اقتصاد گردشگری در برنامه‌های توسعه پیش و پس از انقلاب ۱۳۵۷؛
هدف‌گذاری یا خیال‌پردازی؟
تاریخ‌اقتصاد: در سال۱۳۲۰ اداره جلب سیاحان خارجی و تبلیغات جای خود را به شورای عالی جهانگردی داد که هفته‌ای یک‌بار در همان وزارت داخله تشکیل می‌شد و امور اداری آن به عهده اداره سیاسی آن وزارتخانه بود. بار دیگر اهمیت جلب گردشگران، با توجه به جنبه‌های اقتصادی و تحکیم مبانی حسن تفاهم میان مردم و کشورهای مختلف، مورد توجه دولت قرار گرفت و اداره امور جهانگردی به پیشنهاد هیات وزیران و تصویب شاه، در وزارت کشور متمرکزشد. در سال۱۳۴۰ شورای عالی جهانگردی تشکیل شد که اعضای آن ۱۲نفر از نمایندگان وزارتخانهها و موسسه‌های دولتی و سه نفر از اشخاص آگاه به امر جهانگردی بودند. وظیفه این شورا تعیین خط مشی و برنامه‌های اجرایی اداره امور جهانگردی وزارت کشور بود.
در فروردین‌ماه۱۳۴۲ بنا به مصوبه هیات وزیران، سازمانی به نام «سازمان جلب سیاحان» تاسیس شد که هدف آن معرفی بیشتر کشور ایران و تشویق جهانگردان خارجی و ایرانگردان به بازدید از آثار باستانی و تاریخی و مناظر طبیعی ایران و به‌طور کلی تمرکز و هماهنگی کامل امور مربوط به جهانگردی کشور در یک سازمان واحد بود.
در تیرماه۱۳۵۳ به دنبال ادغام سازمان جلب سیاحان و وزارت اطلاعات وزارتخانه جدیدی به نام «وزارت اطلاعات و جهانگردی» به‌وجود آمد. زیر نظر این وزارتخانه چهار شرکت سهامی مرتبط با توسعه گردشگری از جمله «شرکت سهامی خانه های ایران»، «شرکت سهامی سازمان مراکز جهانگردی برای ورزش‌های زمستانی» و «شرکت سهامی تاسیسات جهانگردی ایران» راه‌اندازی شدند. فوران درآمدهای نفتی در آن مقطع این امکان را به سازمان برنامه می‌داد که گردشگری تاریخی و طبیعی را به‌عنوان یکی از بخش‌های موثر در تولید ثروت بپذیرد و سرمایه مورد نیاز برای این هدف را تامین کند. در برنامه سوم (طی سال‌های ۱۳۴۱ تا ۱۳۴۶) ۲.۷میلیارد دلار به اجرای برنامه عمرانی سوم اختصاص داده شد. بودجه دولت را سازمان برنامه و بودجه زیر نظر نخست‌وزیر تعیین کرد. هدف‌های اصلی این برنامه گسترش نظام آموزش و پرورش، توسعه کشاورزی و صنعت و پیشبرد اصلاحات ارضی بود. توسعه گردشگری نیز در این برنامه لحاظ شد؛ اگرچه چندان جدی گرفته نشد. در این برنامه فعالیت‌های زیر مد نظر بود:
احداث یا کمک به احداث ۴۵هتل، یکصد دستگاه کلبه مخصوص کنار دریا، ۳۶قهوه‌خانه و ۱۱ چایخانه.
احداث دفاتر اطلاعاتی در مرزهای ورودی به کشور، ایجاد تسهیلات گمرکی و بانکی، نظارت بر کار راهنمایان گردشگری، تهیه مقدمات نظارت بر تاسیسات گردشگری و رسیدگی به شکایات گردشگران.
چاپ و نشر مقاله، بروشور، کتاب‌های راهنما به زبان‌های مختلف و تشکیل نمایشگاه‌های عکس و اسلاید و تهیه فیلم از جاذبه‌های گردشگری کشور.
همچنین تاسیساتی از قبیل هتل‌ها، رستوران‌ها، مسافرخانه‌ها و رستوران های بین راهی مد نظر قرار گرفت.
در برنامه عمرانی چهارم (بین سال‌های ۱۳۴۷ تا ۱۳۵۱) ۳.۸میلیارد ریال به گردشگری و جهانگردی اختصاص داده شد؛ اگر چه روشمند نبود و در قیاس با بودجه گردشگری کشورهای در حال توسعه بسیار ناچیز می‌نمود.
فصل ۲۰ برنامه عمرانی پنجم (۱۳۵۲ تا ۱۳۵۶) به جهانگردی اختصاص یافت. کل اعتبارات جهانگردی از ۴میلیارد ریال در پایان برنامه چهارم (شامل ۳.۶میلیارد ریال از محل بودجه عمرانی و ۰.۴میلیارد ریال از محل بودجه‌عادی) به ۸.۹میلیارد ریال در برنامه پنجم رسید.در این برنامه آمده بود: « ایران علاوه بر داشتن موقعیت مناسب و مساعد جغرافیایی بین دنیای شرق و غرب، دارای بسیاری از مواهب طبیعی و اکتسابی و فرهنگی نیز هست که قادر است این کشور را به انواع جاذبه‌های قابل عرضه به بازارهای جهانگردی بین‌المللی مجهز سازد. در عین حال اجرای برنامه‌های عمرانی کشور، رونق اقتصادی و بالاخره افزایش درآمد سرانه و ازدیاد ساعات فراغت، باعث ایجاد جنبش جهانگردی داخلی نیز شده است.علاوه بر همه اینها، فواید اقتصادی و تحصیل ارز خارجی نیز بر این فعالیت مترتب است. لذا با توجه به همه این عوامل، شناخت و معرفی فرهنگ ایران، ایجاد وسایل رفاه و‌تامین وسایل پذیرایی برای جهانگردان خارجی و داخلی و جلب ارز خارجی، هدف‌های اساسی این برنامه را تشکیل می‌دهد.»
پس از انقلاب، در برنامه اول توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی (۱۳۷۳-۱۳۶۸) گردشگری مورد توجه قرار گرفت.
سیاست های کلی این برنامه عبارت بود از: توسعه و تقویت برنامه‌های تبلیغاتی برای معرفی جاذبه‌های فرهنگی، تاریخی و طبیعی کشور، برپایی کنفرانس‌ها، نمایشگاه‌ها، جشنواره‌های فرهنگی- هنری، سرمایه‌گذاری در زمینه ایجاد واحدهای ارزان برای اقامت مسافران در جهت حمایت طبقات متوسط و کم‌درآمد که این سیاست از جمله سیاست‌های موفق برنامه بوده است، راه‌اندازی و توسعه تورهای داخلی، تسهیل در ورود و خروج ایرانیان مقیم خارج و راه‌اندازی تورهای مخصوص جانبازان و معلولان. عملکرد برنامه نشان می‌دهد، سه سیاست اخیرالذکر نتایج مثبتی داشته و موفق بوده است. آموزش نیروی انسانی برای تربیت کادر متخصص، همکاری با سازمان‌های بین المللی و کشورهای پیشرفته به‌منظور کسب تجارت گردشگری، توسعه، ارزیابی و نظارت بر فعالیت‌های مراکز ایرانگردی در کشور، ایجاد تسهیلات گمرکی و تسهیلات گمرکی و تسریع در تشریفات مرزی، تشکیل شورای عالی ایرانگردی-جهانگردی، شرکت فعال در نمایشگاه‌ها و مجامع بین‌المللی، اقدام به تاسیس آموزشکده جهانگردی و برگزاری دوره‌های آموزش مدیران، اسکان زائران در مجتمع‌های مسکونی برای صرفه‌جویی و تغییر روش در تدارکات برای صرفه‌جویی کرده است.
اهداف این برنامه این‌طور تعریف شد: افزایش تعداد گردشگران خارجی به ۳میلیون و۱۸۰هزار نفر، افزایش تعداد ایرانیان که به خارج می‌روند به ۸۳۰هزارنفر، حصول ۴۵۰میلیون دلار درآمد ارزی ناشی از ورود گردشگران خارجی و تمشیت امور ۸۰۰هزار زائر حج و ۴۷۲هزار نفر زائر سوریه.
برنامه دوم (۱۳۷۹-۱۳۷۴) با یک سال تاخیر نسبت به برنامه اول آغاز شد. در این برنامه سعی شد، ضعف‌ها و کاستی‌های برنامه اول نیز پوشش داده شود. با این دید برنامه دوم تمهیداتی را نیز در جهت رشد و توسعه صنعت گردشگری در نظر گرفت. اعتبار در نظر گرفته‌شده برای صنعت گردشگری ۹۹۱.۵میلیارد ریال بود که ۸۵درصد آن از اعتبارات جاری و ۱۵درصد آن مربوط به اعتبارات عمرانی در نظر گرفته شد. عمده‌ترین خط‌مشی‌های برنامه دوم، ایجاد تمرکز در امر برنامه‌ریزی و سیاستگذاری امور ایرانگردی و جهانگردی، تشویق بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری، واگذاری طرح‌های نیمه‌تمام به بخش خصوصی برای ارائه خدمات بهتر و توسعه و تقویت تبلیغات برای شناساندن فرهنگ و جاذبه‌های گردشگری کشور بود.
سهم اندک گردشگران ورودی از کشورهای ثروتمند و کاهش متوسط گردشگران در کشور از مهم‌ترین عوامل تحقق نیافتن اهداف برنامه در ارتباط با درآمدهای ارزی حاصل از گردشگری بود.
در برنامه سوم توسعه (۱۳۸۳ ۱۳۷۹)، اولویت دادن به بخش خصوصی و ایجاد فضای مناسب رقابتی و جلوگیری از رقابت غیراصولی بخش‌های دولتی از سیاست‌های اصلی اعلام شد. سازمان ایرانگردی و جهانگردی و سازمان میراث فرهنگی موظف به ارائه طرح حمایت و هدایت بخش خصوصی و غیر دولتی برای سرمایه‌گذاری در احیای بیابان‌ها و بافت‌های تاریخی با مشارکت و دولت شدند.
برنامه‌ریزی برای مشخص کردن اهداف برنامه و تعیین راهکارهای لازم، شناخت کشورهای جهانگرد، فرصت و برنامه‌ریزی برای جذب گردشگر، ایجاد فرهنگ گردشگری در بین مردم و گسترش آن به مدارس و دانشگاه‌ها و اعطای تسهیلات مختلف در جهت توسعه گردشگری از محورهای اصلی برنامه سوم در زمینه برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۸-۱۳۸۴) نسبت به سایر برنامه‌های قبلی توجه خاصی به گردشگری و میراث فرهنگی نشان داد. دولت مکلف شد در جهت رونق اقتصاد فرهنگی (ماده۱۰۴) بکوشد. اصلاح قوانین و موانع انحصاری، تصویب و ابلاغ استاندارد بهره‌مندی تقاضاهای فرهنگی، گردشگری نقاط مختلف کشور، توسعه ساختاری و استفاده از معافیت‌های مالیاتی و... از جمله مفاد این برنامه بود.
در برنامه برنامه پنجم توسعه که تا پایان سال۱۳۹۵ تمدید شد، وظایف سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به این صورت تعریف شد:
الف) اقدامات قانونی در جهت امکان ایجاد مراکز فرهنگی و گردشگری و نحوه تاسیس مراکز تخصصی غیردولتی را در زمینه میراث فرهنگی از قبیل موزه‌ها، مرمت آثار فرهنگی و تاریخی، کارشناسی اموال تاریخی و فرهنگی و همچنین مراکزی برای نظارت بر مراکز اقامتی، پذیرایی، دفاتر خدمات مسافرتی و گردشگری با استاندارد لازم و شرایط سهل و آسان را فراهم کند.
ب) از راه‌اندازی موزه‌های تخصصی به ویژه موزه‌های دفاع مقدس و شهدا توسط موسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، تعاونی و بخش خصوصی حمایت مالی نماید.
ج) از ایجاد مراکز حفظ آثار و فرهنگ سنتی عشایری و روستایی توسط بخش خصوصی و نهادهای عمومی غیردولتی و تعاونی با رعایت موازین اسلامی برای توسعه گردشگری آن مناطق حمایت مالی کند.
د) از مالکیت و حقوق قانونی مالکان بناها و آثار و اشیاس تاریخی منقول در جهت حفظ، صیانت و کاربرد مناسب آنها و اقدامات لازم جهت برای آثار فرهنگی، هنری و تاریخی حمایت مالی و معنوی کند.
هـ) آثار فرهنگی تاریخی و میراث معنوی حوزه فرهنگی ایران، موجود در کشورهای همسایه و منطقه و سایر کشورها به‌عنوان میراث فرهنگی را شناسایی و از آنها حمایت کند.
بنا به برنامه ششم توسعه ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۰ (تمدید تا پایان سال۱۴۰۲) دستگاه‌های اجرایی مکلف شدند برای صیانت از میراث فرهنگی و حمایت از صنایع دستی و تشویق و توسعه گردشگری اقدامات زیر را انجام دهند:
۱- هزینه‌های مربوط به پژوهش، حفاظت و مرمت آثار منقول و غیرمنقول ثبت‌شده در فهرست آثار ملی و فهرست‌های ذی‌ربط آثار در اختیار و در حیطه وظایف تخصصی همان دستگاه را در قالب بودجه سنواتی از محل اعتبارات خود تامین کنند. این اعتبارات در چارچوب ضوابط قانونی سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری هزینه می‌شود.
۲- تاسیسات گردشگری از هر نظر تابع قوانین و مقررات بخش صنعت گردشگری به استثنای معافیت‌های مالیاتی است و از شمول قانون نظام صنفی مستثنی است.
سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری موظف است به‌منظور حفظ و صیانت از میراث فرهنگی اقدام لازم را با همکاری و هماهنگی سایر دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط به‌منظور شناسایی، مستندسازی، حفاظت و مرمت و معرفی میراث فرهنگی (اعم از ملموس و ناملموس) میراث طبیعی، ایجاد شهرهای جهانی صنایع دستی و احیای هنرهای سنتی در حال زوال در حوزه فرهنگ و تمدن ایرانی و ثبت در فهرست میراث جهانی را طبق بودجه سنواتی به‌عمل آورد.
ماده۹۹- بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با همکاری سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری موظف است نسبت به تهیه و اجرای طرح بهسازی و احیای حداقل ۳۰۰روستای دارای بافت با ارزش تاریخی و فرهنگی و روستاهای هدف گردشگری را از محل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تا پایان اجرای قانون برنامه در بودجه سنواتی اقدام کند تا در چارچوب مفاد این ماده حفظ و نگهداری شود و مورد بهره‌برداری قرار گیرد.
الف) سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری مکلف است تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه، سند راهبردی توسعه گردشگری را درچارچوب قوانین مربوطه با رویکرد استفاده حداکثری از بخش خصوصی برای تصویب هیات وزیران ارائه کند. دولت موظف است تمهیدات زیر را به‌عمل آورد:
۱- تهیه و الحاق پیوست تخصصی میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری برای کلیه طرح‌های توسعه‌ای بزرگ و مهم در حوزه‌های زیربنایی، تولیدی و خدمات دستگاه‌های موضوع ماده (۳) قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مصوب ۱۳۸۲.۱۰.۰۳ برای تطبیق با اهداف و وظایف سازمان مذکور در سطوح ملی، منطقه‌ای، استانی و شهری.
۲- اختصاص یارانه و تسهیلات مالی در چارچوب بودجه سنواتی و معافیت‌های مالیاتی و عوارضی به تاسیسات ایرانگردی و جهانگردی در چارچوب قوانین مربوطه.
۳- ایجاد زیرساخت‌های مورد نیاز مناطق گردشگری از قبیل راه، خدمات رفاهی و اقامتی، استفاده از ظرفیت بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری، واگذاری تسهیلات ارزان‌قیمت و سایر اقدامات حمایتی در قالب بودجه سنواتی.
تبصره- آیین‌نامه اجرایی این بند توسط سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و با همکاری وزارتخانه‌های کشور، جهادکشاورزی و راه و شهرسازی، سازمان حفاظت محیط‌زیست و سازمان تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد.
ب) سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری با همکاری سازمان موظف است تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه طرح ساماندهی گردشگری جنگلهای شمال و شمال‌غرب کشور و زاگرس، سواحل شمالی و جنوبی با اولویت سواحل مکران طبق قوانین مربوطه را تهیه و برای تصویب به هیات وزیران ارائه کند.
پ) دولت مکلف است تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه، تمهیدات و اقدامات قانونی لازم را برای مدیریت یکپارچه و جامع میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری به‌عمل آورد.
ت) سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری مکلف است کل درآمد اختصاصی و کمک‌های مردمی از اماکن و محوطه‌های تاریخی و موزه‌هایی را که در اجرای ماده(۵) قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مصوب ۱۳۸۲.۱۰.۰۳ به‌صورت هیات امنایی تشکیل و اداره می‌شوند و به‌حسابی که نزد خزانه افتتاح می‌شود، واریز کند. ۱۰۰درصد وجوه حاصله و همچنین سهم کمک‌های دولتی اختصاص داده‌شده به این اماکن در قالب بودجه سنواتی در اختیار سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری قرار می‌گیرد تا برای اداره، توسعه و مرمت این اماکن اختصاص یابد.
ث) سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری می‌تواند بخشی از امور تصدی‌گری و اجرایی خود را به تشکل‌های حرفه‌ای و تخصصی گردشگری که طبق قانون تشکیل شده‌اند، واگذار کند.
تبصره- تعرفه‌های قانونی هزینه این خدمات با تایید سازمان مذکور، با تصویب هیات وزیران توسط تشکل‌های تعیین‌شده قابل دریافت و هزینه است.
ج) دولت مکلف است از محل منابع بند (الف) ماده (۶۵) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳.۱۲.۰۴گازرسانی روستاهای هدف گردشگری را نیز در اولویت قرار دهد.
در برنامه هفتم توسعه (۱۴۰۲ تا ۱۴۰۷) رشد اقتصادی ۸درصد منظور شده است.
با این حال مشخصا رشد بخش گردشگری ذیل عنوان کلی «رشد بخش سایر خدمات ۶.۵درصد» لحاظ شده است. فصل۱۷ قانون برنامه هفتم به تعیین خطوط رشد و توسعه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی اختصاص یافته است.
غلام‌حیدر ابراهیم بای‌سلامی، عضو هیات علمی دانشگاه تهران معتقد است که گردشگری در برنامه هفتم به شکل منسجمی دیده شده و این نشان‌دهنده اهمیت این صنعت در استاد بالادستی و برنامه‌ریزی برای کشور است.
به گفته این استاد دانشگاه، نظام مسائل گردشگری در برنامه هفتم توسعه به خوبی تبیین شده است. باید توجه کنیم که سفره گردشگری در ایران کوچک است؛ چراکه گردشگری بازاری پراکنده، سنتی و کوچک است که باید این بازار بزرگ شود و رونق بیش از پیش پیدا کند. به‌عنوان مثال باید طرح‌های پیشران ایجاد کرد تا فرآیند کارآفرینی و درآمدزایی در حوزه گردشگری افزایش یابد.
با این حال به نظر می‌رسد برنامه‌های توسعه در حوزه گردشگری هرگز به نتایج مورد نظر برنامه‌ریزان ختم نشده‌اند. گزارش سازمان جهانی گردشگر (UNWTO) نشانگر آن است که سهم ایران از جذب گردشگران خارجی همچنان اندک است و تنها ۰.۴درصد از کل سفرهای گردشگری خارجی در سال۲۰۲۲ (سال پایانی برنامه ششم) به مقصد ایران انجام شده است.
براساس برنامه چشم‌انداز ۲۰ساله صنعت گردشگری، درآمد ایران از گردشگری تا پایان سال۱۴۰۳ باید به ۲۵میلیارد دلار می‌رسید که کماکان در حد یک رویا باقی مانده است.
