واکاوی برنامه‌های جامع ملی و برنامهریزی منطقهای
چالش مستمر
رشد و توسعه نامتوازن مناطق موجب ایجاد شهرهای قطبی و بروز مشکلات پیچیده مدیریتی در آنها می‌‌شود؛ درحالی‌که سایر مناطق، نواحی و شهرهای کشور همچنان توسعه‌نیافته باقی خواهد ماند. همین امر زمینه را برای مهاجرت ساکنان مناطق محروم و کمتر برخوردار فراهم می‌‌کند. مشکلات و مسائل مناطق و شهرهای توسعه یافته هر روز بیشتر از گذشته می‌‌شود و مدیریت شهری نیز به ناچار باید هزینه بیشتری برای توسعه زیرساخت‌‌های شهر صرف کند، غافل از اینکه بخش عمده مشکلات از بیرون شهرها بر آنها تحمیل می‌‌شود. توجه به مفهوم برنامهریزی از جمله برنامهریزی منطقهای و تلاش برای رفع چالشهای آن ضرورتی اجتناب‌‌ناپذیر است که مطالعات دقیق مرتبط با آن باید در سطوح منطقهای و ناحیه‌‌ای انجام گیرد و نظارت و فراهم آوردن بستر مناسب در سطح کلان ملی انجام شود. برای آگاهی از تاریخ برنامهریزی منطقهای در سه کشور اروپایی و شهرهای کشورمان، همچنین چالشهای مهم پیش‌روی برنامهریزی منطقهای در ایران با همایون نورایی، دکترای شهرسازی و عضو هیات‌علمی دانشگاه هنر اصفهان گفت‌وگویی کردیم که در ادامه می‌‌خوانید:
علت توجه به برنامهریزی منطقهای در کشورهای اروپایی چه بوده است؟
برنامهریزی منطقهای به شیوه مدرن با انقلاب صنعتی عجین و همزاد است. این نوع برنامهریزی همزمان با آغاز انقلاب صنعتی به تدریج جای خود را در فضای برنامهریزی کشورها باز کرد. انگلستان نخستین کشور و شهر منچستر نخستین شهر درگیر با انقلاب صنعتی بوده است. آغاز انقلاب صنعتی موجب گسترش زندگی شهری، آلودگی صنعتی و ایجاد محیط‌‌های غیرانسانی شد و متفکران را بر آن داشت تا به فکر روابط بین شهر و طبیعت و شهر و منطقه پیرامون آن باشند، گدس و هاوارد نخستین متفکران در حوزه برنامهریزی منطقهای هستند. گسترش بیش از حد لندن به‌عنوان یک شهر موجب شد تا قسمت اعظمی از جمعیت کشور در شهر لندن مستقر شوند و رشد متقارن و متوازن در سطح کشور تحت تاثیر قرار بگیرد. همین امر موجب طرح برنامهریزی منطقهای و توسعه آن در کشور بریتانیا شد. دیگر کشور پیشرو در برنامهریزی منطقهای فرانسه است، رشد ناگهانی جمعیت شهری برخلاف رشد کند و آرام در اطراف شهر پاریس موجب گرایش و توجه به برنامهریزی منطقهای شد. آمارها در سال‌های اولیه انقلاب صنعتی یعنی اوایل قرن بیستم و اواخر قرن نوزدهم نشان می‌‌دهد جمعیت منطقه پاریس سه برابر شده است. بنابر آمارهای اعلام‌شده در آن زمان ۲۰درصد جمعیت کل کشور، ۴۵درصد صنایع، ۳۰درصد از مشاغل صنعتی و یک‌سوم دانشجویان در شهر و منطقه شهری پاریس مستقر بوده‌‌اند.
تمرکزگرایی ابتدایی انقلاب صنعتی در کشور فرانسه موجب شد تا کتابی «تحت عنوان پاریس و بیابان فرانسه» نوشته شود که بعدا تاثیر بسزایی بر روند برنامهریزی منطقهای در ایران گذاشت. سیاست‌‌هایی همانند محدودیت احداث صنایع و معافیت‌‌های مالیاتی برای کنترل توسعه پاریس و کمک به توسعه سایر شهرها در نظر گرفته شد تا رشد صنعتی به غیر از شهر پاریس در بیرون از منطقه پاریس نیز اتفاق بیفتد و همه مناطق کشور به‌صورت متوازن رشد و توسعه پیدا کنند.
«داتار» به معنای آمایش سرزمین است، تحت این عنوان نهادی در کشور فرانسه ایجاد شد. به‌کارگیری سیاست‌‌های نهاد داتار موجب شد تا شهرهای جدید و تعدیل‌کننده در خارج از حوزه نفوذ پاریس ایجاد شود و جمعیت و صنایع رو به افزایش پاریس را به خود جذب کند. «داتار» بعدا تاثیر بسزایی روی نظام برنامهریزی کشور ما داشت؛ زیرا بسیاری از دانشجویان و تحصیلکرده‌ها در ابتدای دوران پهلوی اول و پهلوی دوم در کشور فرانسه تحصیل کرده بودند. آلمان از دیگر کشورهای اروپایی بود که با رشد ناگهانی شهرنشینی مواجه بود، یک‌سوم جمعیت آلمان در منطقهای به نام «رو راین» سکونت داشتند که موجب تمرکزگرایی بیش از حد در منطقه شهری برلین شده بود به همین دلیل نهادی تحت عنوان نهاد برلین برای تسریع رشد منطقه راین و توسعه سایر مناطق آلمان به‌وجود آمد و موجب تمرکززدایی از منطقه شهری برلین شد.
فرآیند برنامهریزی منطقهای در ایران قبل از انقلاب اسلامی به چه صورت بوده است؟
دیدگاه برنامهریزی منطقهای مدرن همزمان با آغاز قرن۱۴ شمسی و اکتشاف و استخراج نفت در کشور مطرح شد. سال۱۳۱۶ نقطه عطفی در تاریخ برنامهریزی منطقهای کشور است و شورایی تحت عنوان «شورای عالی اقتصاد» در راستای اجرای برنامهریزی منطقهای در کشور تاسیس شد که رسالت آن اجرای برنامه‌های اقتصادی بود.
شورای عالی اقتصاد از اقدامات سلیقه‌‌ای و برخوردهای متناقض جلوگیری کرده و موجب هماهنگی میان تمامی طرح‌های اقتصادی و تهیه نقشه راه اقتصادی می‌‌شده است. سال۱۳۲۷ و در ابتدای آغاز دوران پهلوی دوم، سازمانی تحت عنوان سازمان برنامه و بودجه شکل گرفت. هدف ایجاد این سازمان اجرای برنامه‌های منطقهای و توسعه‌‌ای کشور بوده است تا مانع از اقدامات سلیقه‌‌ای شود و برنامه‌ها به‌صورت مدون و با هماهنگی بیشتری اجرا شود. بعد از سال۱۳۲۷، برنامه‌های عمرانی شامل برنامه عمرانی اول و دوم در راستای برنامهریزی منطقهای مدنظر قرار گرفت که بیشتر بر کشاورزی تمرکز داشته؛ درحالی‌که برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی بیشتر بر حوزه صنعت تاکید داشته است. این رویکرد در برنامه‌های عمرانی موجب ورود صنایع سنگینی مثل ذوب آهن و پتروشیمی و صنایعی همانند سیمان و فولاد به کشور شد.
برنامه‌های عمرانی پنجم و ششم بیشتر بر خدمات و مشاغل خدماتی تمرکز کرده و البته این برنامه‌های عمرانی نیز جزو برنامه‌های جامع ملی است. برنامه‌های غیر جامع و بخشی از موارد بعدی است. توسعه و تولید پروتئین برای خودکفایی در تولید پروتئین، برنامه جامع کشت برای ارزیابی مکان مناسب برای کاشت محصولات کشاورزی و برنامه چگونگی استفاده از انرژی که توسط موسسه تحقیقاتی استنفورد انجام شده بود، از جمله برنامه‌های بخشی محسوب می‌‌شود. آغاز اصلاحات اراضی و انقلاب سفید، تاسیس وزارت آبادانی و مسکن در سال۱۳۴۳ و بازگشت دانشجویان از خارج کشور در طول اجرای شش برنامه عمرانی، اثرات متفاوتی را بر برنامه‌های جامع ملی و برنامهریزی منطقهای گذاشت. البته دانشجویانی که از فرانسه به کشور بازگشتند، عنوان کردند: «شهر تهران به‌عنوان یک قطب تمرکززا، با مشکلی همانند شهر پاریس مواجه است و باید برای تمرکز زدایی از تهران برنامه‌‌ای جامع تدوین کرد.»
به تدریج و در دهه۴۰ شمسی تفکراتی درباره برنامهریزی آمایش سرزمینی شکل گرفت و همزمان مرکزی به نام مرکز مطالعات آمایش سرزمین در سال۱۳۵۳ تاسیس شد، طرح آمایش سرزمین برای نخستین‌بار در تاریخ کشور توسط مهندسان مشاور ستیران تهیه شد که نقطه عطفی در تاریخ برنامهریزی منطقهای کشور محسوب می‌‌شود. مطالعات آمایش سرزمین در سال۵۶ تکمیل شد؛ اما همزمان با آغاز انقلاب اسلامی در سال۵۷ و بروز تحولات در کشور فرصت برای اجرای مطالعات انجام‌شده از دست رفت.
برنامهریزی منطقهای بعد از انقلاب اسلامی به‌کدام سمت سوق پیدا کرد؟
شور و هیجانات ابتدای انقلاب و بر هم خوردن ثبات اقتصادی و سیاسی موجب فرار سرمایه و مهاجرت نیروی انسانی از کشور شد. مردم طبق فراخوان انجام‌شده، برنامه‌های متفاوتی را برای چگونگی توسعه و رشد کشور به شورای انقلاب ارائه کردند. به‌رغم تلاش‌‌های انجام‌گرفته و با وجود برنامه‌های عمرانی قبل از انقلاب، شرایط خاص ابتدای انقلاب و آغاز جنگ تحمیلی موجب شد تا روند برنامه‌های عمرانی و اقدامات در راستای برنامهریزی منطقهای از سال۵۷ تا سال۶۸ تحت تاثیر قرار بگیرد. در نتیجه در بازه زمانی ۱۱سال هیچ برنامه جامع ملی تصویب نشد و نخستین برنامه مصوب ملی تحت عنوان «برنامه جامع توسعه کشور» سال۶۸ شکل گرفت. برنامه توسعه جامع کشور به وسیله سازمان برنامه و بودجه تهیه و به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید تا به‌صورت قانون درآید. در حال حاضر برنامه ششم توسعه کشور مدنظر مدیران و مسوولان قرار دارد؛ البته برنامهریزی منطقهای در طول زمان اجرای شش برنامه توسعه کشور، فراز و نشیب‌‌های بسیاری داشته است.
سال۱۳۷۹ سازمان برنامه و بودجه ارتقا یافت و نام آن به سازمان مدیریت و برنامهریزی تغییر پیدا کرد، به‌تدریج و در همین سال ضوابط ملی آمایش سرزمین پیگیری و توسط هیات وزیران تصویب شد. سال۱۳۸۲ سیاست‌‌های کلی نظام در دوره چشم‌انداز تصویب و سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ برای افق ۲۰ساله مدنظر قرار گرفت. با تغییر ریاست‌جمهوری تغییر رویکردی نسبت به برنامهریزی ایجاد شد و برنامه جدیدی مدنظر مسوولان کشور قرار گرفت. این تغییر رویکرد موجب شد تا برنامه‌های مصوب قبلی که در مرحله اجرا قرار داشت، لغو شود. درحالی‌که سازمان برنامه و بودجه در سال۱۳۷۶ ارتقا پیدا کرد، سازمان مدیریت و برنامهریزی در سال۸۶ منحل شد. این تغییر رویکرد، نقطه عطفی در تاریخ برنامهریزی منطقهای بعد از انقلاب اسلامی است که به‌شدت برنامهریزی منطقهای را تحت تاثیر قرار داد و موجب انحلال مرکز آمایش سرزمین و فروپاشی دستگاه‌های مرتبط شد.
چالشهای اجرای برنامهریزی منطقهای چیست؟
فقدان یا کمبود فرهنگ برنامهریزی چالش جدی برای تحقق اهداف برنامهریزی منطقهای است، برنامهریزی شامل چهار مرحله است و تنها به تهیه برنامه محدود نمی‌‌شود؛ اجرای برنامه، ارزیابی برنامه و بازنگری برنامه سه مرحله مهم در فرآیند برنامهریزی است که باید مورد توجه قرار بگیرد. نظام برنامهریزی کشور در مرحله تهیه برنامه پیشرفت‌‌های خوبی به‌دست آورده است؛ اما همچنان چالشهای جدی در اجرای برنامه، ارزیابی و بازنگری وجود دارد که بخشی از این مشکل به نبود فرهنگ برنامهریزی در کشور مربوط بازمی‌‌گردد.
مدیران کشور علاقه‌‌مند به تهیه برنامه هستند؛ اما پایبندی به اجرای آن نیست. این مورد چالشی جدی بر سر راه برنامهریزی منطقهای است. تغییرات مدیریتی و در پی آن تغییر رویکرد، موجب تغییر در برنامه تهیه می‌‌شود؛ درحالی‌که مدیران جدید پایبندی به اجرای برنامه قبلی ندارند، به‌طور مثال برای توسعه صنعتی کشور برنامه استراتژیک مشخصی تهیه می‌‌شود؛ اما با تغییر رویکرد، برنامه قبلی به‌طور کامل کنار گذاشته شده و برنامه جامع دیگری تهیه می‌‌شود. به‌عبارت دیگر تغییرات مدیریتی عملا فرآیند برنامهریزی منطقهای را با اختلال مواجه می‌‌کند. این در حالی است که در نظام برنامهریزی کشورهای موفق دنیا چنانچه نظام مدیریتی تغییر کند، مدیر بعدی باید به برنامه قبلی پایبند باشد. بنابراین تغییر مدیریتی نباید به تغییر محتوایی برنامه تهیه‌شده منجر شود. نبود توافق ملی در زمینه توسعه کشور نیز از دیگر چالشهای برنامهریزی منطقهای است، وجود نفوذهای ناهمگن که اهداف نامشخص و غیرهمسانی برای توسعه کشور دارد، مانع از تحقق اهداف برنامهریزی می‌‌شود.
نبود نهاد یا دستگاه اجرایی مشخص، مرتبط و مهم‌تر از همه پاسخگو از دیگر چالشهای این برنامه است، بعضا دستگاه‌هایی مثل برنامه و بودجه، راه و شهرسازی، بنیاد مسکن یا جهاد سازندگی در زمینه توسعه کشور اقدام کرده‌‌اند؛ اما سازمان یا نهادی که کاملا بر مبنای برنامهریزی منطقهای شکل گرفته باشد و حوزه فعالیت و دغدغه آن تحقق اهداف برنامه باشد، وجود ندارد. در سطح کشور و در سطح استان‌ها وزارتخانه‌ها و سازمان‌هایی وجود دارد، اما برنامهریزی منطقهای به این دو سطح خلاصه نمی‌‌شود. برنامهریزی منطقهای یک مجموعه شهری را شامل می‌‌شود، به‌طور مثال بهارستان، نجف‌‌آباد، فلاورجان و شاهین‌شهر در محدوده شهری اصفهان یک مجموعه شهری است که طرحی مصوب و مشخص برای توسعه و رفع مسائل خود دارد؛ اما مجری مشخصی برای پیگیری مسائل این مجموعه شهری وجود ندارد.
در سطوح فراتر نیز این مشکل وجود دارد، به‌طور مثال در برنامهریزی ناحیه‌‌ای نیز که میان دو یا چند شهرستان انجام می‌‌شود، مشکل و خلأ مدیریتی وجود دارد؛ البته فرمانداری هر شهرستان موظف به پیگیری مسائل شهرستان حوزه خود است؛ اما ارتباط کارآمد و موثری میان دو یا چند شهرستان وجود ندارد. همچنین طرح‌های کالبد منطقهای برای ارتباطات موثر میان دو یا چند استان تهیه می‌‌شود. در این طرح استان اصفهان در منطقهای تحت عنوان منطقه مرکزی قرار دارد که شامل سه استان یزد، اصفهان و چهار محال و بختیاری است؛ اما نهاد مشخصی برای برقراری تعاملات موثر و هماهنگی میان سه استان وجود ندارد. چالش دیگر بر سر راه برنامهریزی منطقهای، تضاد بین برنامهریزی بخشی و برنامهریزی منطقهای است. دستگاه‌های اداری دستگاه‌هایی بخشی‌‌نگر هستند، به‌طور مثال میراث فرهنگی در حوزه ابنیه و آثار تاریخی فعالیت دارد؛ درحالی‌که حوزه فعالیت وزارت مسکن و شهرسازی کالبد و فیزیک شهر است.
سازمان حفاظت محیط زیست مسائل زیست محیطی را بررسی می‌‌کند و به حوزه مباحث اجتماعی و اقتصادی وارد نمی‌‌شود، بر خلاف سازمان محیط زیست، بهزیستی نهادی اجتماعی است و مسائل زیست محیطی را بررسی نمی‌‌کند. بنابراین دستگاه‌ها بخشی است. اختصاص بودجه در کشور نیز به‌صورت بخشی انجام می‌‌شود یعنی سازمان برنامه و بودجه، بودجه مورد نیاز هر سازمان را به‌صورت جداگانه و بخشی در نظر می‌‌گیرد. برنامهریزی بخشی و اختصاص بودجه مورد نیاز هر سازمان به‌طور جداگانه، عملا موجب اجرایی نشدن اهداف برنامهریزی منطقهای می‌‌شود؛ زیرا برنامهریزی منطقهای برنامه‌‌ای جامع‌‌نگر است که بخش‌های اجتماعی، زیست محیطی، کالبدی و گردشگری را در برمی‌‌گیرد. نبود نظام اطلاعاتی و داده‌‌ای نیز از دیگر چالشهای برنامهریزی منطقهای است. دستگاه‌های مختلف بر طبق استاندارد مشخص اقدام به تهیه داده و اطلاعات می‌‌کنند و اطلاعات در سطوح شهری به‌روزتر است؛ اما در سطوح منطقهای داده‌ها و اطلاعات وضعیت خوبی ندارد و بسیار ضعیف است.
بخشی‌‌نگری از دلایل عمده نبود اطلاعات و داده‌های به‌روز است. رعایت سلسله‌مراتب در تهیه و اجرای برنامهریزی منطقهای اهمیت زیادی دارد. این نوع از برنامهریزی باید در سطح کشور تهیه و برنامهریزی و مطالعات مربوط به آن در سطح استان‌ها انجام شود. برنامهریزی منطقهای باید از سطوح محلی مثل شهرها، روستاها و سطوح فراشهری آغاز شود؛ درصورتی‌که معمولا فرآیند برنامهریزی منطقهای در سطح محلی اتفاق نمی‌‌افتد. بسیاری از کشورهای همسایه و آسیایی فرآیند برنامهریزی منطقهای را بعد از ایران آغاز کردند؛ اما در حال حاضر پیشرفت خوبی در این زمینه داشته‌‌اند؛ اما در کشور ما با وجود همه تلاش‌‌ها اهداف برنامهریزی منطقهای محقق نشده است. تصمیم‌‌گیری برای از میان برداشتن چالشهای برنامهریزی منطقهای یک ضرورت است و شرایط را برای توسعه همه‌جانبه کشور فراهم می‌‌کند.
