حمایت‌گرایی در پوشش مقررات
آلدن ابوت*
دولت‌ها در مذاکرات تجاری از کاهش تعرفه‌ها سخن می‌گویند، اما می‌توانند بخش بزرگی از حمایت‌گرایی را از مسیرهایی دیگر بازگردانند. ترجیح دادن برخی شرکت‌ها در قراردادهای دولتی، پرداخت یارانه‌های گزینشی یا معاف کردن بنگاه‌های خاص از مقررات، گاهی همان اثری را دارد که تعرفه گمرکی ایجاد می‌کند. من و شانکر سینگهام در مقاله‌ای با عنوان «حمایت‌گرایی نامرئی: اختلالات ضدرقابتی بازار، تخصیص سرمایه و چندپارگی جهانی» (Invisible Protectionism: Anticompetitive Market Distortions, Capital Allocation, and Global Fragmentation) چارچوبی برای شناخت این اقدامات ارائه کرده‌ایم. مقرراتی که به نفع شرکت‌ها یا گروه‌های خاص طراحی می‌شوند، می‌توانند مانند تعرفه عمل کنند، بی‌آنکه در فهرست تعرفه‌های گمرکی دیده شوند. بنابراین، سیاست تجاری باید اثر قواعد داخلی بر رقابت، سرمایه‌گذاری و حقوق مالکیت را نیز بررسی کند.
البته باید میان تنظیم‌گری مشروع و امتیازدهی تبعیض‌آمیز تفاوت گذاشت. دولت‌ها برای حفاظت از سلامت و ایمنی، جلوگیری از آسیب به دیگران، تامین کالاهای عمومی و حفظ امنیت ملی به مقررات نیاز دارند. صرف تحمیل هزینه به بنگاه‌ها، یک مقررات را حمایت‌گرایانه نمی‌کند. معیار اصلی این است که آیا اقدام دولت موقعیت رقبای فعلی یا بالقوه را به نفع گروهی خاص تضعیف می‌کند و آیا راهی کم‌محدودکننده‌تر می‌تواند همان هدف عمومی را محقق سازد یا خیر.
حمایت‌گرایی فراتر از تعرفه‌ها
سیاست تجاری سنتی بر تعرفه‌ها و سهمیه‌های وارداتی متمرکز بوده است؛ محدودیت‌هایی که آثارشان نسبتا روشن است. تعرفه، قیمت کالای وارداتی را بالا می‌برد و سهمیه میزان ورود آن را محدود می‌کند. موافقت‌نامه عمومی تعرفه و تجارت (GATT) و توافق‌های بعدی سازمان تجارت جهانی (WTO) نیز به قابل‌پیش‌بینی‌تر شدن تعهدات تجاری کمک کرده‌اند.
گروه‌های ذی‌نفع می‌توانند تلاش خود را به سمت مقرراتی ببرند که شناسایی‌شان به‌عنوان مانع تجاری دشوارتر است. شرکت‌های دولتی ممکن است به تامین مالی ترجیحی دسترسی داشته باشند یا از قواعدی معاف شوند که رقبای خصوصی باید رعایت کنند.
انگیزه‌های سیاسی نیز این الگو را توضیح می‌دهند. وقتی یک گروه سازمان‌یافته منفعتی متمرکز می‌برد، اما هزینه آن میان میلیون‌ها نفر تقسیم می‌شود، ذی‌نفعان انگیزه بیشتری برای لابی‌گری دارند تا مصرف‌کنندگان برای مخالفت.
اسناد گمرکی نشان می‌دهند چه کالایی از مرز عبور کرده و چه عوارضی پرداخته است؛ اما شرکتی که به‌دلیل نامشخص بودن مجوز از ورود منصرف شده، سابقه مشابهی بر جا نمی‌گذارد. چیزی که هرگز امتحان نشده، داده‌ای ندارد که سنجش شود. در نتیجه، آمارهای متعارف ممکن است فرصت‌های ازدست‌رفته را نادیده بگیرند.
حمایت‌گرایی در پوشش مقررات
«اختلال ضدرقابتی بازار» (Anticompetitive Market Distortion-ACMD) به اقدام دولت یا ترتیبی خصوصی با پشتیبانی آن گفته می‌شود که به شرکت‌ها یا گروه‌های منتخب، مزیتی مصنوعی در برابر رقبای فعلی یا بالقوه می‌دهد. نمونه‌ها شامل صدور تبعیض‌آمیز مجوز، الزام به استفاده از نهاده‌های داخلی، امتیازدهی به شرکت‌های دولتی، یارانه‌های گزینشی، خرید دولتی حمایت‌گرایانه، معافیت مقرراتی، کنترل قیمت و محدودیت سرمایه‌گذاری خارجی است.
شناسایی این اختلالات مستلزم تفکیک مقررات مشروع از تبعیض است. موافقت‌نامه موانع فنی تجارت سازمان جهانی تجارت، حق دولت‌ها برای پیگیری اهدافی مانند سلامت و ایمنی را می‌پذیرد، اما از آنها می‌خواهد مانع غیرضروری برای تجارت ایجاد نکنند. استاندارد بی‌طرفانه ایمنی محصول می‌تواند به خریداران در ارزیابی کیفیت کمک کند. در مقابل، شرطی که ظاهرا بی‌طرف است اما شرکت‌های باسابقه می‌توانند رعایتش کنند و رقبای جدید نمی‌توانند، ممکن است از بنگاه‌های مستقر محافظت کند.
دولت‌ها می‌توانند به‌جای تعیین فناوری مورد استفاده، استاندارد عملکردی وضع کنند و انتخاب روش دستیابی به نتیجه را به شرکت‌ها بسپارند. همچنین می‌توانند قراردادهای عمومی را از طریق مناقصه رقابتی واگذار کنند یا در برابر تعهد مشخص خدمات عمومی، جبران مالی شفاف بپردازند؛ نه اینکه امتیازی مبهم اعطا کنند.
الزام به استفاده از نهاده داخلی هزینه‌های رقبای جدید در بازار را بالا می‌برد؛ محدودیت مجوز مانع گسترش فعالیت و تقسیم هزینه میان مشتریان بیشتر می‌شود؛ و ترجیح در خرید دولتی، حجم فروش لازم برای رقابت را از آن شرکت دریغ می‌کند. هر اقدام به‌تنهایی شاید محدود به نظر برسد، اما مجموع آنها می‌تواند ورود به بازار را ناممکن کند؛ مانعی انباشته که بررسی جداگانه مقررات ممکن است تشخیص ندهد.
اختلالات بازار چگونه سرمایه‌گذاری و نوآوری را تضعیف می‌کنند؟
هزینه این اختلالات تنها گران‌تر شدن کالاها نیست. سرمایه‌گذاران و وام‌دهندگان بازده مورد انتظار را در برابر ریسک می‌سنجند: آیا پروژه مجوزهای لازم را می‌گیرد؟ آیا دارایی‌هایش کاربردهای دیگری دارند؟ آیا دادگاه‌ها قراردادهایش را اجرا می‌کنند؟ آیا رقبا از امتیاز دولتی برخوردارند؟ پاسخ‌های نامطمئن هزینه تامین مالی را بالا می‌برد.
کارخانه، حق اختراع، دارایی اطلاعاتی یا شبکه توزیع، زمانی وثیقه ارزشمندتری است که مالک بتواند آن را بفروشد، تغییر کاربری دهد یا در فعالیت دیگری به کار گیرد. محدودیت در این استفاده‌ها و ابهام در صدور مجوز، فروش دارایی را دشوار و ارزش آن را کمتر می‌کند. بنابراین، محدودیت مبادله هم بازده مورد انتظار و هم توانایی مالک برای تامین مالی را کاهش می‌دهد.
اختلالات ضدرقابتی نوآوری را نیز تضعیف می‌کنند. حمایت مقرراتی، انگیزه شرکت‌های مستقر را برای ساخت محصولات بهتر کاهش می‌دهد. موانعی که تازه‌واردان را از دریافت مجوز، دسترسی به مشتری یا بهره‌مندی از حاصل کار موفق بازمی‌دارند، تعداد شرکت‌هایی را که می‌توانند ایده‌های جدید را بیازمایند کم می‌کنند. محدودیت ورود، هم تعداد آزمایش‌ها و هم آموخته‌های بازار از آنها را کاهش می‌دهد.
نظام‌های پرداخت نوین، پلتفرم‌های دیجیتال و خدمات پیونددهنده وام‌گیرندگان، وام‌دهندگان، خریداران و فروشندگان باید بتوانند وارد بازار شوند، با کاربران قرارداد ببندند و به زیرساخت‌های ضروری دسترسی پیدا کنند. قواعد نظارتی می‌توانند از مصرف‌کنندگان و ثبات مالی محافظت کنند؛ اما اگر فقط شرکت‌های بزرگ توان پرداخت هزینه‌های ثابت رعایت مقررات را داشته باشند، هزینه‌هایی که مستقل از تعداد مشتریان ایجاد می‌شوند، رقبای کوچک‌تر فرصت آزمودن گزینه‌های جایگزین را از دست می‌دهند. ارزیابی، باید هدف از مقررات، گروهی را که هزینه را تحمل می‌کند و اثر آن بر ورود را بررسی کند.
اندازه‌گیری اختلالات بازار و آثار آنها
این چارچوب سه حوزه سیاستی را به هم پیوند می‌دهد که دولت‌ها اغلب جداگانه بررسی می‌کنند. رقابت بین‌المللی به امکان خریدوفروش، تاسیس کسب‌وکار و ارائه خدمات در ورای مرزها مربوط است. رقابت داخلی می‌سنجد آیا شرکت‌ها می‌توانند وارد بازار کشور شوند و بر اساس توانایی خود رقابت کنند. حمایت از حقوق مالکیت نیز بررسی می‌کند که کارآفرینان، سرمایه‌گذاران و خالقان تا چه اندازه می‌توانند از دارایی‌ها و ایده‌هایشان استفاده کنند، آنها را انتقال دهند و بازده حاصل را حفظ کنند.
مدل سینگهام-رانگان-بردلی، نتایج اقتصادی را به شرایط سیاستی و عواملی مانند سرمایه‌گذاری، اعتبار، آموزش، سلامت و منابع طبیعی مرتبط می‌کند. این ابزارها سازوکار زیان را توضیح می‌دهند، اولویت‌های پژوهش را نشان می‌دهند و فرصت‌هایی را آشکار می‌کنند که سنجه‌های متعارف تعرفه‌ای نمی‌بینند. بااین‌حال، این برآوردها باید محتاطانه تفسیر شوند. منافع پیش‌بینی‌شده به فرض‌هایی درباره اصلاح، اجرا و سازگاری اقتصاد وابسته‌اند؛ سناریویی که اصلاحات گسترده را فرض می‌کند، یا ثابت نمی‌کند دولت‌ها آن را اجرا خواهند کرد، هزینه گذار چقدر است یا منافع چه زمانی پدیدار می‌شود. پژوهشگران باید فرض‌ها و عدم‌قطعیت‌ها را آشکار کنند و نتایج را با قواعد حقوقی، شواهد بخشی و تجربه بنگاه‌ها و مصرف‌کنندگان بسنجند.
ارزیابان باید قاعده موردنظر، بهره‌مندان، مبادلات متاثر، هدف عمومی، شواهد آسیب رقابتی و گزینه‌های جایگزین را مشخص کنند. برآورد مدل باید به شناسایی و اصلاح قواعد زیان‌بار کمک کند؛ هر تصمیم برای اقدام تلافی‌جویانه به شواهد و توجیه جداگانه نیاز دارد.
خلأهای قوانین تجارت و رقابت
توافق‌های تجاری تعرفه‌ها را کاهش داده و با شکل‌های مشخص تبعیض مقابله کرده‌اند. قوانین رقابت نیز توافق‌های خصوصی، رفتارهای حذف‌کننده رقبا و ادغام‌های ضدرقابتی را هدف می‌گیرند. بااین‌حال، در بررسی محدودیت‌هایی که دولت ایجاد می‌کند خلأهایی وجود دارد؛ به‌ویژه اقداماتی که از تعهدات صریح تجاری می‌گریزند و فراتر از اختیار نهادهای رقابت هستند. ممکن است قاعده صدور مجوز رسما برای شرکت‌های داخلی و خارجی یکسان باشد، اما مقام‌ها آن را طوری اجرا کنند که فقط شرکت برخوردار از حمایت، واجد شرایط شود. مشخصات ظاهرا بی‌طرفانه یک مناقصه ممکن است ویژگی‌های محصول یک تامین‌کننده را با دقتی غیرعادی توصیف کند. بنگاهی نیز ممکن است از تامین مالی ترجیحی، رفتار مقرراتی مساعد و تضمین ضمنی دولت بهره‌مند شود؛ امتیازهایی که هیچ قاعده تجاری واحدی همه آنها را پوشش نمی‌دهد. معترضان شاید نتوانند نقض تعهدی مشخص را ثابت کنند و نهاد رقابت نیز اختیار لغو قانون یا بازطراحی خرید دولتی را نداشته باشد.
راه‌حل، نقش‌های مکمل است: نهادهای تجاری آثار فرامرزی را مستند و درباره تعهدات مذاکره کنند؛ نهادهای رقابت اثر قواعد بر رقابت را توضیح دهند؛ تنظیم‌گران داخلی مقررات خود را بازبینی کنند و دادگاه‌ها از حقوق مالکیت و تضمین‌های دادرسی حمایت کنند.
تجارت آزاد از داخل آغاز می‌شود
توافق‌های تجاری می‌توانند تعهداتی درباره شفافیت، صدور مجوز و خرید دولتی بدون تبعیض، دسترسی به بازار خدمات و فرصت‌های سرمایه‌گذاری، امتیازات شرکت‌های دولتی و معافیت‌های گزینشی داشته باشند.
دولت‌ها می‌توانند مقررات موثر بر ورود به بازار، خرید عمومی، سرمایه‌گذاری و رفتار برابر شرکت‌های رقیب را فهرست کنند. در ایالات متحده، گزارش سالانه برآورد ملی تجارت می‌تواند پیوستی ویژه درباره اختلالات ضدرقابتی داشته باشد. هر مورد باید اقدام موردنظر، بهره‌مندان، شیوه ادعایی آسیب به رقابت، توجیه دولت و راهکار پیشنهادی را مشخص کند. درج یک ادعا باید آغاز بررسی و مذاکره باشد، نه مجوز تلافی‌جویی.
دولت‌ها باید قواعد داخلی را نیز با همین معیار بسنجند: آیا مقررات بی‌دلیل ورود را محدود می‌کند، به شرکت مستقر امتیاز می‌دهد، دسترسی به زیرساخت را می‌بندد، هزینه‌های نابرابر رعایت مقررات تحمیل می‌کند یا حقوق مالکیت را تضعیف می‌کند؟ آیا استاندارد عملکرد، الزام افشای اطلاعات، یارانه هدفمند یا قرارداد شفاف خدمات عمومی می‌تواند با آسیب کمتر به رقابت، همان هدف را برآورده کند؟ بررسی داخلی، اعتبار درخواست اصلاح از کشورهای دیگر را افزایش می‌دهد.
فشار در مذاکرات باید هدفمند و برگشت‌پذیر باشد. تعرفه‌های گسترده هزینه مصرف‌کنندگان و شرکت‌های داخلی را بالا می‌برند، از بنگاه‌های داخلی در برابر رقابت محافظت می‌کنند و ممکن است واکنش تلافی‌جویانه علیه بخش‌های نامرتبط برانگیزند. تعرفه‌ای که برای حذف اختلال خارجی وضع می‌شود، می‌تواند در داخل اختلالی تازه بسازد. هر اقدام جبرانی باید به سیاستی مستند پاسخ دهد، متناسب و محدود به زمان باشد و با اجرای اصلاحات قابل‌راستی‌آزمایی از سوی شریک تجاری تعلیق شود. کاهش تدریجی محدودیت‌ها در برابر پایبندی طرف مقابل، به گشودن بازارها کمک می‌کند و زیان بنگاه‌های استفاده‌کننده از کالاها و خدمات مربوط را محدود می‌سازد.
درخواست حذف موانع صدور مجوز از شرکای تجاری، وقتی اعتبار دارد که واشنگتن از هر قاعده داخلیِ سودمند برای صنعت برخوردار از نفوذ سیاسی دفاع نکند. بازبینی داخلی باید خرید دولتی، مجوزها، یارانه‌ها، معافیت‌های مقرراتی، الزام محتوای داخلی، تامین مالی مورد حمایت دولت و اقدامات تجاری را در بر گیرد. حذف موانع داخلی می‌تواند هزینه کارآفرینان و مصرف‌کنندگان را کاهش دهد و وسوسه پاسخ به حمایت‌گرایی خارجی با حمایت‌گرایی بیشتر را کم کند.
گشودن بازارها فراتر از مرز
ملی‌گرایی اقتصادی با آشکارتر شدن تعرفه‌ها و قرار گرفتن آنها در معرض مذاکره، خود را با شرایط تازه سازگار کرده است. دولت‌ها می‌توانند از طریق قواعد ورود به بازار، قراردادهای عمومی، سرمایه‌گذاری و بهره‌مندی از دستاوردهای نوآوری، از شرکت‌های منتخب حمایت کنند. این قواعد حتی وقتی هزینه‌ای در اسناد گمرکی ثبت نمی‌شود، مسیر سرمایه و توسعه بازارهای مالی را شکل می‌دهند.
چارچوب اختلالات ضدرقابتی کمک می‌کند این آثار بررسی و تنظیم‌گری مشروع از امتیازدهی تفکیک شود. ابزارهای تجربی آن می‌توانند فرصت‌های اصلاح را شناسایی کنند، به شرط آنکه برآوردها با شواهد سنجیده شوند و منافع بالقوه با نتایج محتمل اشتباه گرفته نشوند.
فهرست‌برداری دقیق‌تر از موانع، تعهدات تجاری هدفمند، بازبینی داخلی و مذاکره منضبط می‌توانند موانع مبادله داوطلبانه را کاهش دهند و مقررات ضروری برای منافع عمومی را حفظ کنند. دولت‌ها باید صنایع مورد حمایت خود را نیز بررسی کنند. کاهش تعرفه‌ها زمانی نتیجه بیشتری دارد که شرکت‌ها بتوانند وارد بازار شوند، سرمایه جذب کنند و بر پایه شایستگی رقابت کنند. مرزی باز، معامله‌ای کم‌ارزش است اگر بازاری که در آن سوی مرز قرار دارد همچنان بسته بماند.
* اقتصاددان
