پیش‌تر اتاق بازرگانی تهران، به سرپرستی فرهاد نیلی نیز یک روایت از نکات مثبت و منفی طرح قانون بانکداری ارائه کرده بود.  در ابتدای این گزارش، مرکز پژوهش‌ها توصیه خود را در زمینه این قانون به نمایندگان مجلس ارائه می‌دهد. به باور نویسندگان این گزارش، درمجموع بررسی‌ها نشان می‌دهد قسمت بانک مرکزی طرح بانکداری در بسیاری از محورها وضعیت موجود را از نظر قانونی بهبود می بخشد و با توجه به اصلاحات مناسب و مطلوب صورت گرفته در طرح موافقت با کلیات آن و تسریع در تصویب آن در مجلس شورای اسلامی مورد پیشنهاد است.

استقلال، پاسخگویی و شفافیت

اولین موضوع مورد بررسی در این گزارش، اصلاحات ناظر به حکمرانی بانک مرکزی به حساب می‌آید. در بخش حکمرانی بانک مرکزی اولین قاعده، استقلال پاسخگویی و شفافیت نهاد بانک مرکزی است. حال سوال اصلی این است که آیا این قانون جدید استقلال و اقتدار بانک مرکزی را می‌تواند تضمین کند؟ براساس قانون موجود، رئیس کل بانک مرکزی به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و با تصویب هیات دولت، با تا‌یید و حکم رئیس‌جمهور منصوب می‌شود. همچنین رئیس کل بانک مرکزی به پیشنهاد رئیس‌جمهور و با تصویب دوسوم اعضای هیات دولت و با حکم رئیس‌جمهور عزل می‌شود. بنابر این سهم اشخاص دولتی در ارکان بانک مرکزی و فرآیند عزل و نصب رئیس کل نشان می‌دهد بانک مرکزی کاملا وابسته به دولت و غیرمستقل تعریف شده است. اما قانون جدید در موضوع حکمرانی بانک مرکزی اصلاحاتی جدی انجام داده است.

قانون جدید؛ استقلال و پاسخگویی

قسمت بانک مرکزی طرح بانکداری ابتدا ارکان بانک مرکزی و اعضای آن را بازطراحی و هیات‌عالی را به‌عنوان مهم‌ترین رکن تصمیم‌گیری بانک مرکزی، تعریف کرده است. هیات‌عالی شامل اعضای اجرایی و غیراجرایی است که ترکیب آن در ماده ۶ طرح ذکر شده است. از آنجا که تقریبا تمامی اعضای اجرایی و غیراجرایی هیات‌عالی به‌طور مستقیم یا غیر‌مستقیم توسط دولت تعیین می‌شوند، طرح درخصوص سهم اعضای منصوب از سوی دولت نسبت به وضعیت فعلی شورای پول و اعتبار تغییری نکرده و تنها نکته مثبت این بخش طرح نسبت به وضعیت موجود این است که حضور وزرای بخشی در شورای پول و اعتبار به حضور افراد متخصص تبدیل شده است که می‌تواند میزان نفوذ دغدغه‌های بخشی دولتی را در سیاستگذاری پولی کاهش دهد. براساس نظر مرکز پژوهش‌ها اصلاحات قانون جدید را نسبت به قانون قبلی در زمینه افزایش استقلال بانک مرکزی می‌توان به ۴ سرفصل تقسیم‌بندی کرد: نکته اول اینکه دولت امکان عزل اعضای غیراجرایی را ندارد. موضوع دوم این است دولت جدید به یکباره نمی‌تواند اکثریت اعضای هیات‌عالی را تغییر دهد و تغییر حداکثری اعضای هیات به نفع دولت جدید در طول دوره چهارساله دولت اتفاق می‌افتد. هزینه عزل رئیس‌کل از سوی رئیس‌جمهور افزایش یافته است زیرا اولا عزل اعضای هیات‌عالی باید مستند به قصور در انجام وظیفه باشد و ثانیا باید دلایل و مستندات برای عموم شفاف شود که این امر نیز مزیت سوم قانون موجود است همچنین مزیت چهارم این قانون جدید این است که به جای وزرای بخشی در شورای پول و اعتبار افراد متخصص به پیشنهاد دولت منصوب می‌شوند. به هر روی می‌توان نتیجه گرفت در زمینه استقلال و پاسخگویی بانک مرکزی در طرح جدید نسبت به قانون فعلی اصلاحاتی جدی شکل گرفته اما همچنان برخی از اشکالات وجود دارد.

پیشنهادهای اصلاحی پاسخگویی و شفافیت

در آخر مرکز پژوهش‌ها پیشنهادهایی را برای اصلاح قانون در این زمینه ارائه می‌دهد: ممنوعیت عزل رئیس کل و سایر اعضای هیات‌عالی توسط رئیس‌جمهور، عزل و نصب رئیس کل از سوی اعضای غیراجرایی هیات‌عالی، قاعده‌گذاری برای تعیین نوع طبقه بندی (عادی، محرمانه و...) مصوبات هیات‌عالی در همین قانون یا توسط یک نهاد ثالث مثل هیات وزیران یا هیات نظارت، شفافیت عمومی حقوق و مزایا اعضای هیات‌عالی و معاونان رئیس کل و در آخر افشای تمامی مبادلات مالی اعضای هیات‌عالی با اشخاص تحت نظارت.

تعارض منافع و بانک مرکزی

نکته بعدی بررسی شده در زمینه حکمرانی، بحث تعارض منافع است. تعارض منافع به دو دسته کلی تعارض منافع شخص محور و سازمان محور تقسیم میشود: در تعارض منافع شخص محور، به علت برخی ویژگیهای مربوط به شخصی که در مناصب حاکمیتی قرار گرفته (روابط خانوادگی، روابط سهامداری، اشتغال و.... ،)منافع شخص در تعارض با منافع حاکمیت و عموم مردم قرار می‌گیرد. به‌عنوان مثال، میتوان فردی را در نظر گرفت که از یک طرف در یک وزارتخانه دولتی که قرار است، برای خرید یک محصول مناقصه برگزار کند، دارای پست حاکمیتی باشد و از طرف دیگر خودش یا خویشاوندانش مرتبط با شرکتی باشند که آن محصول را عرضه کرده و در مناقصه شرکت خواهد کرد؛ این مورد یکی از مصادیق تعارض منافع شخص‌محور قلمداد می‌‌شود. اما تعارض منافع سازمان‌محور در مورد ترجیح منافع یک سازمان بر منافع حاکمیت یا عموم مردم مصداق پیدا می‌کند. به‌عنوان مثال سازمان (الف) از حیث اداری زیرمجموعه سازمان (ب) تعریف شده است بنابراین به جای دنبال کردن اهداف خود، ترجیح می‌دهد اهداف سازمان (ب) را دنبال کند. قانون فعلی در زمینه حل تعارض منافع بسیار ضعیف برخورد کرده است. اشکالات قانون فعلی در این زمینه را می‌توان به دو بخش تقسیم کرد: تعارض منافع ساختاری که به ارتباط سازمانی بانک مرکزی با بانک‌ها بازمی‌گردد و تعارض منافع ناشی از عدم استقلال مالی.

قانون جدید و تعارض منافع

اما طرح جدید نسبت به قانون فعلی ورود جدی‌تری به بحث تعارض منافع داشته است. به منظور کنترل تعارض منافع و حفظ استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی قواعدی در بند۷ طرح، پیش بینی شده است. اعضای هیات‌عالی باید در ابتدا و انتهای دوره عضویت در هیات‌عالی «فرم تعارض منافع» مشتمل بر فهرست دارایی‌های شخص موردنظر و افراد تحت تکفل وی و نیز کلیه فعالیت‌های اقتصادی، مالی، تجاری و مشاغل تمام‌وقت یا پاره‌وقت او طی دو سال منتهی به تصدی مسوولیت در بانک مرکزی را تکمیل و دبیرخانه هیات فرم تعارض منافع اعضای هیات عالی را به روسای سه قوه ارسال کنند. برای حل تعارض منافع ساختاری ناشی از پدیده در‌ب‌های گردان، اعضای هیات‌عالی، از اشتغال و ارائه خدمات مشاوره به اشخاص تحت نظارت به مدت ۲ سال پس از اتمام مسوولیت منع شده‌اند.

همچنین به‌منظور کنترل تعارض منافع شخصی، اعضای هیات‌عالی علاوه‌بر منع سهامداری خود، همسر و فرزندان در اشخاص تحت نظارت، مکلف شده‌اند در صورتی که موضوع جلسات هیات‌عالی با منافع مادی بستگان درجه دو مرتبط باشد، از شرکت در جلسات هیات‌عالی خودداری کنند. این افراد نمی‌توانند از هیچ بخش عمومی یا خصوصی خارج از بانک مرکزی، دریافتی داشته باشند.

اصلاحات پیشنهادی مرکز پژوهش‌ها

در زمینه حل تعارض منافع، مرکز پژوهش‌ها پیشنهادهایی در اصلاح قانون جدید ارائه داده‌اند. مهم‌ترین نکته اصلاحی، لزوم معرفی سازوکاری برای ضمانت اجرا و کشف تعارض منافع مدنظر طرح است که پیشنهاد می‌شود از طریق سوت‌زنی و حمایت از گزارشگران تخلف این مهم دنبال شود؛ به این معنا که کسانی که از وجود تعارض منافع در یکی از ارکان بانک مرکزی «هیات‌عالی و...» مطلع می‌شوند با ارائه مستندات و شواهد از عوایدی ناشی از کشف تخلف، بهره‌مند شوند. قسمت بانک مرکزی طرح بانکداری در رابطه با تعارض منافع مالی بانک مرکزی با اشخاص تحت نظارت یا بهره‌مندی مالی کارکنان بانک مرکزی از تخلفات بانکی چاره‌ای خاصی نیندیشیده است و همچنان هیات‌عالی می‌تواند با تغییر سرفصل‌های بودجه از کانال مذکور منتفع باشد؛ همچنین پیشنهاد می‌شود که هر گونه تغییر پاداش کارکنان بانک مرکزی توسط هیات‌عالی نیازمند تصویب دو سوم اعضای هیات‌عالی و انتشار عمومی دلایل و میزان افزایش پاداش مستند به اهداف اعلامی بانک مرکزی شود. علاوه‌بر این می‌توان هیات‌عالی را موظف کرد که شاخص‌هایی مشخص برای پاداش کارکنان بانک مرکزی براساس عملکردشان تعریف کرده و پرداختی‌ها براساس آن صورت گیرد.

نظام تصمیم‌گیری بانک مرکزی

موضوع مهم بعدی در زمینه حکمرانی بانک مرکزی، نظام تصمیم‌گیری آن است. یکی از مسائلی که در طراحی ساختار بانک مرکزی وجود دارد، سازماندهی اداری این نهاد به نحوی است که اتخاذ بهترین تصمیمات ممکن برای نیل به اهداف این سازمان را تسهیل و تمهید کرده و با مکانیزم‌هایی هزینه اتخاذ تصمیمات غلط و خلاف اهداف بانک مرکزی را افزایش دهد. توجه به ماهیت تصمیمات اقتصاد کلان که در بسیاری از موارد تا‌ثیر تصمیمات با تا‌خیری چند ساله خود را بروز می‌دهد، دوره تصدی اعضای هیات‌عالی، باید اولا از حیث سال‌های باقی مانده تا‌ پایان دوره، متفاوت بوده و متوسط سنوات باقی مانده اعضای هیات، در حد قابل قبولی بلندمدت باشد. معیار دوم و در کنار کیفیت تصمیمات، در ارزیابی نظام تصمیم‌گیری سرعت بوروکراسی و تصمیم‌گیری در یک سازمان است که این مقوله در بانک‌های مرکزی که در برخی موارد مرتبط با ثبات مالی و سیاستگذاری پولی باید سریعا تصمیمات لازم را اتخاذ کند حائز اهمیت ویژه‌ای است. تعریف نظام پاداش و تنبیه بهینه به معنای عام نیز می‌تواند هزینه اتخاذ تصمیمات غلط را افزایش داده و دقت و کیفیت تصمیمات را ارتقا دهد. به‌عنوان نمونه افشای مشروح مذاکرات هیات‌عالی که در فهرست فوق با عنوان شفافیت طرح شده، می‌تواند پشتوانه تصمیمات اتخاذ شده و استدلال‌های مطرح شده از سوی هر یک از اعضا را برای عموم مردم و متخصصان روشن کند و این خود قیدی محدود کننده برای اعضای هیات‌عالی در اظهار نظرهای غیر‌کارشناسی خواهد شد. به‌طور کلی عواملی که ذیل کنترل پیامدهای اتخاذ تصمیمات، ذکر شده نیز تصمیم‌گیران بانک مرکزی را با یک تا‌بع پیامد تصمیم‌گیری مواجه می‌کند که موجب خواهد شد اتخاذ تصمیمات غلط از سوی آنها کاهش یابد. براساس گزارش مرکز پژوهش‌ها، در ساختار کنونی بانک مرکزی مکانیزم سازمانی(پاسخگویی به مجمع عمومی) و غیرسازمانی (شفافیت و افکار عمومی) به منظور اتخاذ تصمیمات درست و دور از منافع شخصی و سازمانی، دیده نشده است.

نظام تصمیم‌گیری و طرح جدید قانون بانکداری

قانون جدید در راستای اصلاح ساختار موجود قدم‌هایی جدی برداشته است. قسمت بانک مرکزی طرح بانکداری گام‌های بسیار بلندی در اصلاح نظام تصمیم‌گیری بانک مرکزی برداشته است از جمله اینکه تخصص‌گرایی را در نظام تصمیم‌گیری بانک مرکزی محوریت بخشیده و با بهبود وضعیت استقلال بانک مرکزی از دولت، آن را به‌عنوان مرجع تصمیم‌گیری در مسائل پولی و بانکی تعریف کرده است. اعضای هیات‌عالی به‌صورت تمام وقت در بانک مرکزی حضور دارند و تمامی اعضای هیات‌عالی دارای تحصیلات عالی دانشگاهی مرتبط خواهند بود. رئیس‌کل نیز باید دارای مدرک دکتری و سوابق برجسته در حوزه اقتصاد کلان باشد. حضور افراد متخصص در مقام تصمیم‌گیری شرط لازم برای اتخاذ تصمیمات بهینه است و علاوه‌بر آن باید با کنترل تعارض منافع و همچنین توجه به مکانیزم‌های سازمانی (حسابرسی و پاسخگویی) و غیر‌سازمانی هزینه اتخاذ تصمیمات غلط را افزایش داد. خوشبختانه قسمت بانک مرکزی طرح بانکداری در همه موارد فوق ورود کرده و محورهای کلیدی موثر بر نظام تصمیم‌گیری بانک مرکزی را بهبود بخشیده است. درخصوص بهبود کیفیت تصمیمات اتخاذ شده دو شورای تخصصی سیاستگذاری پولی و مقررات‌گذاری برای تصمیم‌سازی هیات‌عالی تعریف شده است که متخصصان مربوطه در آن عضو بوده و نقش تصمیم‌سازی هیات‌عالی را دارند. همچنین شفافیت مذاکرات و مصوبات در کنار پاسخگو ساختن بانک مرکزی از جمله مهم‌ترین اقدامات طرح در راستای افزایش پیامد تصمیمات غلط هیات‌عالی و بهبود کیفیت نظام تصمیم‌گیری تلقی می‌شود. این گزارش در مجموع نشان می‌دهد قسمت بانک مرکزی طرح بانکداری در بسیاری از محورها وضعیت موجود را (از نظر قانونی) بهبود می‌بخشد و باتوجه به اصلاحات مناسب و مطلوب صورت گرفته در طرح موافقت با کلیات آن و تسریع در تصویب آن در مجلس شورای اسلامی مورد پیشنهاد است.

 

اخبار مرتبط