چگونه استقرار سیاسی کشورها موفقیت یا شکست یک سیاست را تعیین می‌کنند؟
اقتصاد سیاسی مدیریت رانت
آگاهی نسبت به این بازیگران و تاثیری که بر «تعیین» و «عملکرد» یک سیاست یا نهاد می‌گذارند، اساس تحلیل اقتصاد سیاسی است. در مساله حمایت از تولید و به‌طور کلی سیاست صنعتی، اهمیت اقتصاد سیاسی دوچندان است، چرا که این سیاست‌ها اولا تاثیر بسزایی بر توزیع منافع اقتصادی در جامعه می‌گذارند و ثانیا رشد و پیشرفت کشور تا حد زیادی در گرو عملکرد مناسب این سیاست‌هاست. حال سوال اینجاست که در چه شرایطی سیاست حمایت از تولید در اهداف اصلی خود یعنی انتقال و جذب فناوری، تشویق یادگیری و در نهایت افزایش رقابت‌پذیری صنایع موفق خواهد بود؟
در ابتدا بایست توجه کرد که اکثر سیاست‌های حمایتی، از تعرفه گرفته تا مشوق‌های صادراتی، نظام انگیزشی متناقضی را به همراه دارند. از یک طرف، این سیاست‌ها به منظور ارتقای بهره‌وری و کسب رقابت‌پذیری بنگاه ایجاد شده‌اند، از طرف دیگر بنگاه می‌داند که جایزه موفقیت در رقابت‌پذیر شدن حذف حمایت است. از همین رو بنگاه انگیزه زیادی دارد که به‌جای تلاش برای جذب فناوری و ارتقای بهره‌وری، منابع خود را صرف رفتار رانت‌جویانه به منظور حفظ رانت کند. از همین رو است که سیاست صنعتی کارآمد را ترکیبی متناسب از چماق و هویج می‌دانند. با اینکه معمولا توزیع هویج آن‌چنان مشکل نیست، اما استفاده از چماق یا همان انتظام بنگاه ناکارآمد برای دولت‌ها آسان نبوده و فقدان این توانمندی یکی از دلایل اصلی شکست سیاست صنعتی در کشورهاست.
اصولا راه‌های زیادی برای رسیدگی به یک شکست قرارداد خاص وجود دارد. هر راه‌حل شامل توزیع‌های متفاوتی از هزینه‌ها و منافع است و نیازمند مجموعه شروطی است که باید بر سازمان‌های مختلف اعمال شود. با توجه به قدرت و توانایی نسبی انواع سازمان‌ها در جامعه، ممکن است برخی از راه‌حل‌ها نسبت به راه‌حل‌های دیگر امکان‌پذیرتر باشند. اگر اجرای آنها مستلزم اعمال شروطی بر سازمان‌های بسیار قدرتمند یا دارای ارتباطات خاص باشد، برخی از راه‌حل‌ها ممکن است در عمل قابل اجرا نباشند. تلاش برای اجرای این سیاست‌ها ممکن است منجر به «شکست دولت» شود؛ زیرا این سیاست توسط فعالیت‌های رانت‌جویانه سازمان‌های قدرتمند تسخیر می‌شود. این لزوما به این معنی نیست که این مشکل قرارداد نمی‌تواند یا نباید مورد توجه قرار گیرد. یک رویکرد متفاوت برای حل مشکل با استفاده از ابزارهای متفاوت یا هدف قرار دادن انواع دیگری از شرکت‌ها و فناوری‌ها ممکن است احتمال موفقیت بیشتری داشته باشد.
از طرف دیگر در یک استقرار سیاسی که قدرت چانه‌زنی بهترین بنگاه‌ها به احتمال زیاد منجر به تسخیر بی قید و شرط حمایت‌ها می‌شود، یک راهبرد دومین-بهترین که با کمک کردن به بنگاه‌های کوچک‌تر یا به بنگاه‌های با فناوری ساده‌تر آغاز می‌شود، ممکن است در توسعه قابلیت‌های سازمانی یا حل مشکلات قرارداد موفق‌تر عمل کند. بنابراین اقتصاد سیاسی اجرای یک سیاست به سه عامل بستگی دارد. اول، بستگی به طراحی سیاست دارد که تعیین می‌کند رانت‌ها به چه کسی تعلق بگیرد و چه شروطی بر دریافت‌کننده رانت برای حل یک مشکل خاص اعمال شود. دوم، نتیجه به ظرفیت‌های حکمرانی، نظارتی و اجرایی سازمان‌های دولتی درگیر نظارت بر سیاست و شروط آن بستگی دارد. و آخرین اما نه کم‌اهمیت، نتیجه به استقرار سیاسی بستگی دارد که قدرت چانه‌زنی نسبی سازمان‌های مختلف تحت تاثیر این سیاست را توصیف می‌کند.
بدیهی است، طراحی هر سیاستی کمتر اشتباه خواهد بود اگر به صراحت شروط تخصیص رانت مورد نیاز برای حل مشکل را در انواع مختلف سیاست‌های ممکن شناسایی کند و سپس گزینه‌ای را انتخاب کند که با توجه به استقرار سیاسی موجود و بهبودهای امکان‌پذیر در ظرفیت‌های حکمرانی قابلیت اجرایی بیشتری داشته باشد. اگر «هزینه‌های مبادله» نظارت و اجرا را نادیده بگیریم، همه این ابزارها از لحاظ نظری معادل هستند. اما در واقعیت، اثربخشی این ابزارهای سیاستی می‌تواند بسیار متفاوت باشد؛ زیرا هزینه‌های نظارت و اجرا با توجه به تفاوت‌های ساختار سازمانی کشورها یکسان نیست. اهمیت طراحی سیاست را می‌توان با اشاره به شکست‌های قراردادی که می‌تواند منجر به اثرات جانبی محیط‌زیستی شود، نشان داد. سیاست می‌تواند با استفاده از ابزارهای مختلف، از جمله مقررات، مالیات یا یارانه به یک اثر جانبی پاسخ دهد. اگر «هزینه‌های مبادله» نظارت و اجرا را نادیده بگیریم، همه این ابزارها از لحاظ نظری معادل هستند.
اما در واقعیت، اثربخشی این ابزارهای سیاستی می‌تواند بسیار متفاوت باشد؛ زیرا هزینه‌های نظارت و اجرا با توجه به تفاوت‌های ساختار سازمانی کشورها یکسان نیست. برای مثال، اگر بنگاه‌های مخرب محیط‌زیست نسبتا ضعیف باشند و بتوان آنها را به‌طور موثری تحت نظارت و مالیات قرار داد، راه‌حل مالیاتی ممکن است بهتر از راه‌حل یارانه‌ای عمل کند؛ زیرا این راه‌حل معمولا با مشکلات بیشتری در تامین مالی و نظارت مواجه است. اما اگر شرکت‌های آلاینده قدرتمند باشند و بتوانند با موفقیت مانع نظارت و اجرا شوند، راه‌حل مالیاتی ممکن است به موفقیت زیادی دست پیدا نکند و راه‌حل‌های نظارتی یا یارانه‌ای ممکن است در این زمینه نسبتا بهتر عمل کنند. به‌طور کلی به همین دلیل است که سیاست‌هایی که در یک کشور کار می‌کنند اغلب ممکن است در کشورهای دیگر عملکرد چندان مناسبی نداشته باشند یا کاملا شکست بخورند.
موفقیت چشمگیر سیاست‌های صنعتی در شرق آسیا تا حد زیادی نشان‌دهنده توانایی این کشورها برای اصلاح تدریجی طراحی ابزارهای سیاستی بلندپروازانه خود در پرتو تجربه بود. هیچ یک از این کشورها با یک نقشه کامل از کارهایی که باید انجام شود، شروع نکردند. در عوض، آزمون و خطا منجر به اصلاح شرایط تخصیص رانت برای دستیابی به اهداف بهره‌وری‌افزا شد؛ زیرا اثبات شد که این شروط قابل اجرا هستند و منافع اقتصادی و سیاسی بیشتری را برای رهبران عالی فراهم می‌کنند. پیدایش شرایط موثری که بر استراتژی‌های سیاست صنعتی مبتنی بر گسترده تحمیل می‌شد، منعکس‌کننده حل و فصل‌های سیاسی بسیار خاص در این کشورها بود که در بافت وسیع‌تر آسیا غیرمعمول بودند. پیکربندی مطلوب قدرت بین رهبری سیاسی، گروه‌های سیاسی و جناح‌ها در سطوح میانی جامعه و بخش تجاری نوظهور امکان تکامل و اعمال شروط سختگیرانه را بر شرکت‌های داخلی دریافت‌کننده حمایت داد.
تامین مالی که از طریق وام‌های کم‌بهره، حمایت از بازارهای داخلی و یارانه‌های صادراتی به چائبول ارائه می‌شد، به‌طور فزاینده‌ای مشروط به دستیابی به نتایج خاص، برای مثال تحقق اهداف صادراتی بود. این شروط سطوح بالایی از تلاش را تضمین می‌کرد؛ زیرا ثابت شده بود اعمال شروط حتمی است. دولت نه تنها می‌توانست یارانه‌ها را از چائبول خاص دریغ کند، حتی در صورت ضعیف بودن عملکرد می‌توانست کل کارخانه را از یک چائبول به چائبول دیگری تخصیص دهد. تعجب‌آور نیست که تحمیل این شرایط بر چائبول، اجبار شدیدی را برای آنها ایجاد کرد تا از طریق یادگیری سریع مهارت‌های سازمانی و قابلیت‌های فنی، رشد بهره‌وری خود را تسریع کنند.
استقرار سیاسی در کوتاه‌مدت برون‌زا است و نمی‌تواند به راحتی از طریق انتخاب‌های سیاست تغییر کند. استقرار سیاسی مساعد در شرق آسیا به وضوح نتیجه انتخاب‌های سیاسی دولت‌های کره‌جنوبی یا تایوان نبود. در عوض، این دولت‌ها ساختارهای مطلوبی از قدرت نسبی را به ارث بردند که نتیجه تاریخ آنها و به‌ویژه مهندسی اجتماعی انجام‌شده توسط ژاپنی‌ها هنگام اشغال این سرزمین‌ها در اوایل قرن بیستم بود. با این حال، انتخاب‌های سیاسی در شرق آسیا موثر بودند.
انتخاب‌های رهبران کشورهای آسیای شرقی که اهمیت داشت، معرفی سیاست‌های صنعتی جاه‌طلبانه و به دنبال آن کشف این نکته بود که اصلاح و بهبود شروط مربوط به تخصیص رانت برای دستیابی به اهداف بهره‌وری‌افزا نسبتا آسان است. کشورهای جنوب آسیا نیز سیاست‌های صنعتی بلندپروازانه‌ای را در دهه1950 ارائه کردند؛ اما در بستر استقرار سیاسی بسیار متفاوت. در این شرایط ثابت شد که تغییر سیاست در جهت تحمیل شروط موثر بر بنگاه‌های رانت‌گیر عملا غیرممکن است. در کشورهای معمول جنوب آسیا، قدرت در داخل ائتلاف حاکم، باز هم به‌دلیل فرآیندهای تاریخی طولانی از جمله ماهیت تاثیر استعمار در این کشورها، بسیار پراکنده‌تر بود.
در نتیجه بسیاری از سازمان‌های سیاسی قدرتمند در سطوح میانی جامعه وجود داشتند که برای تصاحب رانت‌ها با هم رقابت می‌کردند و این سازمان‌ها همیشه نمی‌توانستند تحت سلطه حکومت قرار گیرند. زمانی که سیاست‌های صنعتی بلندپروازانه شروع به ایجاد رانت‌های بزرگ برای سازمان‌های تجاری نوظهور کردند، راهبردهای کارآمد برای حفاظت از رانت‌ها به راحتی در دسترس بود؛ زیرا سازمان‌های سیاسی متعددی وجود داشتند که می‌توانستند از رانت کسب‌وکارهای خاص در ازای رشوه محافظت کند. نتیجه این بود که در این کشورها سیاست صنعتی نمی‌توانست به‌طور قابل قبولی در جهت تحمیل شرایط سخت‌گیرانه‌تر بر شرکت‌های دریافت‌کننده رانت یا تهدید به لغو رانت شرکت‌های با عملکرد نامناسب بهبود یابد.
شکست بهبود و ارتقای سیاست‌ها در این مسیرهای واضح در جنوب آسیا را نمی‌توان با ناآگاهی بوروکرات‌ها و سیاستمداران در این کشورها توضیح داد. این فقط یک غفلت نبود. نخبگان سیاسی و بوروکراسی در این کشورها در مراحل اولیه کاملا از مشکل آگاه بودند؛ اما همچنین می‌دانستند که تحول سیاست در جهت اثربخشی بیشتر و حذف رانت از گروه‌ها و بنگاه‌های ناکارآمد قابل اجرا نیست. تا اواسط دهه 1960، کمیته دات که توسط دولت هند تاسیس شد، تشخیص داد که رژیم مجوزدهی که رانت‌ها را به صنایع نوپا هدایت می‌کرد، عمدتا به گروه کوچکی از شرکت‌های بزرگ کمک می‌کرد که این رانت‌ها را بر اساس شرایط خود تصاحب می‌کردند.
اما سیاست مرتبط با پاسخگویی موثر به این مشکل آسان نبود. تا آنجا که تلاش‌های صورت‌گرفته برای حل این مشکل، اغلب کند و زیان‌بخش بودند. بنابراین در هند، یکی از واکنش‌ها، قانون انحصارات و شیوه‌های تجاری محدود (MRTP) ایندیرا گاندی در سال1969 بود که محدودیت‌هایی را برای دارایی‌های بنگاه‌های تجاری بزرگ تعیین کرد که تصور می‌شد تحت رژیم مجوز رونق بی‌رویه داشته‌اند. عمل جدید تا حد زیادی تنبیهی بود، به درستی اجرا نشد و تاثیر کمی بر سطوح واقعی تمرکز حمایت‌ها داشت. تا حد زیادی به دنبال حل مشکل مدیریت رانت برای دستیابی به نتایج بهتر نبود. با این حال، ممکن است فرصت‌هایی از نوع پیچیده‌تر از دست رفته باشد. استقرار سیاسی را نمی‌توان به راحتی تغییر داد، اما سیاست‌ها می‌توانستند به‌طور اساسی بازطراحی شوند تا در چنین بستری اعتبار بیشتری داشته باشند.
مشکل این بود که سیاست طراحی‌شده رانت‌های یادگیری پیشینی قابل توجهی را به بخش‌هایی اختصاص می‌داد که به‌طور گسترده‌ای تعریف شده بود که حذف بنگاه‌های اقتصادی بزرگ از گیرندگان این رانت‌ها را دشوار می‌کرد. ویژگی کلی سیاست‌هایی که کشورهای آسیای شرقی و آسیای جنوبی در دهه‌های 1960 و 1970 به‌کار گرفتند، این بود که بسیاری از رانت‌های آنها برای یادگیری به‌طور پیشینی، یعنی قبل از اینکه شرکت‌های مورد نظر قابلیت‌های سازمانی رقابتی خود را توسعه دهند، تخصیص داده می‌شد. این رانت‌های پیشینی نیز از نظر دامنه (از نظر تعداد بخش‌ها و شرکت‌های مورد حمایت) قابل توجه بودند. اعمال شروط موثر بر این ابزارهای تامین مالی به وضوح فراتر از ظرفیت سیاسی دولت هند بود و حتی تلاشی هم برای حرکت در این مسیر نشد.
با این حال، سایر ابزارهای تامین مالی می‌توانستند موفق‌تر باشند و آنچه می‌توانست بهتر عمل کند با نگاه به تجربه دهه1980 شفاف‌تر می‌شود. تغییر در طراحی ابزار تامین مالی اصولا می‌تواند حتی در کشورهایی که استقرار سیاسی مانع از اجرای شروط سخت برای دریافت‌کنندگان رانت پسینی می‌شود، سطوح بالای تلاش برای یادگیری را تضمین کند. اگر رانت‌های وعده داده‌شده به بنگاه‌های در حال یادگیری پسینی بوده و پس از کسب موفقیت تحویل داده شود، الزامات نظارتی می‌تواند بسیار متفاوت باشد. رانت فناوری معمول مبتنی بر حق ثبت اختراع که انگیزه‌هایی برای نوآوری ایجاد می‌کند، به‌صورت پسینی به بنگاه‌ها نوآور موفق تعلق می‌گیرد.
رانت‌های پسینی الزامات نظارتی کمتری را طلب می‌کند و الزامات سازمانی عمدتا مربوط به تعیین دوره حفظ رانت پسینی است که در درجه نخست جذابیت جایزه مبتکران را تعیین می‌کند. اگر رانت‌ها فقط به‌صورت پسینی در دسترس باشند، همچنان می‌توانند به تامین مالی نوآوری یا یادگیری بادوام‌تر کمک کنند؛ زیرا بنگاه‌های نوآور یا بنگاه‌هایی که درگیر یادگیری هستند، می‌توانند بازدهی بالاتری را در آینده به سرمایه‌گذاران ارائه دهند و در نتیجه به دوره‌های طولانی‌تر تامین مالی با هزینه کمتر دسترسی پیدا کنند.
این مثال‌ها بینش‌های روش‌شناختی مهمی را ارائه می‌کنند؛ حتی اگر جزئیات اساسی نحوه تامین مالی یادگیری و شروط موثر قابل تکرار نباشند. حتی در هند، این مکانیسم‌های دقیق دیگر در دسترس نیستند؛ زیرا پس از پیوستن هند به WTO، سطح متوسط حمایت تعرفه‌ای بسیار پایین‌تر آمد و الزامات داخلی‌سازی دیگر نمی‌تواند بر سرمایه‌گذاران خارجی تحمیل شود. با این حال، نکته اصلی بحث درباره مکانیسم‌های تامین مالی و شروط استفاده‌شده نیست، بلکه نکته کلی‌تر و اصلی درباره توالی تامین مالی، تخصیص رانت‌ها و اعتبار شروط یا به عبارت دیگر شرایط لازم با توجه به استقرار سیاسی برای یادگیری با تلاش زیاد است. روش‌ها و شروط تامین مالی که ممکن است برای حمایت از توسعه قابلیت‌های سازمانی در بنگاه‌های یک کشور مناسب باشد، احتمالا با نمونه‌های آسیای شرقی و آسیای جنوبی متفاوت است. با این حال، نمونه‌هایی از سیاست صنعتی موفق و کمترموفق، اهمیت تفکر از منظر شروط تخصیص رانت و امکان‌پذیری اجرای آنها در استقرار سیاسی مربوطه را نشان می‌دهد.
توجه به برخی از جنبه‌های تجربه شرق آسیا می‌تواند به ارتقای بحث سیاستگذاری صنعتی کمک کند. شناسایی مهم‌ترین شکست‌های قراردادی که مداخلات سیاست صنعتی را توجیه می‌کند، حیاتی است. اگرچه ممکن است تعجب برانگیز به نظر برسد، اما اغلب این کار انجام نمی‌شود و گاهی اوقات انواع مشکلات به‌طور جمعی با یک بسته حمایتی و شروط یکسان مورد هدف قرار می‌گیرد که نتایج بسیار ضعیفی در پی دارد. موضوع توسعه قابلیت سازمانی از اهمیت ویژه ای برخوردار است و احتمالا یک محدودیت مهم برای بسیاری از کشورهای در حال توسعه است. پرداختن به این مشکل به اشکال بسیار خاصی از کمک نیاز دارد، با شروط معتبری که سطوح بالایی از تلاش را تضمین کند. دیدیم که چگونه ابزارهایی که بسیار شبیه به ابزارهای آسیای شرقی بودند، نتوانستند بخش‌های رقابتی گسترده‌ای را در جنوب آسیا ایجاد کنند؛ اما انواع جدیدی از ابزارهای تامین مالی در دهه1980 موثرتر بودند.
رانت‌های پسینی که مورد استفاده قرار می‌گرفتند، به‌طور ویژه برای بررسی جزئیات جالب هستند، اگرچه جزئیات ابزار احتمالا در بستر هر کشوری تا حدی متفاوت باشد. با این حال، برای موثر بودن، سیاست‌هایی که هدفشان توسعه رقابت‌پذیری شرکت‌ها است، به‌طور کلی باید الزامات دوگانه ایجاد فرصت برای شرکت‌ها برای مشارکت در یادگیری حین انجام و همچنین ایجاد اجبارهای معتبر برای سطوح بالای تلاش در یادگیری را برآورده کند. قابلیت‌های سازمانی این امر مستلزم تفکر از طریق مکانیسم‌های تامین مالی یادگیری سازمانی و شروط مرتبط با آن تامین مالی است که در چارچوب استقرار سیاسی یک کشور معتبر باشد.
