سیاست صنعتی و واگرایی بزرگ

Untitled-1 copy

سیاست‌های متنوع صنعتی در قرن 19

ما سابقه تاریخی سیاست صنعتی را مرور می‌کنیم. ما این کار را در چارچوب قرن 19 و اوایل قرن 20 انجام می‌‌‌دهیم، زیرا یک مقطع حساس در تاریخ اقتصادی است. در سال 1800، برای ناظران روشن بود که تغییرات اساسی در اقتصاد بریتانیا و به ویژه تولید، در حال شکل‌گیری است. در طول قرن نوزدهم، کشورهای مستقل سیاست‌هایی را به کار گرفتند که برای مدرن کردن اقتصادشان و شروع تحول ساختاری طراحی شده بود. این امر در مورد کشورهایی مانند فرانسه، ایالات‌متحده آمریکا و مصر از اوایل قرن نوزدهم صادق بود و همچنین در‌موردکشورهای دیگر مانند میجی ژاپن، آلمان، مکزیک و روسیه امپراتوری که سیاست صنعتی بعدا در آنها ظهور کرد، صدق می‌‌کرد. در آستانه جنگ جهانی اول، مجموعه کوچکی از کشورها در سرتاسر جهان موفق به جبران عقب‌ماندگی و در موارد معدودی حتی از درآمد سرانه بریتانیا پیشی گرفتند، اما بیشتر آنها موفق نشدند. بنابراین این دوره که اغلب از آن به عنوان واگرایی بزرگ یاد می‌شود، تفاوت‌های درآمد سرانه را به‌طور قابل توجهی افزایش داد که بسیاری از آنها تا به امروز ادامه دارند. سوال اساسی این است که سیاست صنعتی در دوره واگرایی بزرگ چه نقشی ایفا کرد؟

این ایده که دولت‌ها نقش مهمی در تقویت صنعتی شدن در قرن نوزدهم ایفا کردند، سنت طولانی در اقتصاد دارد. در قرن نوزدهم، فردریش لیست استدلال کرد که چرخش بریتانیا به سیاست تجارت آزاد در دهه 1840 خطر سلب مجموعه سیاست‌هایی را که بریتانیا برای تقویت صنعتی‌‌‌سازی استفاده کرده بود، از دیگر کشورها می‌‌‌کرد (لیست، 1841). یک قرن و نیم بعد، با تکیه بر شواهد کیفی از مجموعه بزرگ‌تری از کشورها و سیاست‌های صنعتی، ها-جون چانگ مورد مشابهی را مطرح کرد (چانگ، 2002). باب آلن، مورخ اقتصادی، استدلال کرده است که کشورها باید «بسته‌‌‌ای» از سیاست‌ها شامل تعرفه‌های صنعت نوزاد، توسعه زیرساخت‌‌‌ها و سیاست‌های آموزشی را برای شعله‌‌‌ور ساختن توسعه صنعتی مدرن اتخاذ کنند(آلن، 2011). آنچه به‌شدت مغفول مانده است ارزیابی تجربی دقیق این سیاست‌هاست.

در سال‌های اخیر، ادبیات کوچک اما رو به رشدی در تاریخ اقتصادی پدیدار شده است که هم به آنچه دولت‌ها در سراسر جهان برای تقویت توسعه انجام دادند نگاه دارد و هم به میزان کمتر، تاثیر آن بر اقتصاد را روشن می‌‌‌کند. با اطلاع از کارهای جدید، متوجه می‌‌‌شویم که سیاست صنعتی به‌طور گسترده در کشورهای مستقل با استفاده از ابزارهای مختلف به کار گرفته شده است. به ویژه، در حالی که توجه زیادی در علم اقتصاد به اثرات توسعه‌ای (یا فقدان آن) تعرفه‌های وارداتی حمایتی در قرن نوزدهم معطوف شده است، بررسی کارهای اخیر در حوزه سیاست صنعتی (برای نمونه رودریک و لین، 2023) نشان می‌دهد تعرفه‌ها تنها و شاید مهم‌ترین اهرم سیاست صنعتی نبوده‌اند. در عوض، بسیاری از کشورهای مستقل طیف گسترده‌ای از سیاست‌های مکمل را به کار گرفتند که نشان‌دهنده سیاست‌های صنعتی مدرن است، مانند کسب فناوری تحت رهبری دولت، توسعه سرمایه انسانی، حمایت از حقوق مالکیت معنوی، تعرفه‌های پایین نهاده‌های صنعتی و یارانه‌ها برای فعالیت‌‌‌های اولویت‌‌‌دار. ما همچنین جنبه‌ای از قرن نوزدهم را برجسته می‌کنیم که نمی‌توان و نباید آن را نادیده گرفت. یعنی قدرت‌های استعماری از مستعمرات در خدمت سیاست‌های صنعتی خود استفاده می‌کردند.

در حالی که تعرفه‌ها ممکن است مهم‌ترین ابزار برای تقویت تولید رو به رشد نبوده باشد، چندین مقاله نشان می‌دهد که از مکانیزم‌های نوع صنعت نوزاد حمایت می‌کند، که نشان می‌دهد در این مقطع حساس، اثرات مثبت و بالقوه پایدار برای اقتصادهایی که قادر به ایجاد تولید مدرن هستند وجود داشته است. در برخی موارد این توسعه صنعتی یا از طریق «سیاست‌های صنعتی تصادفی» مانند جنگ‌ها و محاصره‌ها، یا از طریق اقدامات تعرفه‌ای و غیر‌تعرفه‌ای صورت گرفت. ایجاد بازارهای ملی یکپارچه حوزه دیگری است که در آن تحقیقات جدید، اثرات مثبت محلی و کلی را در زمینه‌های مختلف پیدا کرده است. از غنای استعماری، تا اواخر قرن نوزدهم آرژانتین‌ تا بریتانیای یکپارچه و پیشرفته صنعتی، به نظر می‌‌‌رسد که راه‌‌‌آهن مزایای زیادی به همراه داشته است، اگرچه یافته‌های موجود در ادبیات در زمینه‌ها و مطالعات کاملا سازگار نیستند.

سیاست فناوری و نوآوری سومین حوزه‌ای است که ادبیات توسعه صنعتی نقش بالقوه مهمی را برای دولت آشکار کرده است. کارهای جدید نشان می‌دهد که پذیرش فناوری در کشورهای پیرو به هیچ‌وجه یک فرآیند منفعلانه نبوده است. فراتر از دستیابی به ماشین‌آلات، کارآفرینان با انبوهی از موانع و شکست‌های احتمالی بازار مواجه بودند و دولت اغلب در این فرآیند شریک بود. به‌طور خاص، ادبیات توسعه صنعتی برخی از سیاست‌ها را شناسایی می‌‌‌کند که سرمایه انسانی را در بالاترین سطوح توزیع مهارت افزایش می‌دهد. همچنین شواهدی وجود دارد که نشان می‌دهد جنبه‌های انتقال فناوری دارای مولفه‌‌‌ای شبیه به خیر عمومی است‌(به عنوان مثال، ترجمه دانش لازم برای صنعت)‌. از طرفی تصمیمات دولت در مورد حفاظت از مالکیت معنوی احتمالا بر جهت تغییرات فنی تاثیر گذاشته است.

با این حال، مهم‌تر از همه، تحلیل ما نشان می‌دهد که ادبیات اخیر تنها شروع به خراش دادن سطح ارزیابی سیاست صنعتی در این دوره کرده است. جایی که برخی از جنبه‌های ادبیات توسعه صنعتی، توسعه یافته‌تر است، در حالی که برخی دیگر به‌شدت کمبود دارند. یک مثال بارز، سیاست‌های متعددی است که دولت‌ها برای شکل دادن به دسترسی به منابع بین‌المللی و بازارهای صادراتی استفاده می‌‌‌کنند. در حالی که انقلاب‌های تکنولوژیک‌ که موج اول جهانی شدن را ممکن کردند به‌طور گسترده مورد استقبال قرار می‌گیرند، نقش سیاست صنعتی عمدی در شکل دادن به این نتایج به اندازه کافی درک نشده است. شبکه تلگراف زیردریایی که در اواخر قرن نوزدهم پدیدار شد، بدون دخالت گسترده دولت ممکن نبود. آلمان و میجی ژاپن به بسیاری از خطوط بخار یارانه پرداخت کردند که توسعه چشمگیر صادرات آنها را ممکن ساخت. استعمار و دیپلماسی قایق‌‌‌های توپ‌‌‌دار به‌‌‌طور گسترده برای تضمین دسترسی به نهاده‌های صنعتی و بازارهای صادراتی به کار گرفته شدند. اینها چقدر در شکل دادن به تقسیم کار بین‌المللی بین هسته و پیرامون که در آغاز قرن بیستم پدیدار شد، مهم بودند؟

کار کمی دقیق در سال‌های اخیر شروع به ظهور کرده است و بیشتر این نوع کارها مکمل کارهای موجود خواهد بود. یافته‌های جدید نشان می‌دهد که ممکن است مکمل‌‌‌های مهمی در بین سیاست‌ها وجود داشته باشد. به عنوان مثال، برخی از کارها نشان می‌دهد که حمایت از صنعت نوزاد بدون دسترسی به فناوری کافی نبود. در حالی که روش‌های کاربردی برای ارزیابی سیاست‌های «یک در یک» مناسب‌‌‌تر هستند، بررسی ما از قسمت‌‌‌های واقعی سیاست صنعتی در این دوره نشان می‌دهد که دولت‌ها اغلب مجموعه‌‌‌ای از سیاست‌های متمایز و بالقوه مکمل را اجرا می‌‌‌کنند. درک ما از سیاست صنعتی از درک بهتر اینکه چگونه اینها با هم تعامل دارند و به‌طور بالقوه مکمل یکدیگر هستند سود می‌برد. کار موجود، در بیشتر موارد، بر ارزیابی مداخلات «ملایم‌‌‌تر» مانند ترویج توسعه راه‌‌‌آهن و کسب سرمایه انسانی متمرکز بوده است که به نفع بسیاری از انواع مختلف تولیدکنندگان است. با این حال، بررسی سیاست‌های صنعتی در طول قرن نوزدهم نشان می‌دهد که مداخلات «سخت» زیادی در این دوره وجود داشته است که بخش‌ها و فعالیت‌‌‌های خاصی را با یارانه‌ها و حتی مالکیت عمومی ارتقا داده است. ارزیابی این سیاست‌ها مهم خواهد بود.

ما بخش نخست این بحث را با ذکر این نکته به پایان می‌‌‌بریم که با توجه به وضعیت ادبیات کنونی، این سوال که چه میزان صنعتی شدن در قرن نوزدهم توسط سیاست‌های دولت‌(عمدی یا غیرعمد) هدایت می‌شد، یک سوال کاملا باز است. به همین ترتیب، تعیین هدف پشت خط مشی دولت همیشه ساده نیست؛ برای بسیاری از سیاست‌ها بحثی در ادبیات موضوع وجود دارد که آیا سیاست‌ها توسط تقاضا از سوی صنعت یا رای‌‌‌دهندگان هدایت می‌شوند یا تمایل دولت برای شکل دادن به صنعتی شدن (به‌طور دقیق). این عدم اطمینان به ویژه در مواردی که نقش دولت هماهنگی سرمایه‌گذاری بود، مانند پروژه‌های زیربنایی، صادق است. خبر خوب این است که ما می‌توانیم از ارزیابی‌‌‌های سیاستی که به‌‌‌دقت اجرا شده‌‌‌اند، درس بگیریم، حتی زمانی که به‌طور کامل هدف را درک نکنیم. با این حال، برای حل این سوال که دولت‌ها چقدر به‌طور فعال به صنعتی شدن کمک کردند، ما به تحقیقات بیشتر و عمیق‌تری نیاز داریم که تا چه حد از سیاست‌های دولت توسط تمایل به شکل دادن فعالانه فعالیت‌های اقتصادی شکل گرفته است.

تعریف سیاست صنعتی در چارچوب قرن نوزدهم

ما سیاست صنعتی را این‌گونه تعریف می‌کنیم: «سیاست‌های دولتی که صراحتا تغییر ساختار فعالیت اقتصادی را در تعقیب یک آرمان عمومی هدف قرار می‌دهند». بنابراین، سیاست صنعتی انتخابی است. به این معنا که برخی از فعالیت‌های اولویت‌بندی شده را به قیمت سایر فعالیت‌ها هدف قرار می‌دهد. نمونه‌هایی از قرن 19 عبارتند از ترویج صنایع نوزادی مانند نساجی و کشتی‌سازی، تقویت تولید مدرن و کارخانه‌ای بر خلاف تولید روستایی و ترویج تحقیق در کشاورزی. این آخرین نمونه‌ها نشان‌دهنده این واقعیت است که در حالی که سیاست صنعتی معمولا با تقویت صنعتی شدن در قرن 19 همراه بود (همان‌طور که از نام آن پیداست)، سیاست صنعتی به‌طور گسترده‌‌‌تری مورد استفاده قرار گرفت. گزینش‌پذیری سیاست صنعتی آن را از مداخلات «افقی» که به‌طور هدفمند ساختار اقتصاد را تغییر نمی‌دهد متمایز می‌کند. مولفه دوم این تعریف این است که یک سیاست صنعتی باید عمدی باشد به این معنا که تغییر ساختار اقتصاد همان چیزی است که سیاستگذار می‌خواهد با طراحی انجام دهد. به عنوان مثال، یک سیاست آموزشی ممکن است سیاست صنعتی باشد اگر هدف آن ایجاد مهارت لازم برای نیروی کار مدرن و صنعتی باشد.

سیاستگذاران در قرن 19 مجموعه‌ای از سیاست‌ها را با این تعریف مدرن اجرا کردند. مبنای فکری این شکل از کنشگری دولتی توسط تفکر نومرکانتیلیستی که در میان متفکران و سیاستگذاران سراسر جهان تاثیرگذار بود، فراهم شد. هدف عمومی سیاست صنعتی در آن زمان، معمولا نوسازی و تقویت صنعتی شدن بود، که اغلب در پاسخ به تهدیدات ژئوپلیتیک و اقتصادی بریتانیای قدرتمند بود. اگرچه ظرفیت دولت و به ویژه ظرفیت مالی و اداری محدود بود، کشورها مجموعه وسیعی از اهرم‌‌‌های سیاست صنعتی را فراتر از سیاست تجاری به کار گرفتند که بسیاری از آنها مستلزم هزینه‌های مالی بودند. به عنوان مثال، در تلاش برای تنوع بخشیدن به اقتصاد به دور از دامداری صادرات محور، اروگوئه در اوایل قرن بیستم وام‌های دولتی به صنعت ارائه کرد، موسسات توسعه اقتصادی را برای ارتقای بهره‌وری تاسیس کرد و شرکت‌های دولتی را در بخش‌هایی ایجاد کرد که قبلا تحت سلطه خارجی‌ها بودند.

میجی ژاپن مجموعه وسیعی از سیاست‌ها را با هدف تقلید از توسعه صنعتی غرب اجرا کرد. این شامل ایجاد شرکت‌های دولتی در بخش‌های استراتژیک مانند منسوجات پنبه‌‌‌ای و کشتی‌‌‌سازی بود که به ماشین‌‌‌آلات بریتانیا مجهز بودند‌(کراکور، 1997)‌. مثال دیگر توسعه زیرساخت است. بسیاری از کشورها یارانه‌های گسترده‌‌‌ای را به شرکت‌های خصوصی برای ایجاد شبکه راه‌‌‌آهن خود ارائه می‌‌‌کردند که گاهی اوقات با هدف صریح تقویت توسعه صنعتی انجام می‌شد.

نتیجه کلی این است که تعرفه‌ها تنها ابزار سیاستی قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم نبود. سیاست‌های توسعه و یکپارچه‌سازی بازارها، دسترسی به فناوری، تضمین واردات نهاده‌های صنعتی با تعرفه کم، تعرفه بر اساس وزن کالاها، یارانه به صنایع اولویت‌دار و حتی استعمار از ابزار‌های دیگری بودند که قدرت‌های بزرگ برای توسعه صنعتی در قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم به کار گرفتند.