۶ پیششرط ایجاد حساب واحد خزانه بررسی شد
آرایش بهینه حساب‌های دولتی
چگونگی مدیریت نقدینگی دولت، عامل مهمی در انضباط مالی دولت است. از آن جهت که چگونگی نگهداری حساب‌های دولتی یکی از مواردی است که کارآمدی تامین مالی دولت را نشان می‌دهد و از سوی دیگر بهره‌گیری از روش سیستم حساب واحد خزانه روشی تایید شده در دنیا محسوب می‌شود. از این‌رو پرداختن به این موضع اهمیت دارد. تجمیع درآمدهای دولت با استقرار حساب تمرکز وجوه درآمدی دولت به معنای جمع‌آوری کلیه وجوه واریزی به حساب‌های دولت در حساب واحد خزانه است. این امر کمک می‌کند که منابع مالی دولت به‌طور متمرکز در اختیار خزانه‌داری قرار گیرد تا در شرایط مضیقه مالی و بودجه‌ای به بهترین شکل ممکن صرف شود.
فواید حساب واحد خزانه
پژوهشکده پولی و بانکی در گزارشی سیاستی به بررسی چگونگی نگهداری حساب‌های دولتی و وصول وجوه دولتی توسط بانک‌های مرکزی کشورهای مختلف پرداخت. یکی از نقاط ضعف مهم در مقوله مدیریت مالی عمومی که نیازمند اصلاح است، داشتن سیستمی پراکنده برای رسیدگی به دریافت‌ها و پرداخت‌های مرتبط با دولت است. بررسی‌های رسمی حاکی از آن است که ﻣﺘﻤﺮﮐﺰﮐﺮدن ﺣﺴﺎبﻫﺎی دولتی و اﯾﺠﺎد ﯾﮏ ﺳﺎﺧﺘﺎر ﺣﺴﺎب واﺣﺪ ﺧﺰاﻧﻪ، اﻣﺮ ﻧﻈﺎرت و ﮐﻨﺘﺮل ﺟﺮﯾﺎﻧﺎت و ﻣﺎﻧﺪهﻫﺎی ﻧﻘﺪی را ﺑﺮای دوﻟﺖﻫﺎ ﺗﺴﻬﯿﻞ ﻣﯽﮐﻨﺪ. حساب واحد خزانه یکی از روش‌های کلیدی بهبود مدیریت نقدینگی دولت است که از طریق استفاده حداکثری از منابع نقد که خود حاصل کاهش و تجمیع هزینه‌های شناور است، عمل می‌کند. درواقع، به دلایلی همچون بودجه‌ریزی عملیاتی، امکان نظارت برخط، شفاف‌سازی، جلوگیری از رانت و رسوب منابع در حساب‌های بانکی، و مواردی از این دست، باید واریز و تخصیص کلیه درآمدهای عمومی از طریق یک حساب واحد انجام گیرد.
تجربه سایر کشورها
در بخش دیگری از این گزارش به تجربه سایر کشورها پرداخته شده است. بنا بر آمارهای رسمی ﮐﺸﻮرﻫﺎﯾﯽ ﮐﻪ اﻗﺪام ﺑﻪ ﮔﺴﺘﺮش داﻣﻨﻪ ﭘﻮﺷﺶ ﺣﺴﺎب واﺣﺪ ﺧﺰاﻧﻪ و ﮐﺎﻫﺶ ﺣﺴﺎبﻫﺎی ﻣﺎزاد کرده‌اند، علاوه بر افزایش نظارت و شفافیت بیشتر، باعث افزایش سرعت گردش جریانات نقدی خود نیز شده‌اند. در ایران نیز این امر مورد توجه بوده و در اصل ۵۳ قانون اساسی کشور نیز حساب واحد خزانه موردتوجه قرار گرفته است. پس از آن نیز قوانین و مقررات مختلفی در این حوزه تصویب شده‌اند که برخی راهگشا و برخی دیگر موجب اخلال و سردرگمی شده‌اند.
افزون بر این بررسی‌های اولیه حاکی از آن است که رویکرد اغلب کشورها در بحث حساب‌های دولتی و به عبارت بهتر مدیریت نقدینگی دولت، تاسیس و بهره‌گیری از حساب واحد خزانه است تا با متمرکزشدن تمام حساب‌های درآمدی و هزینه‌ای دولت نزد بانک مرکزی، شفافیت افزایش یافته و امکان نظارت موثر و افزایش کارآیی گردش منابع دولت بیش از پیش میسر شود. عملیات حساب واحد خزانه در بیشتر کشورها بر مبنای چارچوب‌های قانونی توسط خزانه مرکزی یا حسابدار کل در وزارت دارایی مدیریت می‌شود و عموما حساب‌های بانکی حساب واحد خزانه زیر نظر بانک مرکزی اداره می‌شود. در گزارش بازوی پژوهشی بانک مرکزی وضعیت نگهداری حساب‌های دولتی در کشورهای منتخب با توجه به دو فاکتور شمول و درجه تمرکز آورده شده است. مورد اول، کشور ترکیه است. این کشور مهم‌ترین گام برای انتقال از مدیریت نقدینگی سنتی به مدیریت نقدینگی مدرن را با ایجاد سیستم واحد خزانه در سال 1972 برداشت. مورد دیگر، کشور آمریکا است.
خزانه‌داری ایالات متحده آمریکا، تجمیع وجوه تلفیقی را برای همه صندوق‌های دولت فدرال در یک حساب نگهداری می‌کند. نگهداری این حساب بر عهده بانک فدرال رزرو نیویورک (بانک مرکزی آمریکا) است و بانک‌های فدرال رزرو دیگر نیز به‌عنوان بانک‌های اصلی دولتی در این کشور فعالیت می‌کنند. مورد دیگر، کشور هند است. در این کشور، سیستم واحد خزانه هم در سطح دولت فدرال و هم در سطح ایالتی ایجاد شده است. در مکان‌هایی که بانک مرکزی این کشور نیز شعبه ندارد، کسب‌وکارهای بانکی توسط بانک‌های تجاری به نمایندگی از بانک مرکزی بر مبنای کمیسیون حجم معاملات اداره می‌شود. در نهایت مورد آخر، کشور فرانسه است. در این کشور، سیستم واحد خزانه به خوبی در بانک مرکزی این کشور توسعه یافته است. این سیستم توازنی میان مقامات محلی، شهرداری‌ها، ارگان‌های نیمه‌دولتی و همچنین بخش‌های درآمد و هزینه‌های دولت مرکزی است. در این کشور، صندوق‌های تامین اجتماعی زیر نظر حسابداران عمومی فعالیت کرده و توسط خزانه‌داری اداره نمی‌شوند. مسوولیت مدیریت نقدینگی را در این کشور، نهاد AFT برعهده دارد که یکی از ارگان‌های خزانه‌داری فرانسه و همچنین بخشی از وزارت اقتصاد، دارایی و صنعت است. این ارگان از سیستم پرداخت متمرکز استفاده می‌کند.
شروط لازم برای ایجاد حساب واحد خزانه
براساس اعلام صندوق بین‌المللی پول، یک حساب واحد خزانه کامل سه ویژگی اصلی دارد. نخست اینکه چیدمان بانکداری دولتی باید یکپارچه باشد تا امکان نظارت بر جریان وجوه نقد دولت در داخل و خارج از این حساب‌های بانکی برای خزانه‌داری فراهم باشد. دوم اینکه هیچ نهاد دولتی دیگری این حساب‌ها خارج از نظارت خزانه‌داری اداره نکند و در نهایت اینکه یکپارچه‌سازی منابع نقدی دولت باید جامع باشد و تمام منبع نقدی دولت اعم از بودجه‌ای و خارج از بودجه را دربرگیرد.
در طبقه‌بندی دیگری برای ایجاد حساب واحد خزانه، 6ویژگی اصلی مورد نیاز است. مورد اول، موقعیت مکانی یا محل استقرار است. این ویژگی به آن معناست که در راستای جلوگیری از ریسک‌هایی نظیر ریسک طرف معادله، ریسک اعتباری و ریسک مخاطرات اخلاقی، حساب واحد خزانه به جای بانک‌های تجاری باید در بانک مرکزی ایجاد و مستقر شود. مورد دوم، اطلاعات به‌موقع است. به آن معنا که واحدهای مسوول در این خصوص باید به موقع به اطلاعات مربوط به موقعیت نقدی کل دولت دسترسی داشته باشند؛ به‌نحوی‌که بتوانند برنامه نقدی بهتری تهیه کنند و عملیات روزانه خود را در بازارهای مالی انجام دهند. مورد سوم، معاملات به‌موقع است. مورد چهارم، تمرکز و ساختار یکپارچه برای مدیریت متمرکز است. مورد پنجم، قابلیت معاوضه است. این ویژگی به توانایی استفاده از مازاد نقدی واحد تجاری برای تامین کسری پول نقد واحد تجاری دیگر اشاره دارد. در نهایت ویژگی آخر، درجه پوشش یا شمول است. حیطه شمول حساب واحد خزانه باید جامع باشد؛ به‌نحوی‌که شامل تمام منابع نقدی دولت و حتی وام‌ها از موسسات چندجانبه و منابع کمک‌کننده برای حصول اطمینان از یکسان‌سازی کامل تراز نقدی همه نهادهای دولتی شود.
گزارش‌های رسمی نشان می‌دهد حداقل هشت پیش‌نیاز و شرط کلیدی برای ایجاد حساب واحد خزانه مورد نیاز است که عبارتند از: «ایجاد فهرستی جامع از حساب‌های بانکی موجود»، «حمایت سیاسی»، «الزامات و بسترهای قانونی و مقرراتی برای پیاده‌سازی حساب واحد خزانه»، «الزامات و زیرساخت‌های فنی»، «وجود نظام تصفیه بین‌بانکی»، «اتصال و ارتباط مناسب بین خزانه‌داری و شبکه بانکی»، «فهرستی جامع از حساب‌ها در راستای ثبت منسجم جزئیات» و در نهایت «افزایش ظرفیت کاربران حساب واحد خزانه».
چالش‌های پیش‌رو
علاوه بر این گزارش‌های رسمی حاکی از آن است که زیرساخت‌ها برای انتقال بخش ریال حساب‌های دولتی به بانک مرکزی کاملا مهیا شده است و تمام سازمان‌های دولتی حساب‌های تمرکز و پرداخت خود را نزد اداره معاملات ریالی بانک مرکزی متمرکز کرده‌اند؛ هرچند که این فرآیند در برخی از سازمان‌های بزرگ به دلایلی همچون گستردگی فعالیت‌ها با تعویق درحال انجام است.
مورد دیگر اینکه یکی از مواردی که در این موضوع توجه به آن ضروری است، تمایز بین مقوله انتقال حساب‌های دولتی به بانک مرکزی و اجرای طرح حساب واحد خزانه است. درواقع طرح انتقال حساب‌های دولتی به بانک مرکزی امری جدا و به عبارت بهتر پیش‌نیاز طرح حساب واحد خزانه است. از این‌رو محدودیت‌هایی که در سال‌های اخیر در فرآیند انتقال این حساب‌ها وجود داشته منجر به کندی اجرای طرح حساب واحد خزانه نیز شده است. به عبارتی دیگر اجرای همزمان این دو مقوله کار را برای دست‌اندرکاران پیچیده و دشوار کرده است. همچنین به باور برخی از کارشناسان این حوزه تغییر و تحولات در دستگاه‌های مختلف و جابه‌جایی مدیران، در اجرای این مقوله اثر منفی خود را گذاشته است. به عبارت دقیق‌تر با توجه به اینکه تکالیف مربوطه به صورت مشترک بر عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی قرار دارد، تهیه دستورالعمل و شیوه‌نامه مربوطه نیز مستلزم انجام هماهنگی و توافقات فی‌ما‌بین است که این امر اجرای طرح را با کندی و در برخی اوقات با وقفه طولانی همراه کرده است. همچنین گستردگی ابعاد مختلف کار، طرح انتقال حساب‌های دولتی به بانک مرکزی را به مقوله‌ای فراسازمانی تبدیل کرده است. بنابراین فرآیند پیاده‌سازی طرح مذکور به‌ویژه در سال‌های ابتدایی به دلایلی همچون تنوع و پیچیدگی کار دستگاه‌های اجرایی، عدم آمادگی لازم در بخش‌های فنی سازمان‌های ذی‌ربط و تمایل به حفظ وضعیت موجود به‌دلیل تداوم بهره‌مندی از برخی تسهیلات و مزایایی که متاسفانه بعضا شبهه نیز داشته‌اند؛ با تنگنا و مشکلات جدی مواجه شد.
منظور آن است که در این خصوص برخی دستگاه‌ها به‌گونه‌ای ارتباطات گسترده‌ای با شعبه بانک عامل داشتند که بانک مربوطه اقدام به راه‌اندازی یک شعبه در محل سازمان برای آنها کرده است. آشکار است که برنامه‌ریزی و تهیه زیرساخت‌های لازم برای اجرای عملیاتی طرح، باتوجه به ابعاد و گستردگی طرح و به‌دلیل متفاوت‌بودن ماهیت حساب‌ها و عملیات مالی سازمان‌های مشمول، امری زمانبر است.
نکته قابل ذکر دیگر اینکه تکالیف مربوطه به صورت مشترک برعهده بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی و مسوولیت امور مرتبط با بسترسازی‌های شبکه‌ای برعهده وزارت ارتباطات قرار دارد. در حال حاضر و با تمام چالش‌های پیش‌رو که در این گزارش به برخی از آنها اشاره شد، اقدامات گسترده، موثر و شبانه‌روزی توسط عوامل ذی‌مدخل بانک مرکزی با همکاری و همراهی شبکه‌بانکی و همچنین استفاده از امکانات برخی شرکت‌های ارائه‌کننده خدمات انجام شده است و افتتاح قریب به ۲۲هزار حساب دولتی نزد بانک مرکزی (کاهش تعداد حساب‌ها از ۲۲۰ هزار حساب نزد شبکه بانکی به ۲۲ هزار حساب متمرکز نزد بانک مرکزی) و تجهیز و برقراری انواع بسترهای الکترونیکی برای تسهیل و تسریع در وصول مستقیم درآمدها و به تبع آن مدیریت بهینه منابع درآمدی دولت و هزینه‌کرد به موقع و در نتیجه پیشبرد بهینه پروژه‌های عمرانی دولت، فراهم شده است.
