه رمزارزها انجام نشده است. در این ارتباط، بانک مرکزی درحال مطالعات اولیه در خصوص جنبه‌های فنی و حقوقی آن در ایران است و سایر نهادهای قانون‌گذار همچون سازمان بورس اوراق بهادار نیز اقدام موثری در این حوزه انجام نداده است. به هرحال، رمزارزها یکی از محصولاتی است که بر پایه سیستم‌های غیرمتمرکز بلاک‌چین شکل گرفته و باید سیاست‌ها، مقررات، و استانداردهای شناسایی و افشای خاص خود را براساس الزامات نهادهای ناظر مختلف داشته باشد. علاوه بر آن، انتظار می‌رود وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات نیز همسو با تغییرات، زیرساخت و بستر مناسب را برای توسعه رمزارزها در کشور فراهم کند.
