مقررات، در صورت طراحی درست میتوانند به نفع بازار باشند؛
از ضرورت تا زیادهروی؛ چرخه بیانتهای قانونگذاری
گلاس-استیگال(پس از بحران ۱۹۲۹)، ساربنز-آکسلی(پس از رسواییهای انرون و ورلدکام) و داد-فرانک(پس از بحران ۲۰۰۸) هستند که همگی در واکنش به بحرانهای مالی وضع شدهاند. اکنون، درحالیکه بار دیگر، پاندول مقررات در حال نوسان بهسوی کاهش است، پژوهشگران رویکرد جدیدی را مطرح میکنند. برخلاف دیدگاه سنتی که همواره بر ضرورت مقرراتزدایی تاکید کرده، این پژوهشها نشان میدهند که مقررات، در صورت طراحی صحیح، نهتنها مضر نیستند، بلکه میتوانند منافع قابلتوجهی مانند بهبود رقابت در بازار را نیز بههمراه داشته باشند. این یافتهها، درک ما از رابطه پیچیده بین مقررات و اقتصاد را متحول کردهاست.
وقتی مقررات کارآمد است
مقرراتزدایی بهعنوان یک رویکرد اقتصادی، عمدتا توسط مکتب اقتصادی شیکاگو مطرح و ترویج شد، اما اکنون تحقیقات جدید ابعاد پیچیدهتر و ظریفتری از رابطه میان مقررات و پیامدهای اقتصادی آن را آشکار ساختهاند. این تحقیقات نشان میدهند که تاثیر مقررات بر اقتصاد، خطی و ساده نیست و میتواند نتایج غیرمنتظرهای بههمراه داشتهباشد. بهعنوان مثال، تحقیقات انجامشده توسط هانس بی.کریستنسن، مارکجی. مافتت و لورن وولون نشان میدهد؛ مقررات سختگیرانهتر در حوزه اوراقبهادار میتواند به طرز شگفتآوری تمایل خانوارها به سرمایهگذاری در بازار سهام را افزایش دهد. این پژوهشگران با بررسی دادههای مربوط به ۳۱ کشور عضو منطقه اقتصادی اروپا در بازه زمانی ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۳، دریافتند که دو دستورالعمل مشخص که هدف آنها مقابله با معاملات داخلی و دستکاری بازار و همچنین افزایش سطح حمایت از مصرفکنندگان در صنعت خدمات مالی بود، به ترتیب منجر به افزایش ۱۲ و ۵درصدی مالکیت سهام توسط خانوارها شد. این یافته نشان میدهد؛ مقررات، با ایجاد اطمینان و شفافیت بیشتر، مشارکت خانوارها را افزایش میدهند.همچنین تحقیق ماتئاس بروئر نشان میدهد؛ الزام شرکتهای خصوصی به انتشار گزارشهای مالی کامل میتواند به ایجاد بازارهای رقابتیتر کمک کند. این الزام، با افزایش شفافیت اطلاعات مالی، باعث افزایش تعداد شرکتهایی شد که به سهامی عام تبدیل شدند و در عین حال، از تعداد شرکتهایی که از گردونه رقابت خارج میشدند، کاست. این امر منجر به کاهش تمرکز بازار و تسهیل ورود سرمایهگذاران عمومی به بازار سهام شد، با اینحال بروئر خاطرنشان میکند؛ این الزام، لزوما منجر به تخصیص کارآمدتر منابع در بازار نشدهاست.
داد-فرانک و امنیت کارگران
پژوهشها نشان میدهند که قانون داد-فرانک به بهبود ایمنی کارگران نیز کمک کردهاست. تحقیقات کریستنسن، مافتت، اریک فلوید از دانشگاه کالیفرنیا، سندیهگو و لیزا یائو لیو از دانشگاه شیکاگو نشان میدهد؛ این قانون از شرکتهای سهامی عام مالک معادن میخواهد که حوادث مربوط به معدن و هشدارهای ایمنی را در فرمهای گزارشگری سالانه(فرم ۱۰-K) و فصلی(فرم ۱۰-Q) خود به کمیسیون بورس و اوراقبهادار(SEC) گزارش کنند و در صورت دریافت دستورات «خطر قریبالوقوع» به دلیل تخلفات جدی ایمنی، گزارشهای ۸-K ارائه دهند. این گزارشهای اضافی منجر به کاهش حدود ۱۱درصدی ارجاع به تخلفات ایمنی و ۱۳درصدی کاهش آسیبهای معدنی در حدود سه سالپس از اجراییشدن قانون داد-فرانک شدهاست.این شواهد به شکلگیری بحث جدیدی کمک کردهاند که تمرکز آن بر چگونگی بهبود مقررات است، نه حذف کامل آن. کریستین لوئز میگوید: «دیدگاه مردم اکنون بسیار دقیقتر و ظریفتر شدهاست. ما به این نتیجه رسیدهایم که بازارها قادر به حل برخی مشکلات اساسی انگیزهها یا اطلاعات نیستند. راهحلهای بازار برای این مشکلات، دوباره از مشکلات اطلاعاتی و انگیزشی رنج میبرند و به همیندلیل راهحلهای بازار نیز ناقص هستند.»جان اچ. کاکرن از دانشگاه استنفورد، معتقد است؛ باید مقررات بهطور قابلتوجهی کاهش یابد، اما همچنین میگوید؛ مقررات، در صورتیکه بهخوبی طراحی شوند و نتایج موردنظر را بههمراه داشتهباشند، جایگاه خود را دارند. او میگوید: «ما در لحظهای از اصلاحات مقرراتی قرار داریم -این موضوع قابلانکار نیست- هم از سوی دولت و هم از سوی کنگره.» او ادامه میدهد: «واقعیت این است که ما فقط به مقررات بهتری نیاز داریم که شامل فرآیند وضع مقررات است، نه فقط قوانین بیشتر یا کمتر.»
تغییر در نگرش
این تغییر نمایانگر یک تحول مهم است، چراکه آموزههای مکتب شیکاگو برای دههها بر فضای اقتصاد حاکم بودهاست. در آستانه دهه۱۹۶۰، دیدگاه غالب درمیان پژوهشگران و سیاستگذاران این بود که اگر مشکلی در بازار وجود داشتهباشد، مداخله و وضع مقررات دولتی راهحل آن است. اقتصاددانان، مانند سایرین، فرض میکردند که قوانینی که وضع میشوند، به هدف موردنظر دست خواهند یافت. سم پلتزمن از دانشکده کسبوکار دانشگاه شیکاگو میگوید: «حسننیت، تنها چیزی بود که اهمیت داشت. مشکلی وجود داشت، مقرراتی برای آن وضع میکردید و فرض بر این بود که مشکل حل میشود.» او میافزاید: «بسیاری از افراد خارج از جامعه اقتصاددانان همچنان چنین دیدگاهی دارند و مدتی نیز صاحبان قدرت چنین میاندیشیدند.»
اما در سال۱۹۶۲، جورج استیگلر این طرز فکر را به چالش کشید. او در مقالهای درباره قیمت برق در شرایط انحصار فروشندگان، نشانداد که مقررات دولتی آنطور که انتظار میرفت، قیمتها را کاهش ندادهاست. اگر مقررات نتواند قیمتها را در شرایط انحصار به هزینههای نهایی نزدیک کند، در سایر شرایط چه تاثیری خواهدداشت؟ آیا اصلا مقررات دولتی در اصلاح ناکارآمدیهای بازار آزاد موثرند؟استیگلر در مقالهای دیگر، نظریه «تسخیر مقررات » را مطرح کرد.این نظریه که جایزه نوبل اقتصاد را برای او به ارمغان آورد، بیان میکند که نهادهای نظارتی توسط منافع بزرگ و صاحبان سرمایه که میتوانند بهطور موثر بر تصمیمات آنها تاثیر بگذارند، «تسخیر» و تحتسلطه قرار میگیرند. این نظریه، اقتصاددانان را بر آن داشت تا به مقررات نیز مانند سایر مسائل اقتصادی بنگرند و با استفاده از مدلها و تحلیلهای تجربی، به بررسی دقیق آنها بپردازند و بهدنبال تاثیرات واقعی آنها باشند؛ تاثیراتی که اغلب با انتظارات یا وعدههای دادهشده همخوانی نداشتند.این موضوع، سرآغاز درخواستها برای کاهش مقررات و واگذاری حل مشکلات به خود بازارها شد. استدلال این بود که اگر مقررات، تاثیر موردنظر را نداشتهباشد، نهتنها توجیهی ندارد، بلکه باعث تثبیت قدرت بازیگران مسلط در بازار، جلوگیری از ورود رقبای جدید و در نتیجه، مانع رقابت میشود.
میلتون فریدمن، همکار استیگلر، استدلال میکرد که دولت باید تا حد امکان کوچک شود تا بازارهای رقابتی بتوانند بدون دخالت، مسائل را حل کنند. گری بکر نیز پیشنهاد گسترش بازارهای آزاد به حوزههایی مانند اهدای عضو را مطرح کرد.نظریه تسخیر استیگلر، مفهوم «جهل عقلایی» را نیز درنظر میگیرد؛ یعنی اینکه یک فرد یا گروه، به دلیل هزینه بیشتر کسب اطلاعات نسبت به منفعتی که ممکن است داشتهباشد، دانش کافی درباره یک موضوع کسب نمیکند. این بدان معناست که رأیدهندگان عادی، برای مثال، دانش کافی درباره مقررات بانکی ندارند تا بتوانند بهطور موثر سیاستمداران یا نهادهای نظارتی را به سمتی خاص هدایت کنند و در نتیجه، شرکتهای ثروتمند و کمیتههای اقدام سیاسی سازمانیافتهتر، قدرت واقعی را در دست دارند. پلتزمن میگوید: «این موضوع برای ما اهمیت چندانی ندارد. کمی مهم است، اما نه آنقدر که وقت و منابع خود را صرف کسب اطلاعات کافی درباره آن کنیم.» او اضافه میکند: «اما مطمئن باشید که مدیران و وکلای شرکتهای تحتنظارت، نمایندگان کارگران آنها و خود مقامات نظارتی، اطلاعات زیادی دارند، زیرا منافع زیادی در این موضوع دارند.»
چرخه مقررات
در سال۱۹۷۶، پلتزمن نظریه استیگلر را گسترش داد و آن را به شکل رسمیتری مدون کرد. او مطرح کرد که نهادهای نظارتی صرفا تسلیم خواستههای صنایع نمیشوند. پلتزمن استدلال میکند؛ یک نهاد نظارتی بهدنبال تصمیمی است که حمایت سیاسی گروههای ذینفع در یک مقررات خاص را به حداکثر برساند، با اینحال هنگامی که بحرانی رخ میدهد، اعتراض عمومی گاهی چنان گسترده است که سیاستمداران احساس میکنند باید واکنشی نشان دهند-هر واکنشی-در پاسخ به آن. نتیجه اغلب، فشاری گسترده بهسوی وضع مقررات سختگیرانه است که بعدا بهتدریج به سمت تعادل بازمیگردد.حرفه حسابداری و حسابرسی نمونهای از این نظریه است. برای دههها، شرکتهای حسابرسی از طریق «بازبینی همتا» خود را کنترل میکردند و نگرانیهایی وجود داشت مبنیبر اینکه این شرکتها ممکن است کار یکدیگر را بهطور کامل بررسی نکنند. پس از فروپاشی شرکتهای انرون و ورلدکام، کنگره بهعنوان بخشی از قانون ساربنز-آکسلی، «هیات نظارت بر حسابرسی شرکتهای سهامی عام»(PCAOB) را برای رسیدگی به این رسواییها تاسیس کرد.تقریبا بلافاصله پس از اجرای این قانون، اعتبار صورتهای مالی شرکتها افزایشیافت. برای مثال، برندن گیپر از استنفورد، لوئز و مافتت نشان میدهند که سرمایهگذاران پس از آنکه حسابرسان تحتنظارت عمومی قرارگرفتند، واکنش قویتری به اخبار مربوط به سود نشاندادند. این موضوع ممکن است برای یک ناظر معمولی، بهبود آشکاری بهنظر برسد، اما مشخص نیست که «تصاحب» نظارت حسابرسی توسط دولت، تنها یا بهترین راهحل برای این مشکل بوده باشد.لوئز که مشاور «مرکز تحلیل اقتصادی هیات نظارت بر حسابرسی شرکتهای سهامی عام»(PCAOB) است، میپرسد: «آیا میتوانستیم بهجای یک بوروکراسی شبهدولتی، از طریق بازبینی همتا به پیشرفتهایی دستیابیم؟ اگر به طرح بازبینی همتا قدرت بیشتری میدادیم و دسترسی به اهرمهای فشار یا مجازاتهای موثرتر-همانطور که PCAOB جدید دارد-میداشتیم، آیا بهبودی حاصل میشد؟ احتمالا بله. شواهد علمی نشان نمیدهد که مقررات یا نظارت همیشه بهترین راهحل است.»این چرخه همانطور که پلتزمن پیشبینی کردهبود، رخ میدهد. او استدلال کرد که نهادهای نظارتی زمانیکه یک صنعت خاص وضعیت مطلوبی دارد، قوانین را سختگیرانهتر وضع و اجرا میکنند، اما میتوانند متقاعد شوند که در زمانهای دشوار، تساهل بیشتری نشان دهند. به گفته او، مقررات و مقرراتزدایی بخشی طبیعی از فرآیند سیاسی و راهی برای ایجاد تعادل میان نیازهای صنعت و جامعه است.
مدلی برای سنجش تاثیر مقررات
تنها برخی از شرکتها زمانی تحتتاثیر قرارگرفتند که قانونی در ایالاتمتحده از صاحبان معادن خواست تا اطلاعاتی مانند موارد تخلف از ایمنی را در گزارشهای مالی خود درج کنند، با اینوجود دادههای مربوط به ایمنی معادن بسیاری از شرکتهای دیگر از طریق سایر روشها بهصورت عمومی در دسترس بود که به محققان این امکان را داد تا هم یک گروه آزمایش و هم یک گروه کنترل برای بررسی تاثیرات این مقررات داشته باشند.سم پلتزمن میگوید: «همیشه یک جریان رفت و برگشتی وجود خواهدداشت و این جریانی است که من در سال۱۹۷۶ استدلال کردم که ذات سیاست است. گاهی اوقات شما طرفدار صنعت هستید و گاهی مخالف آن. نهادهای نظارتی زمانیکه وضعیت صنعت وخیم است، تمایل به حمایت از آن دارند و زمانیکه اوضاع خیلی خوب است، موضعی مخالف با صنعت میگیرند. شما تلاش میکنید بین تمام گروههای ذینفع سازمانیافته تعادل برقرار کنید.
فکر میکنم این دیدگاه به مرور زمان بهطور گسترده پذیرفته شدهاست.»درحالیکه این جریان رفت و برگشتی احتمالا ادامه خواهدداشت، نشانههایی از تمایل در هر دو طرف طیف سیاسی وجود دارد که نهتنها مقررات فعلی یا آینده را بازنگری کنند، بلکه فرآیند تدوین این مقررات را نیز مورد ارزیابی مجدد قرار دهند.در طول دوران ریاستجمهوری اوباما، او تحلیلهای هزینه-فایده را در تلاش خود برای بازسازی دفتر اطلاعات و امور مقرراتی حمایت کرد. پل رایان، رئیس پیشین مجلس نمایندگان(جمهوریخواه از ویسکانسین)، طرح «راه بهتر» خود را که یک دستور کار محافظهکارانه پس از انتخابات ۲۰۱۶ بود، ارائه داد که از «رویکردی هوشمندانه که مقررات بیفایده را کاهش میدهد و در عینحال قوانین موردنیاز را کارآمدتر و موثرتر میکند» حمایت میکرد.زمانیکه مقررات رقابت را افزایش میدهند، در واقع مقررات هوشمندانهتر میتواند نتایج بهتری بههمراه داشتهباشد، برای مثال با تقویت رقابت سالم. پلتزمن میگوید پیچیدگی قوانین و مقررات ناشی از آنها میتواند سردرگمی و پیامدهای ناخواسته بیشتری ایجاد کند. قوانین داد-فرانک آنقدر پیچیده هستند که برخی از بانکها بخشهای تطبیق چندمیلیون دلاری با وکلا و حسابداران موردنیاز برای ادامه فعالیت خود ایجادکردهاند. پلتزمن میگوید؛ نتیجه این است که این قانون، قدرت را در دست بازیگران فعلی بازار تثبیت کردهاست.
او میپرسد: «حالا چهکسی میتواند وارد این کسبوکار شود؟ مزیت حضور فعلی در بازار(incumbency advantage) گسترش یافتهاست. بهترین نیتها در بلندمدت وضعیت را بدتر خواهند کرد. آنها گروههای ذینفع جدیدی را ایجاد میکنند که حول نهادی دیرپا برای جلوگیری از ورود تازهواردها و وضع قوانینی به نفع قانونگذاران، شکلگرفتهاند و این هیچ ارتباطی با مشکل اصلی بیثباتی مالی ندارد.»با این حال، لوئیجی زینگالز از دانشکده کسبوکار دانشگاه شیکاگو پیشنهاد میکند که مقررات را از زاویهای متفاوت بررسی کنیم. تفکر رایج که از نظریه تسخیر نشأت میگیرد این است که مقررات تمایل دارند به رقابت آسیب بزنند، زیرا منافع مالی اطمینان حاصل میکنند که قوانین، سلطه آنها را بر بازار تثبیت میکند، اما زینگالز میگوید که تغییرات اخیر در قوانین بانکی و مخابراتی در برخی موارد میتواند رقابت را تحریک کند.«جابهجایی شمارهموبایل»(MNP) به مشتریان این امکان را دادهاست که هنگام تغییر اپراتورهای تلفنهمراه، شمارهتلفنهای خود را حفظ کنند. پیش از MNP، تغییر اپراتور تلفنهمراه بهمعنای تماس با صدها دوست و آشنا و تغییر کارتهای ویزیت و وبسایتها برای انعکاس شمارهتلفن جدید بود.
دشواری تغییر شمارهبه این معنا بود که اپراتورهای موبایل میتوانستند فرض کنند که مشتریان حتی در صورت افزایش قیمتها نیز به آنها وفادار خواهند ماند. MNP این موانع را از بین برد و به بازیگران جدید اجازه داد وارد بازار شوند.زینگالز میگوید: «ما متوجه شدهایم که این مسائل بسیار پیچیدهتر از آن است که بهسادگی بگوییم «بازارها خوب هستند» یا «مقررات بد هستند» یا برعکس.»تحقیقات داگون چوی از موسسه علوم و فناوری پیشرفته کره و پدرو فریرا و راهول تلنگ از دانشگاه کارنگی ملون نشان میدهد؛ MNP قیمتهای بازار را در ۱۵ کشور اتحادیه اروپا بین ۵ تا ۱۵درصد کاهش داده و رفاه مصرفکنندگان را بیش از ۳میلیارد یورو در سالبین سالهای ۱۹۹۹ تا ۲۰۰۶ افزایش دادهاست. بانکها همچنین مدتهاست که از دادههای مشتریان خود محافظت میکنند، نهتنها برای حفظ امنیت حسابها، بلکه برای داشتن مزیت در ارائه وامها و سایر محصولات و خدمات بانکی. قانون PSD۲ اتحادیه اروپا در سال۲۰۱۵ و قوانین بانکداری باز که در اوایل سال۲۰۱۸ در بریتانیا اجرایی شدند، این دادهها را تا حد زیادی در دسترس اشخاص ثالث قراردادهاست.
این امر رقابت را افزایش میدهد و بهطور نظری، صرفهجویی مالی برای مشتریان بههمراه خواهدداشت.زینگالز معتقد است؛ «مقررات حامی رقابت»، اگرچه در نگاه اول متناقض بهنظر میرسد، اما در واقع میتواند بسیار موثر باشد، درحالیکه معمولا تصور میشود مقررات یا رقابت را محدود میکنند یا ناکارآمدیهای بازار را رفع میکنند، گاهی اوقات قوانین میتوانند بهطور مستقیم به تسهیل رقابت در بازار کمک کنند. محققان همچنین بر این باورند که «افزودن اطلاعات مربوط به مسوولیت اجتماعی در گزارشهای مالی، حتی اگر این اطلاعات از قبل بهصورت عمومی در دسترس باشد، میتواند تاثیرات واقعی داشتهباشد.»لوئز میگوید؛ «مقررات شفافیت» نمونهای از این نوع مقررات حامی رقابت است.
او توضیح میدهد که این نوع مقررات با مقررات سنتی تفاوت دارد، زیرا اساسا از یک سازوکار قیمت استفاده میکند. بررسی تحقیقات مربوط به مقررات نشان میدهد؛ الزامات افشا همیشه آنطور که انتظار میرود عمل نمیکنند، اما استفاده از شفافیت بهجای سایر الزامات میتواند نتایج مثبتی بههمراه داشتهباشد. یافتههای بروئر نیز نشان میدهد؛ الزام شرکتهای خصوصی به گزارش صورتهای مالی کامل، رقابت را تشویق میکند. تحقیقات کریستنسن، مافتت، فلوید و لیو در مورد تاثیر قانون داد-فرانک بر ایمنی معادن نیز نشان میدهد؛ افزایش شفافیت، بهجای استفاده از مقررات دستوری، میتواند منجر به وضع مقررات هوشمندانهتر شود. با اینحال، بروئر به یکسوال کلیدی اشاره میکند: «چه نوع مقرراتی باعث رشد اقتصاد میشود؟» او معتقد است شواهد نشان میدهد؛ مقررات میتوانند هزینهها و منافع را بازتخصیص کنند، اما اطلاعات کمی در مورد اینکه آیا و کدام مقررات واقعا بر اندازه اقتصاد تاثیر میگذارند، بهویژه در مورد مقررات مربوط به اطلاعات، وجود دارد. درحالیکه یک اقتصاد روبهرشد وضعیت همه را بهبود میبخشد، بازتخصیص سهم بازار، برندهها و بازندههایی را ایجاد میکند. بازارهای نقدشوندهتر و رقابتیتر مطلوب هستند، اما این سوال مطرح است که آیا این وضعیت برای همه خوب است؟