بررسی نقش نوپاتریمونیالیسم در دوره پهلوی
کارکرد نادرست نهادهای مدرن
ضرورت ایجاد ارتش منظم برای سازمان‌دهی ساختار دولت، نخستین و پرهزینه‌ترین تلاش‌های رضاشاه را معطوف به ایجاد یک ارتش مدرن کرد و نیروهای نظامی در ایران تا قبل از سال۱۳۰۰، اشکال مختلفی داشتند. معروف‌ترین و بزرگ‌ترین اینها نیروهای قزاق، ژاندارمری و بریگاد مرکزی بودند که به‌صورت نیروهای مسلح و پراکنده‌ای در ایران وجود داشتند. «ارتش نوین ایران پس از روی کار آمدن رضاخان در سال ۱۲۹۹ و با در آمیختن بریگاد قزاق، ژاندارمری، بریگاد مرکزی و دیگر واحدهای تابع وزارت جنگ ایجاد شد. در این زمان، مجموع قوای رنگارنگ ایران شامل ۲۲۸۰۰ تن به این شرح بود:
۱- دیوزیون قزاق (۷۰۰۰ نفر)، ۲- ژاندارمری دولتی (۱۲۰۰۰ نفر)، ۳- بریگاد مرکزی (۱۸۰۰ نفر)، ۴- واحدهای تابع وزارت جنگ (۲۰۰۰ نفر). این قسمت‌ها هسته اصلی ارتش نوین را تشکیل دادند.
ارتش نوین ایران (قشون هم شکل) در آغاز به موجب حکم عمومی شماره یک مورخه ۱۴ جدی ۱۳۰۰، از پنج لشکر، یک ارکان حرب و یک هیات شورای قشونی در ارکان حرب کل قشون شکل گرفت که خود از پنج دایره ترکیب می‌شد و طرح کلی متضمن شالوده این تشکیلات که نخستین سازمان منظم و پایدار ارتش ایران بود، فراهم شد. افزایش بودجه ارتش از نمونه اقداماتی بود که در جهت تحکیم دولت نوسلطانی پهلوی صورت گرفت. بودجه ارتش رضاشاه و وزارت جنگ از سال۱۳۰۷ - ۱۳۱۲ بیش از ۴۰درصد کل بودجه عمومی دولت بود. هزینه‌های نظامی در سال‌های بین ۱۳۱۳ - ۱۳۱۷ حدود ۲۶ تا ۳۸درصد کل بودجه‌های عمومی دولت را به خود اختصاص می‌داد و این رقم از ۱۳۱۸- ۱۳۲۰ به ۲۰درصد کاهش یافت. مهم‌ترین ماموریت ارتش گسترش اقتدار دولت مرکزی در سراسر کشور و حذف هر نوع قدرت خودمختار محلی بود. تا سال۱۳۰۰ میزان تسلط دولت بر قدرت‌های محلی بسیار شدت گرفت و توازن پایتخت و ایالات به نفع تهران دگرگون شد. رضاشاه با ایجاد تشکیلات نظامی واحد به رشد طبقه متوسط جدید در ایران یاری رساند و طبقه افسران به‌عنوان بخشی از حاملان فرآیند نوسازی در عرصه تغییرات اجتماعی، موثر واقع شدند. رضاشاه از ارتش به‌عنوان وسیله‌ای برای ایجاد هویت ملی، تسریع آهنگ نوسازی و تغییر ساختار دولت استفاده کرد و با سرکوب خیزش‌های عشیره‌ای و منطقه‌ای و قومی، به برقراری وحدت ملی دست زد. با این حال، دولت‌های نوسلطانی از ارتش تنها در جهت کار ویژه اصلی آن یعنی جلوگیری از تهاجمات و تهدیدهای خارجی استفاده نکرده‌اند، بلکه آن را برای تضعیف نهادهای مدنی و سرکوب جامعه مدنی نیز به کار برده‌اند. بدیهی است که توسعه سیاسی به توازن قدرت سیاسی و عدم انباشت شدید قدرت نیازمند است؛ ولی انباشت قدرت از راه تشکیل ارتش نوین و سرکوبگر در دولت‌های نوسلطانی، مانع تحقق این امر می‌شود. مانند دوران رضاشاه در دوران محمدرضا پهلوی نیز شالوده نهادین و مهم‌ترین ابزار ساخت دولت مطلقه جدید را ماشین سرکوب که متشکل از سازمان‌های پلیسی، جاسوسی و نیروهای مسلح بود، تشکیل می‌داد. دستگاه حکومتی محمدرضاشاه از سال۱۳۲۴ به بعد، یعنی پس از پایان جنگ جهانی دوم و خروج نیروهای روس از ایران، دائما کنترل خود را از طریق نیروهای مسلح بر جامعه ایران افزایش داد. بالاخص پس از کودتای ۲۸مرداد۱۳۳۲، شاه کنترل خود را بر فعالیت‌های مردم تنگ‌تر و شدیدتر و همزمان قدرت خود را در بوروکراسی‌های نظامی و انتظامی و اطلاعاتی تشدید کرد. در عصر پهلوی دوم، نظامی‌گری، ۴۰درصد بودجه کشور را در فاصله سال‌های بین۱۳۳۰-۱۳۵۰ به خود اختصاص داده بود.
در دوره پهلوی دوم بخش بزرگی از درآمد نفت صرف خرید تجهیزات گران‌قیمت تسلیحاتی و ایجاد صنایع کوچک مهمات‌سازی در تهران و شهرهای دیگر می‌شد. در فاصله سال‌های ۱۳۵۳ - ۱۳۰۹، هزینه‌های دفاعی از ۹/ ۱میلیارد دلار به ۹/ ۹میلیارد دلار افزایش یافت. از لحاظ رسمی و طبق قانون اساسی، شاه فرمانده کل قوا بود و تنها او بود که اعلان جنگ و صلح و ترک مخاصمه می‌داد. از طرف دیگر مطابق قانون، ارتش و نیروهای مسلح موظف بودند به شاه و میهن سوگند یاد کنند، به شاه وفادار باشند و بکوشند که شکوه و عظمت ایران باستان را با دفع تهدیدات خارجی تجدید کنند و پاس بدارند. در ۱۰سال اول پادشاهی محمدرضاشاه، ارتش توانست به وظیفه قانونی خود به نحو شایسته‌ای جامه عمل بپوشاند. شاه با استفاده از نیروهای مسلح، جنبش‌های مدعی خودمختاری آذربایجان و کردستان را در فاصله سال‌های ۱۳۲۶-۱۳۲۴ که مورد حمایت شوروی بودند، در هم شکست. باز پس گرفتن آذربایجان و سرکوب جنبش کردستان اهمیت ایدئولوژیک ویژه‌ای برای محمدرضا شاه داشت؛ چراکه شکست خفت‌بار شهریور۱۳۲۰ ارتش ایران در مقابل قوای اشغالگر روس و انگلیس را جبران می‌کرد. از کودتای ۲۸ مرداد به بعد، ارتش و نیروهای مسلح به مثابه یک نیروی فرمانبر و سرکوبگر، برای حفظ کیان دولت نوسلطانی و جنگ با مردم، مطرح شدند و مورد استفاده قرار گرفتند.
بعد از کودتای ۱۳۳۲ و کشف شاخه افسران حزب توده در ارتش در فاصله سال‌های ۱۳۲۸-۱۳۲۷ و نیز موضوع کودتای سرلشکر قرنی در سال ۱۳۳۷، شاه مصمم شد شخصا کنترل ارتش را به‌دست گیرد و بر ترفیع و کنترل امیران ارتش نظارت داشته باشد. این کار با زیر نظر گرفتن و اعطای پاداش، حقوق، مسکن، مقام‌های دولتی و صنعتی به ارتشیان انجام می‌شد. از ابتدای تاسیس ارتش شاهنشاهی، رضاشاه ساختار ارتش را به‌گونه‌ای شکل داد که «اداره همه امور از جزئی‌ترین چیزها تا کلی‌ترین آنها توسط خود شاه انجام می‌شد» این وضعیت در زمان محمدرضا نیز تداوم یافت؛ چنان‌که ارتشبد جم می‌گوید: «اختیارات از تمام رده‌ها گرفته شده بود.» یعنی هر چه مسائل مهم و بزرگ بود، آخرش موکول می‌شد به اینکه برود ستاد بزرگ ارتشتاران و به شرف عرض برسد و اعلیحضرت تصویب کنند. هیچ‌کس جرات نمی‌کرد کاری بکند. حتی مسائل خیلی کوچک مثلا اینکه یک نفر ستوان می‌خواهد به زیارت کربلا برود، باید بیاید به شرف عرض برسد. روی همین اصل، افسرها شخص اعلیحضرت را می شناختند. حتی آیین‌نامه انضباطی ارتش قید کرده بود هر فرماندهی در هر مقامی که هست در حقیقت به نمایندگی اعلیحضرت فرمانده است. یعنی به نام ایشان فرماندهی می‌کند. اگر مثلا فرمانده دسته است یعنی به نام ایشان فرماندهی می‌کنند. یعنی پنجاه نفر سرباز زیر امرش هستند. برای این نیست که او را مامور کرده‌اند و به او گفته‌اند تو فرمانده این عده هستی. این آدمی است که نماینده شاه است برای این پنجاه نفر. چنین ارتشی البته چشمش به این بود که دستگاه اعلیحضرت دستور بدهد و اگر اعلیحضرت دستور نمی‌داد، اصلا نمی‌خواستند دستور بدهند» از دهه ۱۳۴۰ به بعد ارتش به‌عنوان مهم‌ترین ابزار دولت نوپاتریمونیال عملا در کنترل شاه بود و دولت از طریق ارتش، جامعه را کنترل می‌کرد. در کنار ساواک، دو سازمان امنیتی دیگر نیز به نام‌های بازرسی شاهنشاهی و رکن ۲ ارتش وجود داشت. مهم‌ترین کار ویژه سازمان بازرسی شاهنشاهی که ریاست آن را حسین فردوست بر عهده داشت، نظارت بر ساواک، جلوگیری از توطئه‌های نظامی و ارائه گزارش‌هایی درباره فعالیت‌های مالی خانواده‌های ثروتمند بود، سازمان دوم یعنی رکن ۲ ارتش در سال ۱۳۴۲ تاسیس شد.
این سازمان به عنوان بخشی از تشکیلات نیروهای مسلح، نه تنها اطلاعات سری نظامی را گردآوری می‌کرد، بلکه دو سازمان ساواک و بازرسی شاهنشاهی را از نزدیک زیر نظر داشت. به این ترتیب در عصر پهلوی، از بین چهار پایه و چهره دولت مدرن (چهره مشروعیت بخش و قانونی، خدماتی، ایدئولوژیک و اجبار)، چهره نظامی و اجبار، در قالب استفاده از ارتش نخستین و شاید تنها راه‌حل مفید به‌نظر می‌رسید.
دیوانسالاری
نظام اداری از مظاهر دولت‌های مدرن است. از ویژگی‌های نظام‌های توسعه‌یافته، استقلال نظام اداری یا دیوانسالاری (بوروکراسی) از سیاست و جریانات سیاسی است. ماکس وبر، دیوانسالاری را برای نظام‌های سیاسی مدرن، ضروری می‌داند و آن را به قفسه آهنین تشبیه می‌کند که می‌تواند سد راه توسعه سیاسی شود. وی گردش نخبگان و پارلمان قوی را برای رهایی از استبداد دیوانسالاری پیشنهاد می‌کند. از ویژگی‌های نظام‌های سیاسی سلطانی، وابسته بودن نظام اداری به شخص حاکم است. دولت‌های نوپاتریمونیال در جهت تجمیع بیشتر قدرت، نظام اداری و دیوانسالاری را دربست در اختیار می‌گیرند و مانع استقلال آن می‌شوند. در نظام‌های سیاسی نوپاتریمونیال، تقدم اداری وابسته و منفعل، غیررسمی بودن فرآیند اداری، تبعیت مدیران از دستورات تصمیم‌گیران رأس هرم سیاسی و..، منجر به تمرکز و انباشت بیشتر قدرت می‌شود. بدیهی است نظام اداری و قضایی وابسته سدی در مقابل توسعه سیاسی و ابزاری در سرکوب نهادهای مدنی خواهد بود. در اینجا نظام اداری وابسته با اتخاذ قوانین سخت و آمرانه، مانع مشارکت آزادانه و قانونی نیروهای اجتماعی و سیاسی خواهد شد. رشد دیوانسالاری در دوره پهلوی اول قابل توجه است.
چهار وزارتخانه سده نوزدهم (امور خارجه، داخله، مالیه و عدلیه) و سه وزارتخانه جدیدتر (فواید عامه و تجارت، پست و تلگراف، و معارف و اوقاف) گسترش یافتند و یک نظام اداری تمام‌عیار را به‌وجود آوردند. سه وزارتخانه جدید شامل صنایع، راه و کشاورزی نیز به این مجموعه افزوده شد. رضاشاه سال‌های حکومتش را با شکل‌گیری یازده وزارتخانه کامل به پایان رساند. در واقع، قصد او از تاسیس نهادهای جدید، گسترش سلطه از طریق گسترش قدرت دولت در همه ساختارهای سیاسی، اقتصادی، اجتماعی کشور بود. هرچند در نیمه اول سلطنت رضاشاه، طیفی از نویسندگان، متجددان و تحصیلکرده‌ها در توسعه ملی و نوسازی حکومت در ایران نقش‌آفرینی کردند؛ اما از سال۱۳۱۳ به بعد، چارچوب استبدادی باعث شد توسعه عمرانی نیز به دلایل داخلی و خارجی مختل شود. روشنفکرانی که در تصرف قدرت توسط رضاشاه به او کمک کردند، پس از تثبیت دولت، به مجریان برنامه مدرنیزاسیون بدل شدند.
این برنامه نوسازی، گستره وسیعی از اعمالی چون سرکوب قدرت‌های محلی، سکولار کردن ساختار قدرت و سرکوب نهادهای دینی، برقراری دیوانسالاری سراسری، ایجاد ارتش مدرن سراسری و غیره را شامل می‌شد.
اما این روند دارای پیامدهایی متفاوت بود و نتوانست روندی مداوم و خطی را در ایران ادامه دهد و به علل مختلف همچون بی‌برنامگی و فقدان مدیریت مدرنیزاسیون، پروژه‌ای، آمرانه و سلسله‌مراتبی (از بالا به پایین بودن) یک‌جانبه‌گرایی و نگاه تک‌بعدی به توسعه، عدم تناسب توسعه اقتصادی با توسعه سیاسی و در یک جمله ناموزون بودن، سطحی بودن و بومی نبودن الگوی توسعه ناقص و معیوب ماند.
به‌دنبال خروج رضاشاه از ایران در سال۱۳۲۰ و با روی کار آمدن محمدرضا پهلوی وی با سرعت تمام توسعه و تقویت سه ستون نگه دارنده دولت خود را دوباره در پیش گرفت: ارتش، دیوانسالاری و دربار. محمد رضا رویای رضاشاه را برای تکوین یک ساختار دولتی فراگیر و گسترده تحقق بخشید. از مجموع سه ستون نگه دارنده دولت پهلوی، ارتش همچنان در موقعیت ترجیحی قرار داشت.
شاه دوره جدید را با تغییر نام وزارت دفاع به وزارت جنگ آغاز کرد. منظور از این اقدام این بود که می‌خواست نشان دهد غیرنظامیان حق دخالت در مسائل نظامی ایران را ندارند. پس از کودتای ۲۸مرداد، دربار برای بازتولید غلبه نو پاتریمونیالیستی خود بر ساختار دولت سیاستی دوگانه در پیش گرفت. از سویی دربار ناچار از اعطای امتیازات متعددی به پایگاه‌های محافظه‌کار خود بود که نقش مهمی در احیای سلطنت ایفا کرده بودند. از سوی دیگر کابینه و به‌ویژه مجلس به مراکز مهم تامین منافع آنها تبدیل شدند.
حکومت محمدرضاشاه پهلوی، اقدامات وسیعی برای تکمیل جریان نوسازی ایران به‌ویژه از سال۱۳۴۰ به بعد انجام داد که جدی‌ترین آنها اصلاحات ارضی و اعمالی برای صنعتی کردن کشور بود.
پس از اجرای اصلاحات ارضی، ساختار سیاسی و اجتماعی روستا تغییر کرد و با زمین‌دار شدن یک‌میلیون و ۷۰۰هزار خانوار روستایی، اساس مالکیت اربابی فروپاشید. پیامد این امر از منظر سیاسی، افزایش هژمونی دولت در مناطق روستایی بود.
درحالی‌که طبقات تازه، عمدتا با روش اصلاحات و منش مطلقه دربار پهلوی و بی‌توجهی آن به قانون اساسی و پارلمانتاریسم، مواجه و از این روند ناراضی بودند، جامعه سنتی نسبت به فحوای اصلاحات غرب‌گرایانه، مخالفت می‌ورزیدند.
در نتیجه این اصلاحات، جامعه مذکور شئون اجتماعی و استیلای فکری و موقعیت ممتاز قدیم خود را از دست داد و با رشد روابط سرمایه‌داری و گسترش الیگارشی‌های تجاری و صنعتی جدید، شیوه زندگی سنتی رو به افول نهاد.
محمدرضاشاه برای تحکیم قدرت خود در جامعه در حال گذار ایران و ترمیم چهره نامطلوب ارائه‌شده از رژیم، تاکید خاصی بر دیوانسالاری و مدرنیزه کردن آن به‌عنوان نماد عقل‌گرایی و نوسازی ساختار قدرت در ایران داشت. به این ترتیب، دیوانسالاری پس از ارتش و درآمدهای نفتی مهم‌ترین ابزار قدرت دولت شاه را تشکیل می‌داد.
دولت نوپاتریمونیال محمدرضاشاه همچنین برای کسب پایگاه اجتماعی جدید و تحقق برنامه‌های نوسازی اقتصادی و اجتماعی خود، نیازمند تخصص و خدمات طبقه بوروکرات - تکنوکرات بود؛ به همین جهت بخش هنگفتی از بودجه کل کشور را به آموزش و پرورش و آموزش عالی اختصاص داده بود. لیکن وابستگی دستگاه دیوانسالاری به شخص شاه، غیر مشارکتی بودن نظام سیاسی و اداری، فقدان فضای باز سیاسی و در یک کلمه ساختار کلاینتالیستی (حامی‌پروری) و نوپاتریمونیالیستی نظام پهلوی، مانع از انجام صحیح وظایف این طبقه شد.
به این ترتیب نظام دیوانسالاری دولت مطلقه پهلوی را می‌توان یک دستگاه اداری شبه بوروکراتیک - شبه‌سنتی نامید؛ چراکه با وجود برخورداری از برخی ویژگی‌های مدرن، به‌دلیل حاکمیت مناسبات شخصی - سنتی به نوع کاملا عقلانی - قانونی تبدیل نشد.
در دولت محمدرضاشاه دیوانسالاری، حداقل به لحاظ صوری، جلوه مدرن‌تری یافت و در دو دوره متمایز ویژگی‌های نوپاتریمونیالیستی قدرت شاه را به نمایش گذاشت. دوره اول از سال ۱۳۴۲ - ۱۳۳۲ را شامل می‌شود که پایگاه اجتماعی دولت مبتنی بر طبقات سنتی بود. در این دوره، از میان خانواده‌های سنتی و به‌ویژه زمین‌داران، حداقل چهل خانواده نخبه نقش مسلطی را در شکل‌دهی به دستگاه اداری داشتند. مناصب مهم سیاسی بین گروه کوچکی از نخبگان سنتی تقسیم شده بود و شاه از طریق روابط حامی پرورانه، سازمان اداری را تحت کنترل خود داشت. در واقع نخبگان سنتی که نفوذ موثری در بین اقشار مختلف به ویژه روستانشینان داشتند، حلقه واسط دربار با جامعه بودند. در تمام این دوره، هیچ‌گاه دیوان‌سالاران، استقلال عملی در مقابل دربار به‌دست نیاوردند.
در دوره دوم که پایگاه اجتماعی رژیم مدرن شد، نه تنها تاثیری در ماهیت نوپاتریمونیالیستی دیوانسالاری رخ نداد، بلکه ساخت شخصی روابط نمود بیشتری یافت و دیوانسالاری به‌عنوان برجسته‌ترین نماد سلطه قانونی یک دولت مدرن، به نحو گسترده‌تری به ابزار بلندپروازی‌های شاه بدل شد.
در واقع اگر در مرحله اول، حضور نخبگان سنتی می‌توانست حداقل موانعی را در اعمال سلطه شخصی شاه ایجاد کند، در مرحله دوم با کنار رفتن این نخبگان فضای بیشتری برای قدرت‌نمایی و سلطه شخصی شاه خلق شد. روابط کلاینتالیستی نهادینه‌شده در دوره اول که ریشه در دیوانسالاری شخصی دولت رضاشاه داشت، اکنون جای خود را به حلقه‌های شخصی‌تری از روابط می‌داد که شاه شخصا آنها را برگزیده بود. در واقع طبقه متوسط جدید تکنوکرات‌ها و کارمندان که خود را فراتر از سطح عمومی جامعه می‌پنداشتند، یکسره به شخص شاه و عوامل او وابسته بودند.
بخشی از مقاله‌‌ای به قلم مهدی لکزی، حجت‌الله درویش‌‌پور، اسدالله اطهری و مرتضی محمودی
