علیرضا عسگریان* و گروه مشاورین سازمان تامین اجتماعی چکیده سازمان تامین اجتماعی امروزی که حدود 40 سال پیش تاسیس شده است، پس از یک دوره کوتاه بدون تغییرات ساختاری با نام رسمی صندوق تامین اجتماعی به حیات خود ادامه داد و امروز نیز با نامی دوگانه، در برخی محافل «سازمان» و در برخی دیگر «صندوق» نامیده می‌شود. علت تغییر نام سازمان به صندوق چه بوده است؟ آیا این تغییر نام تفاوتی را در کارکرد‌های آن نیز ایجاد می‌کند یا خیر؟
واقعیت این است که صرف‌ نظر از جنجال‌های سیاسی، این مجموعه ماهیتی دوگانه دارد که اطلاق عنوان صندوق به آن، این نهاد بزرگ مردمی را با چالش مواجه می‌کند؛ چرا که تغییر نام سازمان تامین اجتماعی بدون تغییرات ساختاری در آن تنها بار مسوولیت صندوق را برای پاسخ‌گویی به الزامات قانونی و انتظارات ذی‌نفعان افزایش می‌دهد. بنابراین چالش اصلی این است که اگر چه تغییر سازمان به صندوق تامین اجتماعی ضروری و فرصتی برای تحول در نظام بیمه اجتماعی در کشور است، اما عدم توجه به الزامات تغییر ساختاری در آن موجب بروز تهدید برای امنیت و رفاه اجتماعی خواهد شد.
مقدمه
یکی از شاخه‌های اصلی بیمه، بیمه‌های اجتماعی هستند که با هدف ایجاد رفاه نسبیِ عمومی و برقراری عدالت اجتماعی در بین تمام اقشار جامعه شکل گرفته‌اند و نوعی ضمانت اقتصادی از سوی دولت برای افراد شاغل تحت پوشش به‌ شمار می‌روند. اصولا فلسفه‌ بیمه‌های اجتماعی توزیع مجدد درآمد به نفع افرادی است که نمی‌توانند شخصا از عهده‌ ریسک‌هایی مانند ناتوانی در تامین مالی خانواده، بیکاری، ازکارافتادگی، حوادث ناشی از کار، فوت و بیماری برآیند. یکی از مهم‌ترین انواع بیمه‌های اجتماعی بیمه بازنشستگی است. سازمان بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی دو سازمان عمده مستمری در ایران هستند که بیش از ۷۰ درصد مشترکان را به خود اختصاص داده‌اند؛ اما هر دو در نقطه بحرانی به سر می‌برند. در حال حاضر بخش قابل توجهی از منابع سازمان بازنشستگی کشوری از محل بودجه دولت تامین مالی می‌شود که با افزایش ابعاد کسری بودجه تاثیرات نامطلوبی بر بازار سرمایه خواهد داشت. همچنین این سازمان در وضعیتی قرار دارد که بدون کمک‌های مالی دولت قادر به پرداخت مستمری مشترکان خود نیست. سازمان تامین اجتماعی نیز به‌رغم اینکه در طول ۴۰ سال‌ گذشته بیشترین منابع را برای سرمایه‌گذاری در اختیار داشته است، اما هم‌اکنون نه تنها توان تامین بودجه از محل سرمایه‌گذاری را به میزان مورد انتظار ندارد، بلکه از این پس به تدریج با افزایش مصارف نسبت به منابع روبه‌رو‌ خواهد شد. این به آن معنا است که در صورت ادامه این روند و وابستگی بیش از پیش این سازمان‌ها به بودجه دولت این امکان وجود دارد که دولت نیز به سمت ورشکستگی سوق پیدا کند و این مساله نیز به خودی خود موجب فلج شدن چرخه اقتصاد ملی خواهد شد.
فلسفه تغییر سازمان به صندوق نیز همین است. برای درک مساله، نخست لازم است به تعاریف سازمان و صندوق پرداخته شود. مطابق با ماده یک قوانین و مقررات تامین اجتماعی، به منظور اجرا، تعمیم و گسترش انواع بیمه‎های اجتماعی و استقرار نظام هماهنگ و متناسب با برنامه‌های تامین اجتماعی، همچنین تمرکز وجوه و درآمدهای موضوع قانون تامین اجتماعی و سرمایه‌گذاری و بهره‌برداری از محل وجوه و ذخایر، سازمان مستقلی به نام «سازمان تامین اجتماعی» وابسته به وزارت رفاه و تامین اجتماعی که در این قانون «سازمان» نامیده شده تشکیل گردیده است.
بر این اساس سازمان تامین اجتماعی باید به‌عنوان یک صندوق اندوخته‌گذار رفتار کند که با دریافت حدود یک سوم از حقوق بیمه شونده پس از یک دوره مشخص ارائه خدماتی را به وی تضمین کند. این درحالی است که عملکرد سازمان تامین اجتماعی در عمل تاکنون از نوع نقدی بوده است و در طول سال‌های حیات خود بیش از ۹۰ درصد از منابع بودجه خود را مستقیما از محل حق بیمه دریافتی تامین کرده است و هم اکنون نیز زیرساخت‌های لازم را برای تامین بودجه از محل ذخایر سرمایه‌گذاری شده ندارد.
تجربه جهانی شکست نظام‌های غیراندوخته‌گذار حاکی از این است که از سه دهه پیش تقریبا تمامی آنها با شکست مواجه شده‌اند و به سمت نظام‌های اندوخته‌گذار حرکت کرده‌اند. کما اینکه در حوزه تامین اجتماعی ایران نیز این موضوع قبل از سال ۱۳۵۴ تشخیص داده شد و منجر به تدوین و تصویب قانون جدید تامین اجتماعی در آن سال شد. این قانون به درستی پیش‌بینی ماهیت کسب‌وکار بیمه مبتنی بر تغییر نظام به اندوخته‌گذاری اشاره دارد؛ اما پس از جنگ تحمیلی عملا مقوله تامین اجتماعی از اولویت‌های اول کشور خارج و روند اشتباه و ناکارآمد قبل از سال ۱۳۵۴ همچنان ادامه پیدا کرده است.
مطابق با تبصره ۲ از ماده ۱۲ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب سال ۱۳۸۳، سازمان تامین اجتماعی با توجه به ماهیت امور بیمه‌ای، به «صندوق» تغییر نام یافت. بنابراین از نظر قانونی هم‌اکنون سازمان تامین اجتماعی وجود خارجی ندارد، بلکه مجموعه مذکور صندوق تامین اجتماعی است.
به این ترتیب سازمان تامین اجتماعی چیست؟ بر اساس مفاد بند ب از ماده ۲۶ قانون برنامه پنجم، سازمان تامین اجتماعی سازمانی سیاست‌گذار، ناظر و دولتی است که سایر صندوق‌های بازنشستگی زیرمجموعه آن هستند. طبق این قانون به دولت اجازه داده شده است تا در راستای ایجاد ثبات، پایداری و تعادل بین منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی نسبت به اصلاح ساختار این صندوق‌ها از طرق مختلف از جمله تجدیدنظر در ساختار بیمه‎های اجتماعی، سازمان تامین اجتماعی و صندوق‌های تابعه به‌ویژه صندوق بازنشستگی کشوری و اصلاح ساختار و تجهیز سایر صندوق‌های وابسته به دستگاه‌های اجرایی بر‌اساس اساسنامه دولت اقدام کند.حال مساله این است که آیا اطلاق عبارت «صندوق» به مجموعه فعلی تامین اجتماعی صحیح است یا خیر؟ به عبارت دیگر آیا این تغییر نام به معنای تغییر ماهیت و تغییر ماموریت است؟ بدیهی است تغییر نام سازمان تامین اجتماعی بدون تغییرات ساختاری در آن بی‌معناست. در حال حاضر بیمه‌شدگان صندوق تامین اجتماعی در یک طبقه بندی کلان دو گروه هستند. نخست بیمه‌شدگانی که بر اساس ضوابط موجود از گذشته تا کنون خودشان تمامی مبلغ حق بیمه را پرداخت کرده‌اند و دوم بیمه‌شدگانی که بر اساس سیاست‌های حمایتی دولت از خدمات سازمان تامین اجتماعی بهره‌مند شده‌اند.
اگر تامین اجتماعی صندوق است سهامداران و ذی‌نفعان کلیدی آن بیمه‌شدگان و کارفرمایان یعنی گروه نخست هستند. در این صورت اولا مداخله مستقیم و بی‌حد و حصر دولت‌ معقول نیست، بلکه نقش اصلی آن‌ سیاست‌گذاری و نظارت و تنها مشارکت در تصمیم‌گیری است، ثانیا این صندوق مسوولیت عمل به قوانین و مقررات متعدد مصوب در حوزه بیمه‌های حمایتی را نداشته و الزامی برای انجام چنین برنامه‌های هزینه‌زایی را ندارد.
مطابق با بند الف ماده ۲۸ قانون برنامه پنجم به منظور فراهم نمودن شرایط رقابتی و افزایش کارآمدی بیمه‎های اجتماعی و جلوگیری از ایجاد هرگونه انحصار یا امتیاز ویژه برای صندوق‌های بازنشستگی اعم از خصوصی، عمومی، تعاونی یا دولتی اجازه داده شده است صندوق‌های بازنشستگی خصوصی با رعایت تضمین حقوق بیمه‎شدگان و بازنشستگان صندوق مربوطه حداقل به مدت ده سال بر اساس آیین‎نامه‎ای که به تصویب هیات‎وزیران می‎رسد، ایجاد گردد. در این صورت صندوق تامین اجتماعی باید با صندوق‌های خصوصی چابک و فارغ از مداخلات سیاسی رقابت کند.
عملکرد این صندوق در طول سالیان گذشته نشان می‌دهد مداخلات سیاسی بیشترین ضربه را بر پیکره این نهاد مردمی وارد کرده است، تا جایی که ماموریت اصلی خود مبنی بر مدیریت بر اساس نظام‌های اندوخته گذار را به درستی انجام نداده است. به عنوان مثال با‌وجود اینکه تمرکز وجوه و درآمد حاصل از محل حق بیمه‌ها و نیز سرمایه‌گذاری و بهره‌برداری از محل وجوه ذخایر جز، وظایف اصلی در ماموریت صندوق است، اما پس از گذشت ۴۰ سال از تاسیس سازمانی که هم‌اکنون صندوق نام دارد اولین سند رسمی محاسبات بیمه‌ای (اکچوئری) حدود سه سال گذشته تهیه شده است که البته مورد توافق ذی‌نفعان مختلف هم نیست. فقدان مدیریت تعهدات و عدم احساس نیاز به آن، تاخیر در سرمایه‌گذاری از محل ذخایر، حجم ناچیز ذخایر سرمایه‌گذاری شده در قبال حجم تعهدات و سهم ناچیز سرمایه‌گذاری در تامین منابع بودجه نمونه‌های دیگری از تعارض‌ بین ماموریت صندوق و عملکرد آن
است.
این به آن معناست که صندوق فعلی قابلیت رقابت با صندوق‌های بازنشستگی خصوصی را ندارد. مع‌الوصف چاره چیست؟ از جمله سازوکارهای پیش‌بینی شده در قانون برای اصلاح ساختار این صندوق تفکیک تعهدات بیمه‌ای از تعهدات حمایتی است. مطابق با بند الف ماده ۲۶ قانون برنامه پنجم، کاهش حمایت‌های غیربیمه‎ای صندوق‌ها و انتقال آن به نهادهای حمایتی یکی از مهم‌ترین اقدامات برای قابلیت‌سازی برای رقابت است. به این ترتیب واگذاری کلیه تعهدات حمایتی و حاکمیتی صندوق به سازمان تامین اجتماعی برای چابک‌سازی صندوق برای مدیریت بهره‌ورتر دارایی‌ها اجتناب‌ناپذیر است. بنابراین نکته اساسی این است که مجموعه فعلی اگرچه از نظر قانونی صندوق نامیده شده، اما مسوولیت‌هایی خارج از تعهدات خود دارد. به عبارت دیگر لازم است صندوق تامین اجتماعی از سازمان تامین اجتماعی تفکیک شود. صندوق تامین اجتماعی مجموعه‌ای غیر انتفاعی است که باید خود را نسبت به پرداخت‌های آینده بیمه‌شدگان مکلف بداند بنابراین ماهیت اصلی آن ورود به حوزه کسب‌وکار بیمه به عنوان یک صنعت است.
سخن‌ آخر اینکه صندوق تامین اجتماعی تنها زمانی جایگاه واقعی خود را پیدا می‌کند که با حذف تدریجی مداخله دولت در آن تفکر اقتصادی به جای تفکر سیاسی در آن حاکم شود و نقش تشکل‌های کارگری و بازنشستگی در اداره صندوق تامین اجتماعی تقویت شود.
نتیجه‌گیری
صندوق تامین اجتماعی مجموعه‌ای غیر‌انتفاعی است که باید خود را نسبت به پرداخت‌های آینده بیمه شدگان مکلف بداند بنابراین ماهیت اصلی آن یعنی ورود به حوزه کسب وکار بیمه به عنوان یک صنعت و تفکیک آن از سازمان تامین اجتماعی از اصلی‌ترین اولویت‌های اجرایی است که باید توسط کلیه ذی‌نفعان به رسمیت شناخته شود. واگذاری کلیه تعهدات حمایتی و حاکمیتی صندوق به سازمان تامین اجتماعی برای چابک‌سازی صندوق به منظور مدیریت بهره‌ورتر دارایی‌ها از جمله مهم‌ترین اقدامات برای ایفای ماموریت اصلی این نهاد بزرگ مردمی است.
*عضو هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی