اصلاحات پیشنهادی برای طرح قانون بانک مرکزی

مقدمه

کنترل تورم نیازمند بانک مرکزی مستقل، مقتدر و پاسخگو است. تورم، اقتصاد ایران را گروگان گرفته است. درحالی‌که بانک‌های مرکزی مستقل، تورم را در کم توسعه‌یافته‌ترین اقتصادهای جهان در محدوده ۵درصد مهار کرده‌اند، تورم فزاینده، مزمن و پرنوسان در این مرزوبوم، سفره‌ها را تُنُک، برنامه‌ریزی‌ها را بی‌معنا، چشم‌اندازها را مه‌آلود و پول ملی را بی‌ارزش کرده است. جهش‌های متناوب نرخ ارز، نرخ‌های سود بانکی متورم، مداخله گسترده دولت در قیمت‌ها، احتکار اجناس در انبارها، چربش رانت‌جویی بر نوآوری و فساد گسترده که تولید در ایران را زمین‌گیر کرده‌اند؛ همه معلول تورم‌ هستند.

محیط تورمی سوداگر می‌پرورد نه کارآفرین. اغراق نیست اگر تورم، ام‌الامراض اقتصاد ایران خوانده شود. تا این درد درمان نشود، شفابخشی درمان‌های دیگر فریب است. چاره کار در بانک مرکزی مستقل، مقتدر و پاسخگو است؛ نه کلمه‌ای کم و نه بیش.

نوسازی ظرفیت‌های قانونی بخش مالی ضروری است. بازنویسی قوانین پولی و بانکی، مقطع سرنوشت‌سازی برای حل ریشه‌ای معضل تورم، سالم‌سازی بانک‌ها، توسعه و تعمیق بازار اعتبار و نقطه عطفی در اصلاحات راهبردی بخش مالی کشور است. حمایت اصولی و کارآمد از تولید و سرمایه‌گذاری، در گرو نوسازی ظرفیت‌های قانونی این بخش است. بیش از ۵دهه از تصویب قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ می‌گذرد. در این مدت به‌رغم آنکه تدوین مجموعه‌ای جامع از قوانین پولی و بانکی روزآمد، ضرورتی غیرقابل انکار برای اصلاح نظام مالی و نیل به ثبات اقتصاد کلان بوده، کشور از چنین زیرساخت قانونی مهمی بی‌بهره مانده است.

از دهه ۱۹۸۰ میلادی به این‌سو، قوانین بانک‌های مرکزی کشورهای در حال توسعه، با هدف تامین استقلال، پاسخگویی و نوسازی بانک‌های مرکزی، بازنگری شده‌اند. در پی بحران مالی ۲۰۰۷ نیز، دگرگونی عظیمی در سراسر جهان در حوزه مقررات احتیاطی رخ داده است. به رغم این دو تحول شگرف، در داخل کشور استقلال بانک مرکزی فراموش شده؛ قوانین ‌بانکداری بی‌تغییر مانده و شکاف بین بانکداری ایران و قواعد حرفه‌ای و متعارف بین‌المللی، در پاسخ به نیازهای متنوع و روزافزون اقتصاد کشور، عمیق و روزافزون شده است، در نتیجه زیرساخت قانونی ثبات و تاب‌آوری در اقتصاد ایران، در پایان قرن چهاردهم شمسی، نیم قرن از جهان عقب مانده است.

تاخیر بیشتر در روزآمدسازی قوانین پولی و بانکی جایز نیست. شرایط بخش مالی و واقعی کشور نشان می‌دهد تعویق روزآمدسازی قوانین پولی و بانکی، بیش از این جایز نیست و ارتقای بهره‌وری بخش واقعی، در گرو اصلاحات مالی است؛ اصلاحاتی که بازنگری بنیادین ظرفیت‌های قانونی بخش مالی کشور در سرلوحه آن قرار دارد.

اقدام اخیر کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در تدوین طرح قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران، تفکیک بررسی قانون بانک مرکزی از قانون بانکداری و اولویت دادن به تصویب طرح قانون بانک مرکزی مبارک است. البته لازم است صاحب‌نظران اقتصادی، بانکی، مالی و حقوقی کشور فرصت کافی برای اظهار نظر درخصوص طرح را داشته باشند و نظرات ایشان از سوی مجلس محترم مسموع واقع شود تا تصویب این قانون مادر در سال جاری به سرانجام برسد.

حکمرانی

با ارزیابی مثبت نظام حکمرانی طراحی‌شده برای بانک مرکزی در طرح مجلس، اصلاحات زیر برای بهبود حکمرانی نظام پولی و بانکی کشور پیشنهاد می‌شود:

اهداف بانک مرکزی باید واضح، سازگار و دست‌یافتنی باشند؛ در موارد تزاحم اهداف نیز، سازوکار اولویت‌بندی اهداف معارض تصریح شود:

۴-۱- ذکر هدف برای هر قانونی از جمله قانون بانک مرکزی، نامتعارف و از نظر حقوقی حشو و لغو است. قوانین بانک‌های مرکزی سایر کشورها هم فاقد هدف هستند. بنابراین پیشنهاد می‌شود ماده ۲ حذف شود.

۴-۲- در مورد اهداف بانک مرکزی، پیشنهاد می‌شود:

۴-۲-۱- بند الف ماده ۳ به دلیل ابهام در تعریف حذف شود.

۴-۲-۲- در بند ب ماده ۳، «حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال»، در صورت تزاحم با هدف ثبات سطح عمومی قیمت‌ها، مشروط به عدم لطمه به کنترل تورم شود.

۴-۲-۳- الزام به «حفظ ارزش واقعی پول ملی» به‌عنوان هدف چهارم از چهار هدف بانک مرکزی، به دلیل ابهام در تعریف و معلول بودن نسبت به تورم، از بند ب ماده ۳ حذف شود.

۴-۲-۴- در صورت تزاحم بین سلامت بانکی (بند ب۲ ماده ۳) و حمایت از رشد اقتصادی (بند ب۳ ماده ۳) در ارائه تسهیلات و خطوط اعتباری ترجیحی به موسسات اعتباری فعال در زمینه تامین مالی تولید، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات، (موضوع ماده ۲۸)، تامین سلامت بانکی اولی باشد.

شاکله هیات‌عالی مناسب ولی نیازمند اصلاح است.

۵-۱- در بند الف۲ از ماده ۶، با توجه به نیاز هیات‌عالی به برخورداری از طیف وسیعی از تخصص‌های بانکی (اعم از نظارت بانکی، تحلیل بازارهای مالی، بانکداری بین‌الملل، حقوق بانکی و فناوری‌های مالی)، تصریح «حقوق بانکی» در شرایط احراز سه نفر متخصص بانکی زاید است.

۵-۲- برای تصریح نقش راهبردی هیات‌عالی، پیشنهاد می‌شود در بندهای ۴ (تصویب سیاست‌های مربوط به پیشگیری از مخاطرات فراگیر در نظام بانکی)، ۵ (تصویب مقررات عملیات بازار باز) و ۶ (تصویب مقررات ناظر بر بازار بین بانکی) از ماده ۱۱، ترکیب «اتخاذ راهبرد» قبل از «تصویب» اضافه شود.

۵-۳- لازم است در سوگندنامه (موضوع بند الف ماده ۱۰)، اعضای هیات‌عالی متعهد شوند الف) از اسرار حرفه‌ای و اطلاعات درونی نظام پولی و بانکی کشور که در جریان ایفای مسوولیت در اختیار ایشان قرار می‌گیرد، صرفا برای ایفای وظایف برشمرده‌شده در ماده ۱۱ استفاده کنند؛ ب) ارتباطات کاری خود را در داخل و بیرون بانک مرکزی (از مجاری فیزیکی و مجازی) همراه با ذکر موضوع، به صورت ادواری به هیات نظار (موضوع ماده ۱۷) گزارش کنند؛ ج) از هرگونه دریافت اطلاع، پیگیری، توصیه و برقراری ارتباط کتبی یا شفاهی، به نفع مقاصدی غیر از ماموریت‌های برشمرده در ماده ۱۱ پرهیز کنند.

۵-۴- طبق قاعده تناسب اختیار و مسوولیت، مقتضی است فقط اشخاصی در جلسات هیات‌عالی شرکت کنند و بر تصمیمات هیات تاثیر بگذارند که مسوولیت قانونی این اقدام را بپذیرند و به تبع آن پاسخگوی اقدامات خود باشند. از این منظر، حضور نمایندگان مجلس و نماینده قوه‌قضائیه در جلسات هیات‌عالی (موضوع بند ت ماده ۱۳) فاقد توجیه است.

طراحی سازمان بانک مرکزی برای کنترل تورم و تامین سلامت بانکی مناسب است.

۶-۱- هیات‌عالی: تجمیع سه نقش سیاستگذاری، تقنین و نظارت در عالی‌ترین نهاد سازمانی بانک مرکزی (ماده ۶) و تفکیک این سه از اجرا و تجمیع آن در رئیس کل و هیات عامل (ماده ۱۶)، با اعطای اختیارات لازم و ترکیب مناسب به این دو رکن، تدبیری شایسته و در نظام حکمرانی کشور بدیع است.

۶-۲- رئیس کل: اقتدار اجرایی و سیاستی رئیس کل در این قانون (بند ب ماده ۶، بند الف ماده ۹، بند الف ماده ۱۳)، با الزام او به حسابدهی و پاسخگویی به هیات‌عالی (بند الف ماده ۹ و بند ۲۱ ماده ۱۱)، در توازن است.

۶-۳- شوراهای تخصصی: در نظام کنونی پولی و مالی کشور، تصمیم‌سازی تعریف نشده و مرز آن با تصمیم‌گیری روشن نیست، لذا در تصمیمات مهم کشوری، گزینه‌های تصمیم‌گیری و علت انتخاب گزینه مرجح از میان گزینه‌های بدیل گزارش نمی‌شوند. طرح مجلس با سپردن تصمیم‌سازی‌های کلیدی هیات‌عالی، به دو شورای تخصصی سیاستگذاری پولی و ارزی (ماده ۱۹) و مقررات‌گذاری و نظارت بانکی (ماده ۲۰) که در هیات‌عالی و شخص رئیس کل همگرا می‌شوند (بندهای الف۱ ماده ۱۹ و الف۱ماده ۲۰)، گام بلندی برای رفع این نقیصه برداشته است.

۶-۴- حکمرانی شرکتی: وجود اکثریت اعضای غیراجرایی (ماده۶) و موظف (بند ب ماده ۱۰) در هیات‌عالی، اعمال نظارت بر اعضای اجرایی (بند ۲۱ ماده ۱۱ و تبصره ذیل آن) و استقرار حکمرانی شرکتی (ماده۱۲) را تسهیل می‌کند.

برای ارتقای شفافیت، حسابدهی و کیفیت گزارش‌دهی، موارد زیر توصیه می‌شود:

۷-۱- بند ۱۶ ماده ۴ و ماده ۵۸، درمورد تقویم، تفصیل و گستره انتشار آمارهای پولی و بانکی و اقتصادی ساکت است. از نظر درجه تجمیع و تفصیل انتشار صورت‌های مالی و شاخص‌های عملکردی بانک مرکزی و اشخاص تحت نظارت نیز، این دو ماده تعهدآور نیستند.

۷-۲- لازم است صورت مذاکرات و تصمیمات نشست‌های سیاستگذاری هیات‌عالی و گزارش‌های پنج گانه نشست‌ها (موضوع ماده ۲۴)، در چارچوب ضوابط بند الف ماده ۱۴ منتشر شوند.

۷-۳- لازم است تواتر، سطح تفصیل و الزام به انتشار عمومی گزارش‌های ادواری تراز پرداخت‌ها (موضوع ماده ۶۱) در قانون تصریح، یا به آیین‌نامه مصوب هیات‌عالی ارجاع داده شود.

۷-۴- لازم است در ماده ۶۵ بانک مرکزی موظف به انتشار ترازنامه و صورت‌های مالی حسابرسی نشده بانک با تواتر ماهانه شود.

تدابیر پیش‌بینی‌شده برای کنترل و مدیریت تعارض منافع در نظام پولی و بانکی کشور، مناسب ولی ناکافی است.

۸-۱- برای بستن حلقه نظارتی، لازم است «کنترل تعارض منافع اعضای اجرایی و غیراجرایی هیات‌عالی، اعضای شوراهای تخصصی هیات‌عالی، شورای فقهی، هیات‌های انتظامی و معاونان، مدیران و کارکنان موثر بانک مرکزی»، به وظایف هیات نظار (موضوع بند ب ماده ۱۷) اضافه شود.

۸-۲- محدودیت‌های مقرراتی ناظر بر تعارض منافع و قاعده درب‌های گردان(۱)، باید (مانند بند خ ماده ۱۰)، باید پیشینی باشند، نه پسینی. همکاری پیشینی اعضای هیات‌عالی با اشخاص تحت نظارت (موضوع بند ب ماده ۷)، موجب تعارض منافع نمی‌شود. درخصوص اعضای شوراهای تخصصی هیات‌عالی، شورای فقهی، هیات‌های انتظامی و معاونان، مدیران و کارکنان موثر بانک مرکزی نیز باید الزامات تعارض منافع، به دوره مسوولیت و پس از اتمام آن اعمال شود، نه قبل از آن.

۸-۳- در بند الف۵ ماده ۲۰، به جای نماینده دادستان کل کشور، «یک حقوقدان مستقل و مسلط به امور بانکی به پیشنهاد رئیس قوه‌قضائیه» جایگزین شود.

۸-۴- بند ث ماده ۲۱ بدین ترتیب اصلاح شود: «یک نفر خبره حقوق بانکی مستقل و مسلط به بانکداری اسلامی، با انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی».

۸-۵- لازم است اعضای فقیه شورای فقهی (موضوع ماده ۲۱)، به‌صورت موظف و تمام‌وقت در بانک مرکزی مشغول به کار باشند و شغل دیگری غیر از مشاغل آموزشی، با اجازه رئیس کل، نداشته باشند.

حسابرسی رعایت:

۹-۱- رفع تداخل وظایف نظارتی هیات‌عالی و هیات نظار و رفع تداخل وظایف حسابرسی رعایت بین «سازمان حسابرسی» و «هیات نظار» (موضوع ماده ۱۷)، توصیه می‌شود.

۹-۲- با توجه به فقدان تخصص حسابداری و حسابرسی در ترکیب هیات نظار، حذف هیات نظار از حسابرسی رعایت و بقای سازمان حسابرسی پیشنهاد می‌شود.

درخصوص استانداردهای حسابداری و حسابرسی بانک مرکزی، لازم است بند ۲۲ ماده ۱۱ به شرح زیر تغییر کند: «تصویب مقررات نگهداری حساب‌ها و گزارشگری مالی و الزامات خاص تهیه گزارش‌های مالی بانک مرکزی و اشخاص تحت نظارت، با رعایت استانداردهای حسابداری کشور، در چارچوب این قانون و با رعایت قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات».

تصدی‌گری‌های بانک مرکزی: لازم است تصمیم هیات‌عالی درخصوص خروج بانک مرکزی از شرکت‌ها و موسساتی که بخشی از سهام آنها متعلق به بانک مرکزی است یا تملک کامل آنها (موضوع تبصره بند پ ماده ۷۲)، به دلیل تعارض منافع، منحصر به اعضای غیراجرایی هیات‌عالی شود.

نقش و جایگاه شورای فقهی باید بازنگری شود.

۱۲-۱- شورای فقهی بانک مرکزی فاقد ظرفیت فنی و تخصصی، سازمان اداری و ابزارهای لازم برای «نظارت بر عملکرد نظام بانکی» (صدر ماده ۲۱) است. اعطای ابزارهای لازم به شورای مذکور برای نظارت بر عملکرد نظام بانکی نیز نیازمند ایجاد یک سازمان نظارتی مجزا برای شورا است که علاوه بر افزایش حجم کارکنان بانک مرکزی، در تداخل با وظایف و مسوولیت‌های معاونت نظارتی بانک مرکزی است. پیشنهاد می‌شود وظیفه «نظارت بر عملکرد نظام بانکی از حیث تطابق با شرع» به فهرست وظایف معاونت نظارتی (موضوع ماده ۳۶) اضافه شده و عبارت مذکور، متناظرا از ماده ۲۱ حذف شود.

۱۲-۲- عبارت «از جهت عدم مغایرت» در ماده ۲۱، منجر به گسترش بیش از اندازه محدوده مسوولیت‌های شورای فقهی و تکلیف مالایطاق برای آن شورا خواهد بود. لازم است در تبعیت از وظیفه شورای نگهبان در قبال مصوبات مجلس شورای اسلامی، عبارت مذکور به «از جهت تشخیص مغایرت آنها با شرع» تغییر یابد.

۱۲-۳- برای حفظ انسجام و یکپارچگی سازمان بانک مرکزی و حصول اطمینان از همراستایی شورای فقهی با بانک مرکزی، لازم است:

۱۲-۳-۱- رئیس کل بانک مرکزی به‌عنوان رئیس و معاون نظارتی به‌عنوان نایب رئیس شورا تعیین شود.

۱۲-۳-۲- در ترکیب اعضای شورای فقهی: بند ت از ماده ۲۱، به‌دلیل نقض تناظر اختیار و مسوولیت حذف شود و بند ث از ماده ۲۱، برای رفع تعارض منافع، به این ترتیب اصلاح شود: «یک نفر خبره حقوق بانکی مستقل و مسلط به بانکداری اسلامی، با انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی».

۱۲-۳-۳- در تبصره ۲ ماده ۲۱، لازم‌الرعایه بودن مصوبات شورای‌فقهی به تایید هیات‌عالی منوط شود.

۱۲-۳-۴- اعضای شورای فقهی مشمول حکم ماده ۵۷ در مورد منع اظهار نظر عمومی درخصوص موضوعات مرتبط با بانک مرکزی شوند.

۱۲-۴- برای رعایت قاعده تعارض منافع، لازم است در طول دوره ماموریت، اعضای فقیه شورا به صورت موظف و تمام وقت در بانک مرکزی مشغول به کار شوند و شغل دیگری غیر از مشاغل آموزشی، با اجازه رئیس کل، نداشته باشند.

استقلال و اقتدار

طرح مجلس در حد مطلوبی استقلال و اقتدار بانک مرکزی را تامین می‌کند.

۱۳-۱- کنترل تورم: قانون‌گذار با تعیین هدف ثبات قیمت‌ها و کنترل تورم برای بانک مرکزی (بند ب ماده ۳)، مسوولیت انحصاری اتخاذ سیاست پولی را در اختیار هیات‌عالی قرار داده است (بند ۱ ماده ۱۱) تا در برابر این هدف پاسخگو باشد. مسوول دانستن انحصاری بانک مرکزی در برابر کنترل تورم، مغالطه فعلی ناظر بر یکسان دانستن تورم و گرانی و کنترل تورم از طریق روش‌های تعزیراتی را تصحیح می‌کند.

۱۳-۲- رئیس کل. برای تقویت اقتدار رئیس کل، عزل او پیش از پایان دوره، مشروط به (الف) مشورت رئیس‌جمهور با اعضای غیراجرایی هیات‌عالی، (ب) مستند به قصور یا تقصیر در انجام وظیفه و (ج) با توضیح دلایل و مستندات توسط رئیس‌جمهور به مجلس شورای اسلامی باشد.

۱۳-۳- استقلال مالی: وظیفه انحصاری هیات‌عالی مبنی بر تصویب صورت‌های مالی، انتقال سود و تصویب افزایش سرمایه بانک مرکزی (بند ۸ ماده ۱۱) و تصریح جمهوری اسلامی ایران به جای دولت، به‌عنوان مالک بانک مرکزی (بند ب ماده ۶۶) که پیامد ساختاری آن به رسمیت شناختن هیات‌عالی به‌عنوان مجمع عمومی بانک مرکزی است، گامی بلند در جهت استقلال بانک مرکزی است. ترتیبات مندرج در مواد ۶۶ تا ۶۸، بانک مرکزی را بی‌نیاز از برگزاری مجمع عمومی سهامداران برای رسیدگی به صورت‌های مالی و هیات‌عالی را به‌عنوان بالاترین رکن بانک مرکزی معرفی می‌کند. انشای مناسب این تدبیر در قانون، ذخایر بانک مرکزی را در برابر صدور احکام قضایی علیه دولت در محاکم بین‌المللی حفظ می‌کند.

۱۳-۴- طبق بند الف ماده ۷۰، بانک مرکزی دارای شخصیت حقوقی مستقل است و منحصرا به‌‌موجب این قانون و مقررات آن اداره می‌شود. شمول قوانین و مقرراتی که پس از لازم‌الاجراشدن این قانون تصویب می‌شود، بر بانک مرکزی، مستلزم ذکر نام به صورت خاص است.

سیاست پولی، ارزی و اعتباری

تصمیم سازی، سیاستگذاری و جعبه ابزار سیاست پولی:

۱۴-۱- تاسیس شورای سیاستگذاری پولی و ارزی، با هدف تفکیک فرآیند تصمیم‌سازی از سیاستگذاری (موضوع ماده ۱۹)؛ مناسب و مطلوب است.

۱۴-۲- پیشنهاد می‌شود «تنزیل اسناد دریافتنی و خرید دِین از بانک‌ها و موسسات اعتباری» به فهرست ابزارهای مجاز پولی بانک مرکزی (موضوع ماده ۲۶) اضافه شود.

۱۴-۳- «تعیین سقف نرخ سود سپرده‌های سرمایه‌گذاری و تسهیلات مبتنی بر عقود با بازدهی معین» (موضوع بند چ ماده ۲۶)، جزو جعبه ابزار سیاستگذاری پولی بانک‌های مرکزی نیست. این تدبیر، با لحاظ نکات بیان‌شده در بند ۴۱ این بیانیه، تنها می‌تواند یک تدبیر احتیاطی(۲) برای جلوگیری از راه‌اندازی بازی پانزی در بازار اعتبار باشد. بنابراین لازم است بند چ از ماده ۲۶ حذف شود.

۱۴-۴- تکلیف به بانک مرکزی مبنی بر استفاده از ابزارهای ارتباطی مناسب برای مدیریت انتظارات و اجرای سیاست‌های پولی (موضوع ماده ۵۷) مطلوب است. شایسته است برای اکمال این تدبیر، بانک مرکزی به انتشار ادواری گزارش تورم موظف شود.

رابطه سیاست پولی و ارزی: به نظر می‌رسد از منظر مولفان طرح، حفظ ارزش پول ملی، مستقل از ثبات سطح عمومی قیمت‌ها و کنترل تورم موضوعیت دارد. این تلقی به هدف‌گذاری علت و معلول در عرض هم منجر شده که نادرست است:

۱۵-۱- توصیه می‌شود الزام بانک مرکزی به «حفظ ارزش واقعی پول ملی» به‌عنوان هدف چهارم از چهار هدف بانک، به دلیل ابهام در تعریف وتوضیحات زیر، از بند ب ماده ۳ حذف شود:

۱۵-۱-۱- از گزارش چهارم مورد اشاره در ماده ۲۴ و بند الف ماده ۳۰ استنباط می‌شود منظور قانون‌گذار از حفظ ارزش واقعی پول ملی، کنترل نرخ ارز است؛ با این قید که طبق بند ب ماده ۳۰، این الزام نباید منجر به کاهش نرخ واقعی ارز شود. در واقع بند ب ماده ۳۰، قید بند الف این ماده و برآیند سیاستی این دو بند آن است که بانک مرکزی باید تورم را کنترل کند!

۱۵-۱-۲- حفظ ارزش واقعی پول ملی، جز از طریق کنترل تورم میسر نیست. در این صورت هدف بند ب۴ ذیل هدف بند ب۱ است؛ به این معنی که کنترل تورم علاوه بر حفظ ارزش داخلی، ارزش خارجی پول ملی را نیز حفظ می‌کند. هدف‌گذاری معلول، در صورت امکان هدف‌گذاری علت، لغو است.

۱۵-۱-۳- تکلیف قانون‌گذار به تقویت پول ملی، از هر طریق غیر از کاهش تورم، به چالش جدی برای رقابت‌پذیری تولید داخل می‌انجامد. بنابراین توصیه می‌شود عنوان گزارش چهارم در ماده ۲۴، به «بررسی تحولات بخش خارجی و عملکرد بانک مرکزی در زمینه ثبات‌بخشی در بازار ارز و سایر دارایی‌ها» تغییر یابد.

۱۵-۲- تصریح حفظ ارزش اسمی ارز، به‌عنوان هدفی مستقل از کنترل تورم، سیاست پولی را ذیل سیاست ارزی قرار می‌دهد و سیاستگذاری برای ثبات سطح عمومی قیمت‌ها را تعطیل می‌کند.

۱۵-۳- تعیین هدف «حفظ ارزش واقعی پول ملی» با وجه شناور «نظام شناور مدیریت‌شده» (موضوع ماده ۲۹) نیز در تعارض است و نتیجه اجرای کامل آن، بروز نظام چند نرخی است.

۱۵-۴- نرخ اسمی ارز متاثر از عواملی نظیر تراز حساب‌جاری، شدت و گستره تحریم‌ها و انتظار آحاد اقتصادی از درآمدهای ارزی است که عمدتا خارج از کنترل بانک مرکزی هستند. الزام به «حفظ ارزش واقعی پول ملی»، در شرایط وفور درآمدهای نفتی، به‌دلیل تضاد با الزامات ثبات قیمت‌ها، هدف اصلی بانک مرکزی را در حاشیه قرار می‌دهد.

تنخواه‌گردان خزانه موجب سرایت ریسک نقدینگی خزانه به ترازنامه بانک مرکزی می‌شود. طرح مجلس در موارد عدیده، از استقلال سیاست پولی در برابر فشار سیاست مالی حفاظت می‌کند. معهذا قانون‌مند کردن تامین تنخواه خزانه از منابع بانک مرکزی (موضوع ماده ۶۴)، موجب انبساط ناخواسته پایه پولی برای تامین کسری نقدینگی خزانه است.

رابطه سیاست احتیاطی و سیاست پولی باید تدقیق شود. خاستگاه سیاست‌های احتیاطی کلان(۳)، می‌تواند شکل‌گیری و انباشت ناترازی‌ها در بخش اسمی(۴) اقتصاد و بازار دارایی‌ها، یا شکل‌گیری ریسک‌های کلان در ترازنامه ‌بانک‌ها باشد. از این منظر لازم است شورای سیاستگذاری پولی و ارزی و شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی، با هماهنگی یکدیگر، دستورکار لازم برای سیاستگذاری در حوزه‌های احتیاطی کلان را به هیات‌عالی پیشنهاد دهند.

طرح مجلس در مواردی اقدامات تنبیهی را با اقدامات سیاستی (اعم از پولی، اعتباری و احتیاطی) خلط می‌کند. ویژگی اقدامات تنبیهی، نشانه‌گیری آن به سمت خاطی و طراحی آن متناسب با شدت خطاست؛ هدف هم برگرداندن خاطی به ریل فعالیت سالم بانکی است. بنابراین اقدامات تنبیهی بنا به سرشت، صلاحدیدی‌ هستند. در مقابل، اقدامات سیاستی فراگیرند و همه بازیگران را شامل می‌شوند. اقتضای تصمیم‌گیری درمورد نوع، زمان و اندازه اقدامات سیاستی، شرایط اقتصادی کشور و اقتضائات بخش مالی است. در یک کلام، اقدامات تنبیهی از جنس خُردند و اقدامات سیاستی از جنس کلان.

در طرح مجلس، سیاست اعتباری به سیاست پولی لطمه می‌زند:

۱۸-۱- ارائه تسهیلات و خطوط اعتباری ترجیحی (از نظر نرخ سود و سررسید) به موسسات اعتباری که در زمینه تامین مالی طرح‌های توسعه‌ای، فعال‌سازی زنجیره‌های تولید، گسترش زیرساخت‌ها، توسعه فناوری، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات، فعالیت موثر دارند (موضوع ماده ۲۸)، در ادبیات اقتصاد پولی و تجربه بانکداری مرکزی مدرن، به استقلال سیاستگذاری پولی لطمه می‌زند.

۱۸-۲- کاهش نرخ سود تسهیلات و خطوط اعتباری بانک مرکزی و کاهش نسبت سپرده قانونی موسسات اعتباری تامین‌کننده طرح‌های توسعه‌ای، فعال‌سازی زنجیره‌های تولید، گسترش زیرساخت‌ها، توسعه فناوری، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات (موضوع تبصره ماده ۲۸)، کاربرد نابجای رویکرد صلاحدیدی نظارتی، با استفاده از ابزارهای سیاست پولی است.

نظارت بر بانک‌ها

گستره نظارت بر بانک‌ها توسعه یافته است. طرح مجلس به درستی، قلمرو نظارت بر ثبات و سلامت بانکی را از بانک‌ها و موسسات اعتباری، به طیف وسیعی از اشخاص تحت نظارت توسعه می‌دهد. آن دسته از اشخاص تحت نظارت که از عموم سپرده نمی‌پذیرند، به سه دلیل مشمول نظارت سبک‌تری هستند: (الف) خلق پول نمی‌کنند؛ (ب) نیاز به صیانت از منافع سپرده‌گذاران خُرد در دستور کار مقام ناظر بر آنها نیست؛ و (ج) به‌دلیل عدم حضور در بازار بین بانکی، احتمال سرایت ریسک‌های نهفته در ساختار مالی این موسسات به موسسات اعتباری اندک است. بانک‌های توسعه، ‌بانک‌های سرمایه‌گذاری، لیزینگ‌ها، صرافی‌ها و تعاونی‌های اعتبار از جمله این اشخاص هستند.

طرح مجلس در زمینه دستورکار نظارتی این اشخاص ساکت است؛ درحالی‌که نظارت بر این اشخاص از منظر ثبات مالی مهم است. این بنگاه‌های اقتصادی می‌توانند در معرض نقدناشوندگی قرار گیرند؛ همچنین مدیریت ضعیف دارایی‌ها و بدهی‌ها، آنها را تا مرز ورشکستگی ببرد. البته ناظر بانکی نگران آسیب دیدن سپرده‌گذاران خرد از مشکلات این موسسات نیست؛ اما اثر دومینوی سرایت مشکلات این موسسات به بانک‌ها می‌تواند موجب تنش در بازارهای مالی شود، لذا لازم است دستورکار نظارت بر این موسسات در قانون تصریح شود.

شیوه نظارت بر بانک‌ها ارتقا یافته است. یکی از نقاط قوت طرح مجلس، ارتقای نظارت بانک مرکزی از نظارت استطلاعی، موردی، مضیَّق و پسینی، به نظارت مقتدرانه، فراگیر، یکپارچه و پیشینی است. طرح مجلس یک نظام تقنینی و نظارتی مقتدر و جامع را در درون بانک مرکزی تاسیس و سازوکارهای تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری قاعده‌مندی را برای سازمان مزبور تعبیه می‌کند؛ تدابیر مناسبی را نیز برای تنفیذ مقررات و اِعمال مقررات انتظامی بر اشخاص تحت نظارت در درون بانک مرکزی بنا می‌گذارد.

نظارت موثر بانکی، به جای تفکیک، نیازمند تجمیع قوا است. نظارت بر بانک‌ها ماموریتی نیست که در چارچوب محدودیت‌های تفکیک قوا، در داخل قوه‌مجریه قابل انجام باشد. نظارت شامل وضع مقررات و تقنین، اعمال و تسجیل مقررات، تشخیص موسسه متخلف و تخلف مدیران آن و صدور رأی و اعمال تنبیه در مورد موسسه متخلف است؛ درصورت عدم کفایت تنبیه اعمال‌شده، سلب حق از سهامداران و مدیران و خاتمه حیات موسسات اعتباری را نیز شامل می‌شود. بنابراین ایفای ماموریت نظارت بر بانک‌ها، بیش از تفکیک، مستلزم تجمیع قواست.

در شرایط فعلی، بانک مرکزی سازمانی در درون قوه مجریه تلقی می‌شود که به اتکای تفسیر حداکثری از اصل تفکیک قوا، در دعاوی علیه موسسات اعتباری، گاه به جای مدعی بر جایگاه متهم نشانده می‌شود. طرح مجلس، با تغییر این پارادایم، معاون نظارتی بانک مرکزی را بر جایگاه دادستان انتظامی پولی و بانکی، برای استیفای حقوق سپرده‌گذاران و سایر ذی‌نفعان در حوزه ثبات و سلامت بانکی می‌نشاند.

لازمه اعمال نظارت، برخورداری از اختیار تنفیذ پیشینی مقررات و تنبیه پسینی تخلف از مقررات است. در مواردی که تنبیه انضباطی با استفاده از سازوکارهای اداری تعبیه‌شده در درون بانک مرکزی کفایت نکند، بانک مرکزی باید با حداقل هزینه سیاسی و بدون طی دیوان‌سالاری زمان‌بر، قادر به اقامه دعوی در دادگاه صالحه باشد. تشکیل هیات‌های بدوی و تجدیدنظر انتظامی در داخل بانک مرکزی و قطعی و لازم‌الاجرا بودن آرای هیات تجدیدنظر (ماده ۲۲)، سیکل نظارت بانکی را در داخل بانک مرکزی تکمیل می‌کند.

تمایز ترتیبات نظارتی بانک‌های مهم از سایر موسسات اعتباری لازم است. بانک‌هایی که به‌دلیل اندازه، اتصال با سایر نهادهای مالی، پیچیدگی ساختار، نقش و کارکرد بی‌بدیل، یا تشخیص مقام ناظر، از اهمیت سیستمی(۵) برخوردارند، باید مشمول نظارت سخت‌گیرانه‌تر باشند. لازم است قانون، معاونت نظارتی را موظف کند مصادیق چنین موسساتی را به صورت ادواری به شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی گزارش کرده و با تصویب شورا، مقررات سخت‌گیرانه‌تر و آستانه‌های دشوارتری در مورد نسبت‌های احتیاطی این موسسات تنظیم و ابلاغ کند. در مواد ۳۶ (وظایف و اختیارات معاون نظارتی)، ۳۷ (گزارش نظارتی بانک مرکزی) و ۳۸ (اقدامات اکتشافی، پیشگیرانه و اصلاحی معاون نظارتی)، از تصریح به تمایز احکام این موسسات غفلت شده است.

نظارت یکپارچه بر بانک‌های جامع و گروه موسسات اعتباری ضروری و نیازمند ایجاد ظرفیت قانونی است. ‌بانک‌های جامع و سایر موسسات اعتباری که اساسنامه آنها اجازه می‌دهد علاوه بر بازار پول در سایر بازارهای مالی نیز فعالیت کنند، در معرض سرریز ریسک بازارهای بدهی، سرمایه و بیمه، به جریان نقد، کیفیت و درآمدزایی دارایی‌های خود هستند. بنابراین لازم است مقررات ناظر بر کفایت سرمایه و جریان نقد چنین موسساتی، درمقایسه با موسساتی که فقط در بازار پول فعالیت می‌کنند، غیرمنعطف‌تر بوده و حفاظ‌بندی سپرده‌ها از سرریز ریسک سایر بازارها را الزامی کند. طرح مجلس در این زمینه ساکت است. ماده ۵۴ صرفا لزوم نظارت یکپارچه را برای این موسسات تصریح کرده که بسیار ناکافی است.

لازم است: ۱) در بررسی اساسنامه موسساتی که متقاضی فعالیت در قالب گروه یا مجتمع مالی، یا بانک جامع هستند، ارزیابی سخت‌گیرانه‌تری اعمال شود. ۲) این موسسات موظف به حفاظ‌بندی سپرده‌ها در برابر ریسک سرایت از سایر بازارها و تهیه صورت‌های مالی تلفیقی شوند. ۳) نحوه هماهنگی با رگولاتورهای سایر بازارهای مالی، برای اعمال نظارت یکپارچه، در قانون تصریح شود.

در چرخه حیات موسسات اعتباری، احکام قانونی ناظر بر تاسیس و فعالیت، به درستی پیش‌بینی شده است؛ ولی احکام ناظر بر ادغام، انحلال ورشکستگی و تصفیه پوشش داده نشده‌اند. به طور مشخص احیا(۶) یا انحلال بانک‌هایی که به لحاظ مالی ناتوان(۷) هستند، در طرح مسکوت است. فصل پنجم از این لحاظ، جای تکمیل و تفصیل دارد.

اختیارات برشمرده‌شده برای معاون نظارتی در مواد ۳۶ و ۳۸ و اعطای نمایندگی بانک مرکزی در نظارت بر اشخاص تحت نظارت و اختیار کامل برای طرح دعوی علیه اشخاص تحت نظارت به‌عنوان دادستان انتظامی، مناسب و شایسته تقدیر است. طراحی سازوکار ارتباطی معاون نظارتی با رئیس کل، شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی، هیات‌عالی و هیات انتظامی نیز از اصول حکمرانی خوب تبعیت می‌کند.

ارزیابی کیفیت دارایی‌ها(۸) باید به‌صورت ادواری توسط موسسات اعتباری انجام و کفایت آن توسط مقام نظارتی احراز شود. پیشنهاد می‌شود تکلیف به انجام این تمرین که برای موسسات اعتباری مهم باید با تواتر و دقت بیشتری صورت گیرد، منوط به احتمال بروز تخلف یا ایجاد مخاطره برای ثبات و سلامت شبکه بانکی (موضوع بند الف ماده ۳۸) نشود.

تاسیس هیات (های بدوی و تجدیدنظر) انتظامی (موضوع ماده ۲۲) و طراحی ارتباطات آن با معاونت نظارتی، اشخاص تحت نظارت و قوه‌قضائیه؛ و ارتباط دوطرفه و الزام آور هیات و معاون نظارتی (موضوع ماده ۴۶)؛ و قطعی و لازم‌الاجرا بودن آرای هیات تجدیدنظر، شایسته تقدیر است.

ترتیب و توالی اقدامات برشمرده شده در ماده ۳۸، مطلوب و شایسته تقدیر است.

برگزاری آزمون تنش توسط موسسات اعتباری لازم است. معاونت نظارتی باید از نظر فنی قادر و از نظر قانونی مجاز باشد، در مواردی که ممکن است موسسات اعتباری به‌دلیل گستره فعالیت در معرض ریسک‌های مالی و غیرمالی قرار می‌گیرند، پیشگیرانه آنها را از برخی فعالیت‌های مجاز، تا زمان مهار آثار خطر بر سپرده‌ها منع کند. آزمون تنش(۹) شیوه استانداردی است که طی آن مقام ناظر از موسسه اعتباری می‌خواهد حساسیت نسبت‌های احتیاطی و شاخص‌های نظارتی را نسبت به وخامت شرایط فرضی بحرانی، برآورد و گزارش کند. طرح مجلس ظرفیت قانونی لازم برای انجام چنین وظیفه‌ای را فراهم نمی‌کند. چون سناریوهای تنش را ناظر بانکی تهیه می‌کند، میزان آسانی یا سخت‌گیری آن برای موسسات اعتباری، متناسب با درجه ریسک سیستمی آنها، می‌تواند متفاوت و منعطف و برای موسسات کوچک‌تر و با درجه اهمیت سیستمی کمتر، سبک‌تر باشد. بنابراین پیشنهاد می‌شود برگزاری آزمون تنش، بر اساس سناریوهای اعلامی از سوی معاونت نظارتی، به فهرست اقدامات اکتشافی (موضوع بند الف ماده ۳۸)، اضافه شود.

ابهام و اجمال در مورد فرآیند گزیر(۱۰)، از کاستی‌های بزرگ طرح است:

۳۰-۱- ماده ۴۳ بدون توضیح چیستی و چرایی، چگونگی گزیر موسسات اعتباری را توضیح می‌دهد که بسیار ناقص و معضل‌آفرین است. لازم است تفصیل عملیات گزیر (موضوع بند ث ماده ۳۸ و بند ۵ ماده ۴۱)، مانند بندهای الف تا ت ماده ۳۸، تبیین شود.

۳۰-۲- تبصره ۱ ماده ۴۳ تدوین و تصویب مقررات ناظر بر گزیر موسسات اعتباری را به شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی احاله می‌دهد؛ درحالی‌که احکام قانونی بالادستی این مقررات در طرح مصوب مجلس مفقود است.

۳۰-۳- با توجه به توسعه وظایف صندوق ضمانت سپرده‌ها، متناظرا لازم است احکام قانونی ناظر بر صندوق ضمانت سپرده‌ها در بعد صیانت از سپرده‌های خرد، ثبات‌بخشی به بازار در بحران‌های بانکی و مدیریت فرآیند گزیر واضح، تفصیلی و تبیین‌کننده اختیارات و مسوولیت‌های صندوق و روابط آن با بانک مرکزی، موسسات اعتباری و سپرده‌گذاران باشد. سکوت طرح مجلس در این زمینه معضل‌آفرین است.

لازمه پیشگیری از بروز مخاطرات آن است که موسسات اعتباری، در شرایط عادی از برنامه احیا و فیصله برخوردار بوده و برای برخورد با شرایط غیرعادی برنامه‌ریزی کنند. بنابراین پیشنهاد می‌شود «الزام موسسات اعتباری به پیش‌بینی و اعلام شیوه تامین نقدینگی در شرایط اِعسار، اولویت‌بندی فروش فوری دارایی‌ها، تجزیه و واگذاری واحدها و بخش‌های مختلف کسب‌وکار، شیوه پایان عملیات غیرقابل تداوم و اجرای برنامه ورشکستگی بخش‌های باقی‌مانده و الزام به اخذ تاییدیه بانک مرکزی برای برنامه مذکور» به‌عنوان یک بند مستقل به ماده ۱۶ اضافه شود.

به‌رغم اهمیت کفایت سرمایه، پوشش طرح در این خصوص در موارد زیر ناکافی است:

۳۲-۱- پیشنهاد می‌شود برجستگی و اولویت نسبت کفایت سرمایه نسبت به سایر شاخص‌های سلامت و ثبات بانکی (موضوع ماده ۵۵)، در دسته‌بندی میزان خطرآفرین یا بحرانی بودن موسسات اعتباری تصریح شود.

۳۲-۲- لازم است الزام ماده ۴۴ درمورد تکلیف دولت به افزایش سرمایه موسسات اعتباری دولتی و موسساتی که دولت سهامدار موثر آنهاست، به سهامداران موسسات اعتباری غیردولتی تعمیم داده شود.

مرز قاعده و صلاحدید باریک است. نظارت بانکی آمیزه‌ای از قاعده و صلاحدید است. اصول، سراسری و قاعده‌مندند؛ اما چگونگی کاربست آنها در شرایط زمانی و مکانی و به‌خصوص نهادی، مستلزم صلاحدید مقام ناظر است. اقتضای حکمرانی خوب آن است که استفاده از اختیارات برای اِعمال اقدامات صلاحدیدی، با پاسخگویی و حسابدهی همراه باشد. به طور مشخص، لازم است معاون نظارتی مجاز به استفاده از ابزارهای در اختیار، حسب تشخیص خود باشد؛ ولی بابت چرایی و چگونگی استفاده از این اختیار، به رئیس کل و شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی پاسخگو باشد.

طرح مجلس در موارد زیر تشخیص معاون نظارتی را نافذ می‌داند: (الف) مصداق گروه موسسه اعتباری و لزوم اعمال نظارت یکپارچه؛ (ب) اقداماتی که منافع سپرده گذاران، یا ثبات، ایمنی و سلامت موسسه اعتباری یا شبکه بانکی را به خطر می‌اندازد؛ (ج) تشخیص استنکاف مدیران موسسه در حال بازسازی از اجرای برنامه بازسازی مصوب؛ و (د) تشخیص عدم کفایت دارایی‌های موسسه در حال گزیر برای پوشش بدهی‌ها و تعهدات.

در موارد فوق، صلاحدید به چابکی و اقتدار معاونت نظارتی در مواجهه با بزنگاه‌های تصمیم‌گیری کمک می‌کند. مع‌هذا لازمه حکمرانی خوب آن است که اختیار پیشینی، با حسابدهی پسینی همراه باشد. در غیر این صورت، ممکن است مواضع مجاز صلاحدید در قانون، به استبداد بینجامد. از آنجا که چنین سازوکاری در طرح مجلس پیش‌بینی نشده است، پیشنهاد می‌شود در تمام مواردی که قانون تشخیص معاونت نظارتی را نافذ می‌داند، سازوکار پسینی پاسخگویی و حسابدهی، حسب مورد، به رئیس کل و شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی پیش‌بینی شود.

ثبات مالی و سیاست‌های احتیاطی کلان

تشکیل شورای ثبات مالی لازم است. ثبات مالی اعم از سلامت بانکی است. به‌دلیل سرریز ناترازی‌ها از یک بازار مالی به دیگر بازارها، تحقق سلامت بانکی بدون ثبات بازارهای سرمایه، بیمه و بدهی ممکن نیست. لذا لازم است: (الف) ناظران بازارهای مالی در یک رابطه نهادی و قاعده‌مند، ریسک‌های در حال تحول در هر بازار را به یکدیگر اطلاع دهند و در برابر ریسک‌های سیستمیک، تدابیر هماهنگ و منسجم اتخاذ کنند. (ب) ترتیبات نهادی لازم برای پایش ثبات، پایداری و تاب آوری بازارهای مالی در مقیاس کلان، با مشارکت بانک مرکزی و در نظر گرفتن سازوکارهای سرایت بحران، در قانون دیده شود. (ج) قانون با تاسیس شورای ثبات مالی، سازوکار قاعده‌مند و شفافی برای تبادل اطلاعات بین رگولاتورهای بازارهای پول، ارز، سرمایه و بدهی و هماهنگی تدابیر ایشان پیش‌بینی کند. مناسب است که دبیرخانه شورا در بانک مرکزی مستقر شود.

طرح مجلس در حوزه سیاست‌های احتیاطی کلان که از ارکان بانکداری مرکزی مدرن است، ساکت است:

۳۵-۱- بند ۱۶ب از ماده ۲۰، «تصویب مقررات ناظر بر پیشگیری از مخاطرات فراگیر و اتخاذ اقدامات احتیاطی کلان» را از وظایف شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی می‌داند؛ ولی در برابر نحوه انجام این وظیفه و به‌خصوص هماهنگی آن با سیاست پولی و پیشگیری از شکل‌گیری آربیتراژهای مقرراتی و قیمتی، ساکت است.

۳۵-۲- تشخیص شکل‌گیری مخاطرات فراگیر، از طریق پایش قیمت دارایی‌های مالی و غیرمالی و ناترازی‌های کلان و طراحی سیاست‌های احتیاطی کلان برای پیشگیری از بحران‌های مالی (اعم از بحران بانکی، ارزی، یا بحران‌های دوقلو)، مستلزم همکاری شورای سیاستگذاری پولی و ارزی و شورای مقررات‌گذاری ونظارت بانکی است. قانون باید این همکاری را تکلیف کند. به‌خصوص با توجه به نقش بی‌بدیل اعتبارات بانکی در شکل‌گیری مخاطرات فراگیر، لازم است ترکیب مکمل این دو شورا اجازه دهد حدود مجاز نسبت‌های احتیاطی کلان، از قبیل نسبت کفایت سرمایه ضدچرخه‌ای یا نسبت وام به ارزش، به بانک‌ها ابلاغ شود.

۳۵-۳- بند الف از ماده ۵۵، اختیار تدوین و ابلاغ مقررات احتیاطی را به شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی می‌دهد که با سیاست‌های احتیاطی کلان متفاوت است.

ماده ۳۳ دستور کار مدیریت سبد دارایی‌های خارجی بانک مرکزی را تحصیل بیشترین امنیت، نقدشوندگی و بازدهی و کمترین ریسک ممکن تعیین می‌کند. جواب این مساله بهینه‌یابی تهی است؛ شأن قانون نیز چنین صورت‌بندی‌ای نیست. بانک‌های مرکزی در مدیریت ذخایر ارزی به دنبال بیشترین نقدشوندگی و کمترین ریسک‌ هستند؛ ولی دغدغه اولیه بازدهی ندارند؛ در عوض دغدغه اولیه صندوق‌های ثروت ملی (از جمله صندوق توسعه ملی)، بازدهی و ریسک است و کمتر نگران نقدشوندگی هستند.

حمایت از رشد و توسعه اقتصادی

تکلیف به حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال، با استفاده از منابع بانک مرکزی، از نقاط ضعف طرح مجلس است.

۳۷-۱- در بند ب ماده ۳، لازم است حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال، به‌دلیل امکان تزاحم با ثبات سطح عمومی قیمت‌ها، مشروط به عدم لطمه به کنترل تورم شود.

۳۷-۲- در بند ۲ ماده ۱۱ «اتخاذ تدابیر کلان برای مدیریت نقدینگی و هدایت تسهیلات و اعتبارات بانکی در جهت حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال»، با عنایت به امتناع نظری هدایت اعتبار در سطح کلان، شکست شیوه‌های جیره بندی اعتبار در سطح جهان، عدم حصول روش‌های تجربه‌شده در کشور طی چهار دهه گذشته به نتیجه ملموس در بخش واقعی، با عبارت زیر جایگزین شود: «اتخاذ تدابیر نظارتی لازم برای کارآمدسازی نظام واسطه‌گری وجوه برای تامین اعتبار سرمایه در گردش و سرمایه‌گذاری مورد نیاز بنگاه‌های اقتصادی».

۳۷-۳- در بندهای ب ماده ۱۴ و ب۲ ماده ۱۹ لازم است، به دلیل امتناع نظری و عدم پشتیبانی تجربی، نرخ بیکاری و نرخ رشد اقتصادی از متغیرهای اقتصادی قابل هدف‌گذاری توسط سیاستگذار پولی حذف شوند.

۳۷-۴- در بند ب۳ ماده ۱۹، «پایش مستمر عملکرد موسسات اعتباری از حیث همراهی با سیاست‌های بانک مرکزی درخصوص هدایت اعتبار، با هدف حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال»، امکان بروز تضاد و آربیتراژ بین وظیفه ثبات مالی با وظیفه ثبات قیمتی را افزایش می‌دهد. لذا پیشنهاد می‌شود وظیفه پایش در حیطه وظایف شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی باقی بماند و بند مزبور با «پایش مستمر عملکرد موسسات اعتباری از حیث کارآمدی واسطه گری وجوه در تامین اعتبارات مورد نیاز برای حمایت از رشد اقتصادی و ارائه پیشنهادهای تشویقی یا تنبیهی لازم به هیات‌عالی» جایگزین شود.

۳۷-۵- تامین مالی طرح‌های توسعه‌ای، فعال‌سازی زنجیره‌های تولید، گسترش زیرساخت‌ها، توسعه فناوری، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات (موضوع ماده ۲۸)، صرفا از طریق بودجه و توسط دولت، یا منابع توسعه‌ای امکان‌پذیر است. بانک مرکزی ابزاری برای سنجش میزان حمایت موسسات اعتباری از گسترش زیرساخت‌ها، توسعه فناوری، حفظ یا ایجاد اشتغال و افزایش صادرات کشور و اثربخشی آنها بر تولید ملی (موضوع گزارش سوم ماده ۲۴) ندارد. قوانین سایر بانک‌های مرکزی هم در این زمینه ساکت هستند. ارائه تسهیلات و خطوط اعتباری ترجیحی (از نظر نرخ سود و سررسید) به موسسات اعتباری که طرح‌های فوق را تامین مالی می‌کنند و پذیرش دارایی‌های کم‌کیفیت آنها به‌عنوان وثیقه تسهیلات یا خطوط اعتباری، (موضوع ماده ۲۸)، به‌دلیل فدا کردن سلامت بانکی (بند ب۲ ماده ۳)، در برابر حمایت از رشد اقتصادی (بند ب۳ ماده ۳) نامطلوب است. لذا پیشنهاد می‌شود «گزارش عملکرد بانک مرکزی، نظام بانکی در مجموع و هریک از موسسات اعتباری به‌‌تفکیک، در زمینه کارآمدی نظام واسطه گری وجوه در تامین نیازهای اعتباری خانوار و بنگاه‌های اقتصادی» جایگزین گزارش سوم ماده ۲۴ شود.

استخدام ابزارهای نظارتی برای ترغیب حمایت بانک‌ها از تولید اشتباه است. به‌کارگیری ابزارهای پولی، اعتباری و نظارتی بانک مرکزی برای ترغیب یا وادار کردن موسسات اعتباری به اعطای تسهیلات اعتباری به واحدهای اقتصادی موثر در رشد اقتصادی، تلاشی پرهزینه و کم‌اثر برای مهندسی روابط اقتصادی است که بابت آن، هزاران میلیارد تومان منابع بانکی به هدر رفته است.

این رویکرد دو پیامد نامطلوب دارد: (الف) ابزارهای نظارتی بانک مرکزی که برای پایش سلامت ‌بانک‌ها در اختیار مقام ناظر قرار گرفته وسیله تحمیل مصارفی به آنها می‌شود که ربطی به سلامت بانکی نداشته، موجب تضعیف سلامت بانک نیز می‌شوند و (ب) اختیارات و اقتدار مقام ناظر، در خدمت تحقق اهدافی قرار می‌گیرد که معمولا صاحب و بانی قدرتمند در بیرون نظام بانکی دارند. نتیجه، تنگ کردن عرصه وظایف احتیاطی مقام ناظر توسط این کارکردهای تَبَعی است.

نقدینگی در مقیاس کلان هدایت پذیر نیست. در گفتمان بین نظام سیاسی و مالی کشور در ۴ دهه گذشته، پارادایم فشار به بانک مرکزی و بانک‌ها برای تامین مالی توسعه، با توجه به آثار پرهزینه تورمی، از نیمه دوم دهه ۱۳۸۰ شمسی، به پارادایم هدایت نقدینگی تغییر نام داد؛ ولی کارکردها تغییر نکردند. این اشتباه راهبردی در طرح مجلس تکرار شده است. در معماری نظام اقتصادی کشور، بانک مرکزی برای حمایت از رشد و توسعه اقتصادی و افزایش اشتغال تاسیس نشده است و سازوکاری برای هدایت نقدینگی در اختیار ندارد.

فروض ناظر بر این انگاره در طرح مجلس از این قرارند: اعتبارات بانکی در سطح کلان قابل مدیریت و جریان نقدینگی، قابل تنظیم است؛ بانک مرکزی می‌تواند تخصیص اعتبار به ذی‌نفع نهایی را درون شبکه بانکی کنترل کند و به واحدهای اقتصادی موثر در رشد و توسعه اقتصادی برساند؛ هدایت اعتبار به سمت زیرساخت‌ها، صنایع اساسی و واحدهای اقتصادی موثر، موجب رشد و توسعه اقتصادی و افزایش اشتغال می‌شود؛ بانک مرکزی مجهز به ابزارهای سیاستی برای رونق‌بخشی به تولید و افزایش اشتغال است؛ نظارت بانک مرکزی بر عملکرد موسسات اعتباری می‌تواند مصروف پایش حمایت آنها از رشد و توسعه اقتصادی شود؛ بانک مرکزی می‌تواند مبلغ، نرخ سود، مدت و وثایق خطوط اعتباری اعطایی به موسسات اعتباری و سپرده قانونی این موسسات را متناسب با میزان تبعیت آنها از سیاست‌های بانک در زمینه رونق تولید و افزایش اشتغال تنظیم کند.

کسان‌سازی نرخ سود نه ممکن است و نه موجه. تعیین نرخ‌های سود حاکم بر روابط بین بانک‌ها و مشتریان، اعم از سپرده‌گذاران و وام‌گیرندگان، توسط بانک مرکزی، نه ممکن و نه مشروع است. وجاهت علمی و تجربی نیز ندارد.

۴۰-۱- ممکن نیست؛ چون نرخ‌های بانکی در میلیون‌ها قرارداد با مشتریان را در سراسر کشور نمی‌توان کنترل کرد. مشروع نیست؛ چون مداخله حاکمیت در قراردادهای بانکی، تحمیل زیان بلاوجه به سپرده‌گذار، بانک یا وام‌گیرنده و خلاف مشروعیت قرارداد بر اساس تراضی طرفین است. بانک مرکزی تنها می‌تواند منابع خود را قیمت‌گذاری و از طریق بازار بین بانکی عرضه کند و مجاز‌ به قیمت‌گذاری منابع بانک‌ها و سپرده مشتریان نیست.

۴۰-۲- نرخ سود بانکی، برآیند سه عامل نرخ بهره سیاستی، اقتضائات کسب‌وکار بانک و ریسک مشتری و بازار است. سیاستگذار از این سه، تنها می‌تواند عامل اول را در سطح شبکه بانکی تعیین کند. دو عامل دیگر در ‌روابط بین‌بانکی و مشتری تعیین می‌شود. اعمال یک نرخ سود برای تمام مشتریان به مثابه نادیده گرفتن تفاوت ریسک مشتریان و نافی رقابت است؛ درحالی‌که بانکِ با بهره‌وری بالاتر می‌تواند نرخ‌های بالاتر برای سپرده‌ها یا نرخ‌های پایین‌تر برای تسهیلات پیشنهاد کند. همچنین ‌بانک‌ها می‌توانند از مشتریان کم‌ریسک، نرخ‌های پایین‌‌تری مطالبه کنند.

۴۰-۳- تجارب گسترده سرکوب مالی هم نشان می‌دهد رشد و توسعه اقتصاد با نرخ‌گذاری دستوری محقق نمی‌شود و این سیاست در شمار زیادی از کشورهای در حال توسعه به رشد اقتصادی یا توسعه بخش‌ها یا مناطق مرجح نینجامیده است.

در شرایط عادی، تعیین سقف نرخ سود سپرده‌های سرمایه‌گذاری و تسهیلات مبتنی بر عقود با بازدهی معین، از اختیارات سپرده‌گذار (مالک وجوه) و بانک (به‌عنوان وکیل مالک) است. مداخله بانک مرکزی و هیات‌عالی در این خصوص بلاوجه است. فقط در شرایط استثنایی و احتمال بحران‌های بانکی، آن هم در قالب خط مشی ثبات مالی بازار و برنامه احیا و فیصله موسسات اعتباری، امکان مداخله حاکمیت در این رابطه وجود دارد. لذا در تدابیر پیش‌بینی‌شده در بند ۲۴ از ماده ۱۱، بند ب۴ ماده ۱۹ و بند چ ماده ۲۶ مبنی بر «تصویب سقف نرخ سود سپرده‌های سرمایه‌گذاری توسط هیات‌عالی»، «استثنا بودن استفاده از این اختیارات در شرایط اضطراری»، صرفا برای پیشگیری از بازی پانزی توسط بانک‌ها و موسسات اعتباری نقدناشونده باید در احکام لحاظ شود. جواز کلی مداخله در تعیین نرخ سود سپرده‌ها، به‌دلیل تضعیف رقابت قیمتی در صنعت بانکی و تخریب فضای کسب‌وکار بانکی و شکل‌دهی به آربیتراژ قیمتی در بازارهای مالی، نامطلوب است. متناظرا قید «در صورت ضرورت» در صدر ماده ۲۵ متین و قابل دفاع است.

توسعه مالی

برای توسعه فراگیری مالی و تسهیل دسترسی به اعتبار توصیه می‌شود:

۴۲-۱- در بند ۲۵ از ماده ۱۱ عبارت «سیاستگذاری معطوف به حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان خرد و ارتقای سطح دسترسی خانوارها و بنگاه‌ها به تسهیلات اعتباری و سایر خدمات مالی و ترویج تامین مالی خرد» جایگزین شود.

۴۲-۲- در بند ب۱۰ ماده ۲۰، «تصویب مقررات و اتخاذ تدابیر لازم برای تسهیل دسترسی خانوارها و بنگاه‌های کوچک و متوسط به تسهیلات بانکی و خدمات مالی» جایگزین شود.

۴۲-۳- در بند ب۱۴ از ماده ۲۰، «تصویب مقررات مورد نیاز و اتخاذ تدابیر لازم برای توسعه نهادهای تامین مالی خرد» جایگزین شود.

۴۲-۴- با توجه به اثر ازدحام اعطای تسهیلات اعتباری به شرکت‌های بزرگ و اَبَرپروژه‌ها، موسسات اعتباری موظف شوند با هدف مدیریت ریسک تمرکز و افزایش دسترسی به اعتبار، حداقلی از تسهیلات اعتباری را به تامین نیازهای مصرفی خانوار و تامین سرمایه در گردش تولیدکنندگان خرد و کسبه اختصاص دهند.

رابطه با دولت

رابطه بانک مرکزی و دولت، تا حدی مناسب ولی نیازمند بازنگری است. طرح مجلس در مواردی به تصحیح بنیادین رابطه بانک مرکزی و دولت همت گمارده، هر چند در موارد معدودی رابطه نامناسب فعلی را پایدار کرده است.

استقلال رأی بانک مرکزی محترم است. الزام دولت به درخواست گزارش مشورتی بانک مرکزی در تهیه‌ پیش‌نویس لوایح، تصویب‌نامه‌ها و برنامه‌های اقتصادی و مالی از جمله عملیات ارزی، بودجه‌ریزی و تامین مالی بخش عمومی از داخل و خارج و تضامین آن (بند الف ماده ۶۳) و موظف کردن بانک مرکزی به ارائه نظر خود به نمایندگان مجلس درخصوص لوایح و طرح‌های مرتبط با اهداف و وظایف بانک مرکزی (بند پ ماده ۶۳)، به‌دلیل رسمیت دادن به استقلال رأی بانک مرکزی، گام مهمی به جلو است.

شرکت در جلسات هیات دولت اختیاری است. برداشتن الزام رئیس کل به شرکت در جلسات هیات دولت (بند ب ماده ۶۳) یکی از درگاه‌های اعمال فشار به بانک مرکزی برای تامین مالی کسری درآمد دولت یا عملیات شبه‌مالی از طریق بانک‌ها را می‌بندد و پیشرفتی معنی‌دار در حفاظت سیاست پولی از فشار الزامات سیاسی و مالی اداره کشور است. اعطای اختیار به وزیر امور اقتصادی و دارایی مبنی بر شرکت (بدون حق رای) در جلسات هیات‌عالی نیز مطلوب است. (بند ب ماده ۶۳)

منفذ تنخواه‌گردان خزانه باز مانده است. راه سالم تامین نقدینگی دولت، به جای باز گذاشتن منفذ تنخواه‌گردان خزانه، انتشار اوراق کوتاه‌مدت خزانه، تعمیق بازار بدهی و انضباط بخشی به عملیات خزانه است. به‌دلیل تحمیل انبساط ناخواسته به ترازنامه بانک مرکزی و پایه پولی، لازم است در اجازه ماده ۶۴ مبنی بر امکان اعطای تنخواه به دولت، علاوه بر قیود بندهای ب و پ این ماده، سازوکار زیر اعمال شود:

۴۶-۱- وزارت امور اقتصادی و دارایی کسری نقدینگی خزانه را به بانک مرکزی اعلام می‌کند.

۴۶-۲- هیات‌عالی با در نظر گرفتن شرایط اقتصادی کشور، درصورت احراز توانایی مالی دولت برای بازپرداخت تنخواه در سررسید و کنترل‌پذیر بودن تورم، افزونه(۱۱) و سررسید مدنظر بانک مرکزی برای اوراق خزانه و سازوکار آن (توثیق یا توافق بازخرید) را تعیین و به خزانه داری کل کشور اعلام می‌کند.

۴۶-۳- خزانه‌داری کل، اوراق بهادار دولتی را با مشخصات مدنظر بانک مرکزی منتشر و به بانک عرضه می‌کند. وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است سقف پایداری بدهی دولت و حدود و مقررات مربوط به انتشار اوراق بهادار دولتی در قوانین برنامه و بودجه‌های سنواتی را در انتشار این اوراق لحاظ کند.

انجام امور مورد درخواست وزیر امور اقتصادی و دارایی توسط بانک مرکزی (موضوع ماده ۶۰)، ناگزیر به تعهد مالی توسط بانک مرکزی می‌انجامد. لذا به جای متن فعلی تبصره این ماده که مانع انجام امور مالی دولت توسط بانک مرکزی است، لازم است قید شود: «بانک مرکزی موظف است برای پوشش تعهدات مالی ناشی از تکالیف فوق، اوراق بهادار مکفی از خزانه‌داری‌کل اخذ کند.»

بانک مرکزی در خرید ارز دولت مختار است. اعطای اختیار خرید ارز دولت (بند الف ماده ۳۱)، نویدبخش یک جابه جایی پارادایم در رابطه مالی دولت و بانک مرکزی و به تبع آن تغییر سیاست‌ ارزی منفعلانه بانک مرکزی است و یکی از پیشرانه‌های سلطه مالی در سال‌های اخیر را متوقف می‌کند. بند پ ماده ۳۱ نیز یکی از علل انبساط ترازنامه بانک مرکزی به‌دلیل فشار دولت را از کار می‌اندازد و این رخنه را مسدود می‌کند. ذخایر ارزی بانک مرکزی بنا به تعریف، باید نقد و سهل‌الوصول باشند. ارزهای نفتی در شرایط تحریم چنین نیستند. انباشت ارزهای مسدود، اثر انبساطی پولی دارند؛ درحالی‌که برای مدیریت و هموارسازی جریان ورودی بازار ارز قابل استفاده نیستند. تبدیل اجبار فعلی بانک مرکزی در خرید ارز دولت به اختیار، یکی از عوامل فشار بر بسط ناخواسته پایه پولی را برمی‌دارد و به بانک مرکزی اجازه می‌دهد از ابزارهای عقیم‌سازی دارایی‌های خارجی خود، متناسب با اقتضائات سیاست پولی استفاده کند.

قانونمند کردن تسعیر دارایی‌های ارزی مدبرانه است. قانونی کردن حساب تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های خارجی بانک مرکزی در ماده ۳۵، افزایش ارزش ریالی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی را در ترازنامه بانک مرکزی به‌گونه‌ای خنثی می‌کند که فاقد اثر پولی در اقتصاد و منشأ درآمد برای دولت باشد. این راهکار تدبیر مناسبی برای خاتمه دادن به اختلاف بین بانک مرکزی و دولت درمورد مانده حساب ذخیره تسعیر است و با تعیین تکلیف «حساب تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های خارجی بانک مرکزی»، به یکی از اختلاف‌های مهم سال‌های اخیر بین وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی که می‌توانست منشأ سلطه مالی شود، خاتمه می‌دهد.

طبق بند ب ماده ۷۳، بانک مرکزی مسوولیت چاپ و انتشار اسکناس را برعهده دارد. به لحاظ قانونی نیز اسکناس منتشرشده، بدهی بانک مرکزی محسوب می‌شود. لذا پیشنهاد می‌شود عبارت «و وزیر امور اقتصادی و دارایی» از بند چ ماده ۷۳ حذف شود.

رابطه با بانک‌ها

پیامدهای ناخواسته پولی بانکداری بانک‌ها در طرح مجلس مدیریت شده است.

۵۱-۱- منع اعطای تسهیلات یا خطوط اعتباری به موسسات اعتباری بدون اخذ وثیقه (موضوع بند ب ماده ۷۲) گام بلندی در جهت ثبات پولی کشور و استقلال عملیاتی بانک مرکزی است. لازم است مکفی بودن وثیقه، به تشخیص هیات‌عالی، در این بند قید شود.

۵۱-۲- در ترتیبات تامین نقدینگی اضطراری موسسات اعتباری:

۵۱-۲-۱- پیشنهاد می‌شود این عبارت به‌عنوان یکی از بندهای ذیل ماده ۲۷ اضافه شود: «نرخ سود شبانه و افزونه وثایق، متناسب با ریسک اعتباری و نقدینگی موسسه اعتباری متقاضی، توسط بانک مرکزی تعیین می‌شود.»

۵۱-۲-۲- عبارات «حدود مجاز تامین نقدینگی» در بند ب ماده ۲۷ و «سقف روزانه مجاز» و «میانگین هفتگی مجاز» در بند پ ماده ۲۷، گمراه کننده‌اند. حد اعتباری بانک‌ها، متناسب با ارزیابی هیات‌عالی از وضعیت ثبات مالی در کشور و ارزیابی معاونت نظارتی از کیفیت دارایی و ارزش اوراق بهادار قابل وثیقه‌سپاری توسط هر بانک تعیین می‌شود.

قانون‌نویسی

شیوه تنظیم و نگارش احکام قانونی ایراد دارد. لذا توصیه می‌شود پس از آنکه نمایندگان محترم مجلس بر سر چیستی مواد قانون به جمع‌بندی رسیدند، در چگونگی نگارش احکام از مشورت با حقوقدانان خبره بانکی بهره‌مند شوند. به علاوه ویرایش فنی و ادبی سرتاسر متن توصیه می‌شود.

شایسته است عبارات آرمانی مبهم و دست نایافتنی در طرح، تبیین، تعدیل یا حذف شوند:

۵۳-۱- ازآنجاکه قانون عملیات بانکی بدون ربا مستقلا نیازمند اصلاحات فراوان است، پیشنهاد می‌شود سپردن «مسوولیت استقرار بانکداری سازگار با شرع مقدس اسلام» به بانک مرکزی (موضوع بند الف ماده ۳)، در همان چارچوب پیگیری شود.

۵۳-۲- واگذاری «مسوولیت ... برقراری مناسبات عادلانه در بخش پولی و بانکی اقتصاد کشور» به بانک مرکزی، در غیاب تعریف چارچوب مفهومی و شاخص‌های عدالت پولی و بانکی در اسناد بالادستی، موجب ابهام در هدف‌گذاری و سردرگمی مجریان است.

۵۳-۳- گنجاندن عباراتی چون «ترویج احکام نورانی اسلام در عرصه پول، بانک و مالیه اسلامی» و «گسترش اخلاق و معنویت در تعاملات اقتصادی جامعه» در متن سوگندنامه (بند الف ماده ۱۰)، اعضای هیات‌عالی را ملزم به اهدافی می‌کند که تعریفی از آنها در اسناد بالادستی ارائه نشده؛ قانون نیز سازوکاری برای تحقق آنها در اختیار قرار نداده است.

۵۳-۴- بانکداری اسلامی نه جزو اصول اعتقادی دین است و نه حقوق اساسی کشور. لذا التزام به اعتقاد به آن برای عضویت در عالی‌ترین نهاد پولی کشور در بند ب ماده ۷، موجه نیست؛ «تسلط به روش‌های اجرای بانکداری اسلامی» هم با حوزه وظایف سیاستگذار پولی متناظر نیست. لذا پیشنهاد می‌شود «آشنایی با بانکداری اسلامی و روش‌های اجرای آن» در شرایط احراز اعضای هیات‌عالی، جایگزین شود.

نَسخ قانون: حکم ماده ۷۷ مبنی بر منع نسخ یا اصلاح مفاد این قانون به موجب سایر قوانین، مگر به‌صورت صریح، مستقل و با ذکر ماده موردنظر، کمک شایانی به یکپارچگی قانون می‌کند.

طرح مجلس در موارد مهم زیر ساکت است:

۵۵-۱- تسهیل رقابت در صنعت بانکی و منع انحصار و کنترل تمرکز؛

۵۵-۲- حفظ حقوق مشتری؛

۵۵-۳- تشویق سرمایه‌گذاری خارجی در بخش بانکی و تشویق ایجاد بانک‌های مشترک؛

۵۵-۴- مدیریت ریسک. طرح مجلس درباره لزوم ارزیابی کفایت نظام مدیریت ریسک موسسات اعتباری توسط معاونت نظارتی، لزوم ارتقای پیچیدگی نظام مدیریت ریسک موسسات اعتباری متناظر با درجه اهمیت سیستمی آنها، تصریح صلاحیت‌های تخصصی افسران ارشد ریسک، لزوم انتصاب آنها توسط هیات‌مدیره موسسات اعتباری و تایید صلاحیت آنها توسط معاونت نظارتی، ساکت است.