چگونه اقتصاددانان میتوانند بستههای سیاستی دوره جنگ را تدوین کنند؟
سیاستهای حمایتی در دوره جنگ
فرانسس جولیا استوارت*: جنگها از دیرباز بهعنوان آخرین سلاح تصاحب منابع در میان دو فرد، دو گروه و دو کشور شناخته شده است. بهطور معمول، تجارت، پایین نهادن نیزهها و تبادل منابع به ازای پرداخت ارزشهای آن است. در زمانی که کشوری مایل به مبادله متقابل نبوده و یا کشور مقابل نتواند بهای راضیکننده را پرداخت کند، کشورها نیزهها را بالاگرفته و به جنگ رو میآورند. از این رو بسیاری از جنگها قابل پیشگیری است اما تمامی دفاعها، اجتنابناپذیر، لازم و مشروع هستند. فارغ از آنکه در کدام طرف جنگ باشید، چه کشور مهاجم و چه کشور مورد تجاوز واقعشده، هزینههای جنگ متوجه شما خواهد شد. بنابراین تحلیل اقتصادی در خصوص مکانیسمهای هزینههای جنگ و روشهای سیاستی کاهش آنها، میتواند مورد توجه اقتصاددانان قرار بگیرد.
در این یادداشت من خلاصهای از مقاله خود با عنوان «جنگ و توسعهنیافتگی: آیا تحلیل اقتصادی میتواند به کاهش هزینهها کمک کند؟»* را ارائه میدهم. هدف من جلب توجه به غفلت اقتصاددانان از تحلیل هزینههای جنگ در کشورهای در حال توسعه و نشان دادن این است که چگونه تحلیل اقتصادی، پس از بررسی هزینههای جنگ و شناسایی مکانیسمهای اصلی ایجادکننده این هزینهها، میتواند به طراحی سیاستهایی برای کاهش این هزینهها کمک کند. با وجود شواهد فراوان از اینکه جنگها (به ویژه جنگهای داخلی) یکی از نیرومندترین علل رنج انسانی و توسعهنیافتگی هستند، ادبیات اقتصادی به طرز چشمگیری این موضوع را نادیده گرفته است.
چارچوب تحلیل هزینههای جنگ: از سطح کلان تا خرد
من در این مقاله چارچوبی ساده اما سیستماتیک ارائه میدهم که مکانیسمهای اثرگذاری جنگ بر اقتصاد و رفاه انسانی را نشان میدهد. هزینههای جنگ را میتوان به دو دسته کلی تقسیم کرد: هزینههای فوری انسانی و هزینههای توسعهای بلندمدت. این تقسیم تا حدی غیرواقعی است زیرا هزینههای انسانی خود بخشی از هزینههای توسعهای هستند و بالعکس، اما از نظر تحلیلی سودمند است. برای بررسی هزینههای انسانی، من از تحلیل آمارتیا سن درباره قحطی الهام گرفتهام و میان اثرات بر عرضه کل و اثرات بر «دریافتیها» به ویژه گروههای آسیبپذیر تمایز قائل میشوم. دریافتیهای بازار شامل توانایی واقعی افراد برای دسترسی به منابع از طریق تولید مستقیم یا درآمد است و دریافتیهای عمومی شامل دسترسی به خدمات پایهای مانند آب، بهداشت، آموزش و یارانههای مواد غذایی است.
جنگ از سه سطح بر هزینههای انسانی اثر میگذارد: سطح کلان (تولید ناخالص ملی و درآمدها)، سطح میانی (تخصیص منابع بین بخشها و گروهها) و سطح خرد (خانوار). در سطح کلان، جنگ منجر به کاهش تولید ناخالص ملی میشود. این کاهش ناشی از ترکیبی از تخریب سرمایه فیزیکی و انسانی، کاهش نیروی کار در پی بسیج نیروی نظامی و مهاجرت، اختلال در شبکههای حملونقل و بازاریابی و کاهش عرضه نهادههای داخلی و خارجی است. درآمدهای صادراتی کاهش مییابد و تولید مواد غذایی نیز معمولا افت میکند. کاهش تولید ناخالص ملی به نوبه خود دریافتیهای بازار و عمومی را کاهش میدهد. دریافتیهای بازار برای خوداشتغالان و تولیدکنندگان معیشتی که فعالیتشان در جنگ مختل میشود به شدت کاهش مییابد. اشتغال و دستمزدهای واقعی سقوط میکنند. اگر تولید مواد غذایی کاهش یابد و کانالهای بازاریابی مختل شوند، قیمت مواد غذایی افزایش مییابد و استحقاق غذایی بسیاری از مردم سقوط میکند. دریافتیهای عمومی نیز از دو جهت کاهش مییابند: نخست، خدمات عمومی مانند بهداشت و آموزش به دلیل کمبودها و تخریب زیرساختها آسیب میبینند؛ دوم، درآمدهای مالیاتی با کاهش درآمد ملی کاهش مییابند. همزمان، فشار برای افزایش هزینههای نظامی بالا میرود. بنابراین کسری بودجه پدیدار میشود و تورم حاصل از آن، دریافتیهای بازار گروههای آسیبپذیر را بیشتر تضعیف میکند.
در سطح میانی، فشار بر منابع عمومی برای نیازهای پایه (بهداشت، آموزش، یارانه غذا) افزایش مییابد زیرا سهم هزینههای نظامی از بودجه رو به افزایش است و کل بودجه نیز به دلیل کاهش درآمدهای مالیاتی کوچکتر میشود. بنابراین بخشهای اجتماعی سهم نزولی از یک کل روبهنزول دریافت میکنند؛ درحالیکه نیاز آنها به بازسازی و تضمین حداقل استحقاق غذایی در حال افزایش است. بدهیهای خارجی و داخلی نیز انباشته میشوند و خدمترسانی به این بدهیها بودجه را بیش از پیش تحلیل میبرد. در سطح خرد، خانوارها تمام اثرات منفی سطوح بالا را دریافت میکنند. استحقاق غذایی خانوار به دلیل کاهش تولید، کاهش اشتغال و درآمد و تورم رو به کاهش میگذارد. در بدترین حالت، به ویژه زمانی که جنگ با خشکسالی یا اختلال در حملونقل همراه شود، قحطی رخ میدهد. ساختار خانوار نیز از هم میپاشد: مردان بزرگسال بسیج میشوند، کشته میشوند یا مهاجرت میکنند. سطح بهداشت و آموزش با کاهش دریافتیهای عمومی رو به وخامت میگذارد. شوک روانی ناشی از تجارب تروماتیک جنگی (تجاوز، غارت، قتل نزدیکان) نیز لایه دیگری از رنج را اضافه میکند.
هزینههای توسعهای جنگ شامل تخریب سرمایه موجود و کاهش سرمایهگذاری جدید است. من پنج دسته از سرمایه را که جنگ تخریب میکند شناسایی کردهام: زیرساختهای تولیدی فیزیکی (حملونقل، آبیاری، نیروگاه، کارخانه، مدرسه، درمانگاه)، زیرساختهای اجتماعی، سرمایه انسانی (مرگ، مهاجرت، از دست رفتن دانشمندان و متخصصان)، نهادها (بانکها، پیوندهای بازاریابی، موسسات علمی)، و سرمایه اجتماعی-فرهنگی (اعتماد، اخلاق کاری، احترام به مالکیت). جنگ همچنین سرمایهگذاری خصوصی را به دلیل انتظارات منفی از سودآوری و ریسک تخریب کاهش میدهد و سرمایهگذاری دولتی را به دلیل کاهش منابع عمومی و افزایش هزینههای نظامی میکاهد.
شواهد تجربی از ۱۶ کشور جنگزده (۱۹۷۰-۱۹۹۰)
برای بررسی اینکه این مکانیسمها تا چه حد در عمل رخ میدهند، من نمونهای از کشورهایی را انتخاب کردم که در دهههای ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ بیش از 0.5درصد جمعیت ۱۹۹۰ آنها در اثر جنگ جان خود را از دست داده بودند (مرگ مستقیم و غیرمستقیم). این کشورها عبارتند از: کامبوج، افغانستان، موزامبیک، لبنان، اوگاندا، آنگولا، عراق، نیکاراگوئه، سودان، ویتنام، گواتمالا، السالوادور، اتیوپی، ایران، سومالی و لیبریا. بیش از دو-سوم تلفات در ۱۲ مورد از ۱۶ کشور، تلفات غیرنظامی بودند. من این جنگها را به پنج دسته تقسیم کردهام: جنگهای بینالمللی (مانند ایران-عراق)، تهاجم خارجی با مقاومت محلی (افغانستان، ویتنام، لبنان)، حمایت خارجی از شورشیان داخلی (موزامبیک، نیکاراگوئه، آنگولا)، سرکوب مخالفان داخلی توسط دولت (اوگاندا، کامبوج، السالوادور، سودان، گواتمالا، اتیوپی، عراق)، و فروپاشی دولت و جنگ داخلی هرجومرجآلود (لبنان، سومالی، لیبریا، افغانستان).
سطح کلان: دادههای کلان نشان داد که تمام کشورهای دارای داده، کاهش درآمد سرانه در دهه ۱۹۸۰ را تجربه کردند. بدترین عملکردها مربوط به موزامبیک، لیبریا، نیکاراگوئه، افغانستان، گواتمالا و اوگاندا بود. این کاهشها بهطور قابلتوجهی بدتر از میانگین منطقهای بود و تقریبا قطعا به جنگ نسبت داده میشود. با این حال، برخی از کشورهای آفریقایی (شامل اتیوپی، سومالی، سودان و اوگاندا در دهه ۱۹۸۰) عملکردی بهتر از میانگین ضعیف منطقهای نداشتند؛ یعنی جنگ وضعیت آنها را بدتر از همسایگان درگیر جنگ نکرد. تولید سرانه مواد غذایی در تمام کشورها به جز دو کشور کاهش یافت. کاهش شدید (۱۵ درصد یا بیشتر) در شش کشور رخ داد. صادرات به جز ایران در همه کشورها کاهش یافت. واردات نیز در بیشتر کشورها کاهش یافت. کسری بودجه بسیار بالا (بیش از ۱۰ درصد تولید ناخالص ملی) در موزامبیک، سودان و نیکاراگوئه رخ داد. تورم بسیار بالا در افغانستان، اوگاندا و به ویژه نیکاراگوئه مشاهده شد. به نظر میرسد جنگهای داخلی فراگیر جغرافیایی (مانند افغانستان، موزامبیک، نیکاراگوئه) از منظر کلان آسیبزاترین هستند، درحالیکه جنگهای بینالمللی اثرات مخرب کمتری بر اقتصاد کلان دارند.
سطح میانی: در این سطح، رفتار دولتها متفاوت بود. نیکاراگوئه و احتمالا موزامبیک درآمدهای مالیاتی خود را به عنوان درصدی از تولید ناخالص ملی افزایش دادند، اما هزینههای عمومی آنها حتی بیشتر افزایش یافت و کسری بودجه بزرگ ایجاد شد. در مقابل، در گواتمالا، سودان، السالوادور و اتیوپی، درآمدهای مالیاتی کاهش یافت. در اوگاندا و سومالی، پایه مالیاتی دولت تقریبا به طور کامل ناپدید شد. هزینههای نظامی در آنگولا، نیکاراگوئه و عراق به بیش از یکپنجم تولید ناخالص ملی رسید، اما در جاهای دیگر نسبتا پایین بود (۳درصد یا کمتر). کشورهایی که هزینههای نظامی بسیار بالایی داشتند، هزینههای بهداشت و آموزش را در سطح متوسط کشورهای در حال توسعه حفظ کردند. بنابراین فشار بر دریافتیهای عمومی بیشتر ناشی از تضعیف ظرفیت مالیاتی و انتخابهای دولت بود تا صرفا هزینههای نظامی.
مداخلات غذایی در کشورهای مختلف تفاوت چشمگیری داشت. نیکاراگوئه پس از انقلاب ۱۹۷۹ یک رویکرد تامین نیازهای اساسی اتخاذ کرد: کنترل قیمت کالاهای اساسی، یارانههای غذایی قابلتوجه (6.3درصد هزینههای دولت در ۱۹۸۴)، آژانس بازاریابی دولتی، سهمیهبندی منطقهای و سیستم جیرهبندی خانوادگی. با وجود کاهش کلی در دسترس بودن غذا، این سیستم تا حد زیادی از استانداردهای تغذیه محافظت کرد (و احتمالا در سالهای اولیه بهبود داد). در موزامبیک، دولت پس از استقلال، سیاست غذایی فعالی شامل کنترل قیمت و جیرهبندی با قیمت پایین در دو شهر اصلی و از سال ۱۹۸۵ تحویل غذا به خانوارهای روستایی آسیبدیده از جنگ را آغاز کرد. این سیستم تا حد زیادی مصرفکنندگان را از کمبودها و افزایش قیمتهای ویرانگر محافظت کرد و از قحطی گسترده جلوگیری نمود. در عراق، پس از تحریمهای اوت ۱۹۹۰، سیستم جیرهبندی یکسانی برای همه شهروندان معرفی شد که نصف کالری مصرفی پیش از بحران را با قیمتهای پایینتر از بازار تامین میکرد. هرچند در طول جنگ خلیج فارس گرسنگی گسترده رخ داد، اما سیستم جیرهبندی محافظت نسبی از استانداردهای تغذیه فراهم کرد. در اتیوپی، پس از قحطی85- ۱۹۸۴، سیستم جامعی از پروژههای کار در برابر غذا ایجاد شد که از تکرار شرایط قحطی جلوگیری کرد. در ایران نیز دولت یارانههای مواد غذایی به مقدار حدود ۲ درصد تولید ناخالص ملی (85- ۱۹۸۴) ارائه داد.
سطح خرد: در سطح خرد، خانوارها در همه کشورهای جنگزده با اختلالات شدید مواجه شدند. برای مثال، در افغانستان جنگ منجر به تخمین ۷۰۰هزار بیوه و یتیم شد. در ویتنام، یکمیلیون زن بیوه و ۸۰۰ هزار کودک یتیم شدند. مهاجرت اجباری عظیم در افغانستان (7.9میلیون نفر، تقریبا نیمی از جمعیت)، موزامبیک و آنگولا (نسبتهای مشابه) و السالوادور (یکچهارم جمعیت آواره شد) رخ داد. درآمد سرانه واقعی در کشورهای آفریقایی درگیر جنگ به شدت پایین بود: افغانستان ۷۱۰دلار (برابری قدرت خرید)، اتیوپی ۳۹۲دلار، سومالی ۸۶۱دلار و اوگاندا ۴۹۹دلار. کالری مصرفی به عنوان درصد نیازها در هر کشور آفریقایی به جز اوگاندا رو به وخامت گذاشت و در برخی به کمتر از ۷۰ درصد نیاز رسید. در مقابل، کشورهای خاورمیانه (ایران، عراق، لبنان) توانستند سطح درآمد و مواد غذایی کافی را حفظ کنند. دسترسی به خدمات بهداشتی در بسیاری از کشورها بسیار ناکافی بود.
بدترین وضعیت مربوط به افغانستان، آنگولا، لیبریا، سومالی و گواتمالا بود (کمتر از ۴۰ درصد جمعیت دسترسی داشتند). نرخ مرگ و میر زیر پنج سال در افغانستان (۲۰۵ در هزار)، آنگولا (۱۷۳)، موزامبیک (۱۷۳) و اتیوپی (۱۳۰) به شدت بالا بود و در بسیاری از کشورها در دهه ۱۹۸۰ افزایش یافت. در برخی کشورها (موزامبیک، سومالی، سودان و نیکاراگوئه) نرخ باسوادی بزرگسالان بین ۱۹۷۵ تا ۱۹۹۰ کاهش یافت. افزون بر این، آسیبهای روانی گسترده بود: در موزامبیک، ۷۷درصد کودکان شاهد قتل یک غیرنظامی، ۸۸درصد شاهد آزار و ۵۱درصد خود مورد آزار یا شکنجه قرار گرفته بودند. هزینههای توسعهای نیز سنگین بود. در موزامبیک، ۴۴درصد از ناوگان ریلی نابود شد. یکچهارم مراکز بهداشتی و ۴۰درصد مدارس ابتدایی بین ۱۹۸۲ تا ۱۹۸۶ تخریب شدند. در اوگاندا و نیکاراگوئه، مهاجرت گسترده نیروی انسانی ماهر (پزشکان، داروسازان) رخ داد. در سومالی، اوگاندا و افغانستان، نهادهای دولتی فروپاشیدند و هرجومرج فراگیر شد. اما در برخی کشورها، با وجود جنگ، سرمایهگذاری ناخالص داخلی بالای ۲۰درصد حفظ شد (ایران، موزامبیک و نیکاراگوئه).
گزینههای سیاستی در زمان جنگ: محافظت از دریافتیها و بازسازی همزمان
نتیجهگیری اصلی من این است که اگرچه توسعه اقتصادی معمولا چیزی تلقی میشود که باید در زمان جنگ کنار گذاشته شود، اما دولتهای کشورهای درگیر جنگ و جامعه بینالمللی ناگزیر باید سیاستهای اقتصادی و اجتماعی را تدوین کنند. غفلت، خود نوعی سیاست است. تنوع رفتار اقتصادهای در جنگ نشان میدهد که هزینههای اجتماعی و اقتصادی قابل تغییر هستند. بسیاری از مرگهای غیرمستقیم در جنگ به دلیل شکست دریافتیها (به ویژه غذا و خدمات بهداشتی) رخ میدهند.
شواهد تجربی نشان داد که میتوان این اثرات را تعدیل کرد یا حتی از آنها اجتناب نمود. در عراق، نیکاراگوئه، موزامبیک و گاهی اتیوپی، اقدام دولت استحقاق غذایی را از طریق جیرهبندی، یارانه و تحویل اضطراری روستایی حفظ کرد. خدمات بهداشتی پیشگیرانه در ایران، عراق، موزامبیک و نیکاراگوئه با وجود تخریب مداوم حفظ شد. در مقابل، در کشورهایی با مداخله دولت ناچیز، استحقاق غذایی به شدت سقوط کرد و هزینههای بهداشتی به نزدیک صفر رسید. بنابراین من استدلال میکنم که دولتها باید حفظ حداقل دریافتیهای بازار را به عنوان یک هدف مرکزی در زمان جنگ در نظر بگیرند. سیاستهایی مانند جیرهبندی و یارانه مواد غذایی، طرحهای اشتغال، نظارت و تغذیه کودکان از طریق مراکز بهداشتی و طرحهای بازنشستگی میتوانند این هدف را محقق کنند. هدفگیری برای کاهش هزینه مطلوب است، اما معمولا به ساختار اداری قوی نیاز دارد که ممکن است در زمان جنگ وجود نداشته باشد. همچنین حفظ و گسترش خدمات بهداشتی دولتی، به ویژه ایمنسازی و درمان اسهال، مکمل اساسی استحقاق غذایی کافی است.
در مقابل، این دیدگاه که توسعه اقتصادی باید تا پایان جنگ به تعویق بیفتد، از دو جهت معمولا اشتباه است. نخست، هزینههای توسعهای جنگ را افزایش میدهد، به ویژه زمانی که جنگ طولانی میشود. دوم، تمایز واضح بین امداد و توسعه اغلب امکانپذیر نیست. در بسیاری از موقعیتها، پروژههای توسعهای برای موثر بودن امداد ضروری هستند و امداد میتواند به توسعه کمک کند. امتناع از تامین مالی توسعه در زمان جنگ، هم هزینههای فوری و هم هزینههای بلندمدت را افزایش میدهد. با این حال، طراحی پروژههای توسعهای باید با واقعیت جنگ سازگار شود: به جای پروژههای عظیم و آسیبپذیر، باید پروژههای کوچک، پراکنده و کمهزینه (جادههای آسفالتنشده، باندهای پرواز کوچک، مدارس و درمانگاههای سیار، پروژههای کوچک انرژی، صنایع پراکنده در مقیاس کوچک) احداث شوند.
برای کشورهای درگیر جنگ، بسته سیاستی متعارف صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی (ریاضت اقتصادی، آزادسازی، خصوصیسازی) به دلایل ویژهای نامناسب است. نخست، نیاز حیاتی به حفظ هزینههای دولت در زمان جنگ (کارکردهای اقتصادی و اجتماعی عادی، بازسازی، امداد اجتماعی علاوه بر هزینههای نظامی) با کاهش هزینههای دولت در بستههای تعدیل در تضاد مستقیم است. کشورهایی مانند موزامبیک و نیکاراگوئه که موفق به حفظ یا افزایش درآمدهای مالیاتی به عنوان درصدی از تولید ناخالص ملی شدند، توانستند خدمات اجتماعی و فعالیتهای حوزه بازسازی را حفظ کنند. دوم، استفاده انحصاری از بازار برای تخصیص منابع و تعیین قیمتها در زمان جنگ بسیار خطرناک است، زیرا میتواند در مدت کوتاهی منجر به فروپاشی دریافتیهای بازار برای شمار زیادی از مردم شود. جنگ، شوکهای ناگهانی در تولید، اشتغال و قیمتها ایجاد میکند. بنابراین سیاستهای اقتصادی و اجتماعی در زمان جنگ باید در جهت محافظت از دریافتیهای غذا و سلامت و همچنین ترویج اقدامهای توسعهای به شیوهای متناسب با شرایط خاص باشد. اما این سیاستها تنها در صورتی قابل اجرا هستند که دولتها نسبتا قوی باشند.
جمعبندی نهایی من این است که اگرچه جنگ همواره هزینههای انسانی و توسعهای سنگینی تحمیل میکند، اما تحلیل اقتصادی میتواند با شناسایی مکانیسمهای شکست استحقاق و طراحی مداخلات هدفمند، به کاهش این هزینهها کمک کند. ساختارهای دولتی قوی با درآمد کافی برای حمایت از خدمات اجتماعی اساسی و تضمین استحقاق غذایی، برای جلوگیری از مرگهای غیرمستقیم عظیم مرتبط با جنگ ضروری هستند. شواهد تجربی از ۱۶ کشور نشان میدهد که با سیاستهای مناسب و حمایت بینالمللی، میتوان هزینههای جنگ را به میزان معناداری کاهش داد.
* استاد اقتصادتوسعه دانشگاه آکسفورد
- منبع:
Stewart, Frances. "War and underdevelopment: can economic analysis help reduce the costs?." Journal of International Development ۵.۴ (۱۹۹۳): ۳۵۷-۳۸۰.
