مفهوم حکومت قانون از دیدگاه میرزا ملکم‌خان ناظم‌‌الدوله
حق زندگی
ملکم‌خان در کنار مظفرالدین‌شاه - سفر اروپا
در این دفتر او حکومت را دستگاهی تعریف کرد که بین یک ملت مستقل، منشأ «امر و نهی» می‌شود. این حکومت وضع قانون و اجرای آن را در اختیار دارد. این تعریف نشان میدهد میرزا ملکم‌خان تلقی روشنی از مفهوم حکومت قانون نداشته است؛ زیرا این حکومت نیست که قانون وضع میکند، واضع قانون قوه مقننه است و حکومت به مثابه قوه مجریه، اجرا کننده قوانینی است که توسط قوه مقننه وضع شده‌اند. از سوی دیگر حکومت دستگاهی نیست که امر و نهی میکند، حکومت در یک نظام قانونی، برخاسته است از اراده همگانی و به نیابت از مردم و برای حفظ مصالح آنها اعمال قدرت میکند. خلط درباره مفهوم قانون، خلطی دیگر را هم به دنبال دارد و آن اختلاط وعدم تمییز بین دو معنی حکومت و دولت است. بر خلاف تصور رایج، دولت اعم است از حکومت، یعنی اینکه حکومت گروهی مشخص از مردم یا دیوان‌سالاران اداری است که وظیفه اداره کردن کارهای دولت‌ها را در دوره‌ای که امور به آنها محول شده است، بر عهده دارند. اما دولت دستگاهی سیاسی است که در یک قلمرو جغرافیایی مشخص به شکل مشروع و باز هم عمدتا برای حفظ مصالح مردم، اعمال قدرت میکند. درست است که این تعاریف همه جدیدند؛ اما ریشه‌‌ای در تاریخ تحولات فکری بعد از قرون وسطی دارند.
این موضوع نشان میدهد نه تنها تعریف قانون، بلکه تعاریفی دیگر مثل حقوق، آزادی، عدالت، دولت و حکومت هم در اندیشه میرزا ملکم‌خان وجود نداشته‌اند. به نظر میرسد حتى تعریفی از واژه عدالت به مفهومی که در سنت وجود داشت هم از اندیشه ملکم‌خان غایب بود. در فرهنگ‌های لغت عربی برای عدل معانی مختلفی به‌کار گرفته شده است که مهم‌ترین آنها عبارتند از: تعادل و تناسب، تساوی و برابری، اعتدال یا رعایت حدو سط در امور و نیز استواری و استقامت. بنابراین وجه مشترک کلیه تعاریف این است که هر چیزی در جایگاه مناسب خود قرار گیرد؛ به‌گونه‌ای‌که سهم مناسب و شایسته خویش را از هستی دریافت کند و به حقوق دیگران تجاوز نکند. امام علی(ع) هم فرموده‌اند: «العدل یضع الأمور مواضعها.» یعنی دادگر چیزها را به جای خود می‌نشاند. حکیم سبزواری در تعریف عدل نوشته است: «وضع کل شیء فی موضعه و اعطاء کل ذی حق، حقه» (شرح الاسماء الحسنی، ص ۵۴)، یعنی قراردادن هر چیز سر جای خود و دادن حق به هر صاحب حقی.
توصیه‌های عملی در شرایط فقدان نظریه سیاسی
نظر به اینکه تعاریف و مفاهیم از مباحث میرزا ملکم‌خان غایب بود، پس نوشته‌های او هم از مبنایی نظری تهی بود. به همین دلیل است که در جایی نوشته دولت ایران «بیمار و ناخوش خطرناک» است؛ یعنی قادر نیست امور جامعه را حل و فصل کند. در نتیجه منظور ملکم‌خان از واژه دولت، تمام دستگاه اجرایی کشور است. در عین حال البته وی «عمل دولت» را از «عمل سلطنت» جدا میکند؛ یعنی معتقد است شاه نباید در امور دولت دخالت کند. او این پیشنهاد را برای «ترقیات سلطنت» عنوان میکند و ادامه میدهد «تا عمل سلطنت قطع نباشد، عمل دولت هیچ نظم نخواهد گرفت.» (همان) همچنین او به نوعی به «تفکیک قوا» اشاره میکند و منظور این است که در «قانون مجلس تنظیمات و مجلس وزیران» تفاوت و تمایز قائل شوند و «وزیران فقط در برابر آن مجلس مسوول» باشند.
اما یک نکته مهم وجود دارد و آن اینکه اولا مجلس مورد نظر ملکم‌خان، با انتخابات آزاد مردم برگزیده نمی‌شد و کلیه اعضا توسط شاه انتخاب می‌شدند. بنابراین مجلس یادشده صرفا جنبه مشورتی داشت و بدون وجود شاه موجودیتی نداشت و به واقع مشروعیت خود را از شاه می‌گرفت و نه از مردم. ثانیا اینکه این مجلس حق قانون‌گذاری موضوعه نداشت و ثالثا هیات وزیران مورد بحث او در حقیقت اعضای کابینه بودند و نه اعضای دولت به مفهوم مدرن کلمه. مفهوم تفکیک قوا در یک حکومت انتخابی می‌توانست معنایی داشته باشد؛ اما در زمان ناصرالدین‌شاه همه قدرت حکومت ناشی از شاه بود و نه از انتخاب مردم پس برای مفهوم تفکیک قوا معنای محصلی نمی‌توانست وجود داشته باشد. در رساله تنظیمات، ملکم‌خان تلاش میکند نشان دهد مبنا و منشأ قانون‌گذاری در ایران چیست و تفاوت آن با غرب کدام است؟ او از زبان یکی از مخالفان تمدن جدید آورده است که هرگونه قانون‌گذاری به تقلید از غرب در ایران به معنی خصومت با دینداری است؛ زیرا «اینجا فرنگ نیست که هرکسی هر چه بخواهد مجری بدارد، علما و مجتهدان پوست از سر ما می‌کنند.»
اما خود او از زبان یکی دیگر از قهرمانان داستانش می‌گوید نباید مجتهدان را بی‌جهت متهم کرد؛ زیرا باز الآن در ایران هرگاه کسی است که معنی نظم یوروپ را بفهمد میان مجتهدان است. وانگهی از کجا فهمیدید که اصول نظم فرنگ خلاف شریعت اسلام است. من هرگاه قرار بگذارم که مستوفیان دیوانی، پول دولت را کم بخورند، مجتهدان چه حرفی خواهند داشت؟ ترتیب مناصب دیوانی چه منافات با شریعت دارد؟ انتظام دولت منافی هیچ مذهب نیست.
گفت‌وگوی فرضی بین دو شخصیت اصلی دفتر تنظیمات میرزا ملکم خان نشان میدهد او تلقی دقیقی از مبنای قانون‌گذاری و حکومت در بین مجتهدان و قانون‌گذاران غرب ندارد. در غرب و نزد متفکرانی مثل منتسکیو منشأ قانون عقل انسانی است که البته با توجه به جغرافیا و شرایط زمان و مکان قوانین موضوعه وضع میکند؛ اما در ایران منشأ قانون احکام الهی بود که توسط مجتهدان کشف و به بوته اجرا گذارده می‌شد. قوانین مورد نظر بر اساس موازین و احکام شرعی وضع می‌شد، حال آنکه بر اساس نظر منتسکیو هرچند قانون‌گذار نسبت به آداب و رسوم مردم بی تفاوت نبود، اما قانون‌گذاری هر چه بود، قطعا برخاسته از احکام دینی نبود. بنابراین اگر منظور ملکم‌خان آن‌چنان‌که یکی از پژوهشگران استنباط کرده «برابری همه شهروندان» بوده باشد، راه را به اشتباه می‌رفته است.
هرچند بعید به نظر میرسد مفهوم شهروند در نزد میرزا ملکم‌خان شناخته شده باشد. واژه شهروندی ترجمه واژه citizenship است که از واژه لاتین civis مشتق شده است. Civis در لاتین و polis در یونانی به معنای شهر است؛ اما شهر لزوما به‌عنوان یک مکان مورد نظر نیست، بلکه پولیس جایی است که با قانون و مقررات اداره می‌شود و می‌توان در آن اعمال حاکمیت کرد. امروزه شهروندی به معنای سیستمی از حقوق برابر توصیف می‌شود که ضد امتیازات موروثی است؛ امتیازاتی که به‌خاطر تولد در طبقه، نژاد یا گروهی خاص به فرد اعطا می‌شود. در هیچ‌کدام از آثار میرزا ملکم‌خان و سایر روشنفکران دوره قاجار، تعریفی از مفهوم حقوق شهروندی دیده نمیشود؛ حال آنکه اگر بنا بر قانون‌گذاری بود، باید مبنای حقوقی آن روشن می‌شد و حقوق هم البته برگرفته از مفهومی دیگر به نام شهروندی است.
تشابه و تفاوت ملکم‌خان و آخوندزاده
از همه اینها گذشته، در اینکه جمیع انتظامات فرنگستان و پیشرفت آنها از قانون است، کمتر کسی بود که تردیدی داشته باشد؛ اما تنها آخوندزاده بود که هم به میرزا ملکم‌خان و هم مستشارالدوله یادآوری می‌کرد از نظر احکام شرعی بین انسان‌ها اختلاف حقوق وجود دارد. این سخنی بود درست و بعدها در جریان مشروطه هم مورد تاکید قرار گرفت. به عبارتی او مبنای قوانین اساسی اروپا را مغایر با چیزی می‌دانست که مستشارالدوله در رساله یک کلمه توضیح داده بود و ملکم‌خان هم در مقطعی از زندگی خود به دنبال آن بود. اما آخوندزاده هم نه تعریفی از مفهوم حقوق شهروندی ارائه داد و نه حقوق اساسی و نه از قانون اساسی و قوانین مشتق‌شده از آن. دیدگاه ساده‌انگارانه امثال آخوندزاده که تصور می‌کرد علت پیشرفت روسیه در زمان پترکبیر تغییر خط و الفبا بود، هم نمی‌توانست کمکی به موضوع کند.
یعنی برخلاف تصور آخوندزاده قبل از «آلت تعلم علوم و صنایع» که همان خط و الفبا بود، موضوعی پایه‌ای باعث پیشرفت صنایع و علوم و فنون در اروپا شده بود، نه صرف خط و الفبا و آن هم مفهوم حکومت قانون بود از سویی و اندیشه تصرف از سوی دیگر. در مقطعی ملکم‌خان به تبعیت از آخوندزاده به ضرورت تغییر خط و الفبا اعتقاد پیدا کرد؛ به این دلیل که گویا ریشه «اصول تعلیم و تربیت ملل اسلامی» از آن حیث «خراب است» که «خط تعلیم و تربیت» ایراد دارد و باید اصلاح شود. علت اینکه او می‌گفت باید خط و الفبا تغییر کند، این موضوع بود که بر اساس آن می‌شد آموزش و پرورش را دگرگون کرد؛ زیرا «بدون اصلاح تعلیم و تربیت، کسب تمدن و ترقی امکان ندارد.» از این بالاتر او «نقص الفبای عربی را منشأ فقر و ناتوانی و عقب‌ماندگی فکری و استبداد سیاسی سرزمین اسلام» می‌دانست.
نه ملکم‌خان و نه آخوندزاده به این پرسش پاسخ ندادند که پس چرا با همین خط و الفبا، فرهنگ و تمدن جهانگیر عالم اسلامی در قرون چهارم و پنجم هجری خلق شد؟ به نظر میرسد ملکم‌خان هم به تبعیت از آخوندزاده در مرحله‌ای از زندگی خود توجه نداشت که مبنای پیشرفت علوم تجربی و علوم انسانی در اروپا صرفا به موضوع خط بستگی نداشت، بلکه به موضوعیت «انسان» بازمی‌گشت و اینکه این انسان قادر است با عقل خویش برای زندگی علمی و عملی خود تدبیری بیندیشد؛ یعنی خردورزی کند، همان که بنیاد عصر روشنگری بود. آخوندزاده هم گرچه به ضرورت تغییر استبداد سیاسی به حکومت قانون تاکید می‌کرد؛ اما او هم درباره مبانی این حکومت اندیشه‌ای نو ارائه نداد. آخوندزاده شاید نخستین ایرانی است که از ولتر، روسو، منتسکیو و میر ابو یاد میکند و اینکه آنها معتقد بودند دیگر نباید به شخص مستبد توصیه کرد تا از استبداد دست بردارد، بلکه باید مردم ستمکش را تشویق کرد که برای احقاق حقوق خود به پاخیزند؛ اما در هیچ‌کدام از آثار آخوندزاده هم اندیشه‌های این متفکران بازتاب نیافته است و هیچ نقل قول مستقیمی از آنها دیده نمیشود.
سنت و قانون‌گذاری جدید از دیدگاه ملکم‌خان
میرزا ملکم‌خان در روزنامه قانون «استخلاص ایران از گرداب مذلت» را در گرو وضع قانون می‌داند، او می‌نویسد: «پس اگر شعور دارید و حق زندگی می‌خواهید قانون بخواهید.» منظور از «شعور» همان «عقل» است که البته معیار وضع و تدوین قوانین موضوعه به شمار می‌رفت. اما آنچه ملکم‌خان به‌عنوان قانون ترویج می‌کرد، صرفا جنبه‌های توصیه‌ای داشت. به عبارتی او هدفی سیاسی را دنبال می‌کرد و برای نیل به آن هدف، بارها و بارها واژه قانون را مورد استفاده قرار داد. او می‌نوشت در ایران هیچ‌کس مالک هیچ چیز نیست؛ زیرا قانون وجود ندارد. تعیین حاکم، فروش مناصب دولتی، حبس انسان‌ها بدون دلیل و امثالهم همه به‌دلیل فقدان قانون است. بدیهی است منظور او چیزی است که «کتابچه قانون» خوانده می‌شد تا بر اساس آن احکام صادر شوند؛ اما نکته در این بود که با چه مبنایی و بر چه اساسی قانون‌گذاری می‌توانست شکل گیرد؟ اساسا وقتی گفته می‌شد قانون منظور چه بود و با چه موازینی و چگونه می‌شد قانون‌گذاری کرد؟ میرزا ملکم‌خان به این موضوع توجه نداشت که ریشه قانون‌گذاری به حقوق اساسی و اساسا خود مفهوم حق بازمی‌گشت؛ حق چیست و چرا انسان‌ها دارای حقوق هستند؟ از همه بالاتر منشأ این حقوق چیست؟ تا به این پرسش‌ها پاسخ گفته نمی‌شد، قانون‌گذاری نمی‌توانست محقق شود.
بدون ارجاع به فلسفه حقوق، بحث کردن از قانون هم نتیجه‌ای دربرنداشت؛ موضوعی که شاخه‌ای از فلسفه و حقوق است که درباره مبانی و اهداف قواعد حقوقی و تمایزات آنها از یکدیگر و تشخیص قواعد صحیح در این زمینه بحث میکند. در فلسفه حقوق نظریه‌های کلی درباره مفهوم حقوق مطرح شده و به تمایزات قواعد حقوقی، اخلاقی و مذهبی و تفاوت قانون خوب و بد پرداخته می‌شود. سوالاتی همچون حق چیست؟ و انسان‌ها از چه حقوقی برخوردارند؟ قانون چیست؟ قوانین چگونه وضع شده‌اند و چرا باید از آنها اطاعت شود؟ تفاوت میان قواعد حقوقی و قواعد اخلاقی چیست؟ از جمله سوال‌های اساسی در فلسفه حقوق هستند.
واقعیت این است که نه تنها میرزا ملکم‌خان، بلکه هیچ روشنفکر ایرانی دیگری در قرن نوزدهم میلادی، به این موضوع مهم عنایتی نکرد. اگرچه میرزا ملکم‌خان در دوره‌های مختلف زندگی خود چندبار تغییر رویه داد، اما نه تنها درباره تفاوت منشأ و مبنای قانون در اروپا و دنیای اسلامی نظری ارائه نکرد، بلکه این دو را هم با یکدیگر خلط کرد. در یکی از شماره‌های قانون نوشته است: «در دنیا هیچ نظم و حکمتی نمی‌بینیم که مبادی آن یا در قرآن یا در اقوال ائمه یا در آن دریای معرفت اسلام که ما احادیث می‌گوییم و حدود و وسعت آن خارج از تصور شما است، به‌طور صریح معین نشده باشد. کشف این حقیقت شرایط ترقی ما را به کلی تغییر داده است. حال عوض اینکه به جهالت سابق، تنظیمات مطلوبه را برویم از فرنگستان گدایی کنیم، اصول جمیع، تنظیمات را در نهایت سهولت از خود اسلام استخراج می‌کنیم. این صراط مستقیم و این طرح تازه، جمیع خبط‌ها و ضررهای گذشته ما را بلاشک بهتر از انتظار هرکس تلافی خواهد کرد.» اگر مراد و منظور این بود که برای قانون‌گذاری باید نگاهی به سنت داشت، این قضاوت می‌توانست وجهی داشته باشد؛ لیکن اگر مقصود این بود که تفاوتی بین قوانین موضوعه و احکام شرعی موجود نیست، این سخن از اساس ناصحیح بود.
مبنای قوانین موضوعه عقل انسانی بود که البته می‌توانست بر اساس عرف و سنن و آداب و رسوم هر قوم قانون‌گذاری کند، آن‌چنان‌که منتسکیو نوشته بود. این قوانین به مناسبت شرایط و اوضاع و احوال قابل تغییر بودند؛ اما مبنای احکام شرعی قوانین لایتغیری بود که تحت تاثیر شرایط زمان و مکان تغییر نمی‌کردند و به قول آخوند خراسانی «به مرور دهور» دچار تغییر نمی‌شدند. ریشه این دو نوع قانون‌گذاری در دو مفهوم حق نهفته بود، در اروپا مبنای حقوق و فلسفه آن مصلحت عمومی بود که در شرایط مختلف تغییر می‌کرد؛ اما در شرع هیچ چیزی نمی‌توانست احکام شریعت را تغییر دهد یا معطل گذارد، مگر مصلحتی دینی. حتی همان زمان هم بودند افرادی مثل میرزافتحعلی آخوندزاده که تلقی میرزا ملکم‌خان از قوانین غربی را با شگفتی پیگیری می‌کردند و به او گوشزد می‌کردند که نسبتی بین این قوانین و احکام شرعی وجود ندارد.
در عین حال ملکم‌خان به چیزی به نام «قانون اعظم» اشاره می‌کرد که مقصودش قانون اساسی بود. همچنین آنجا که اظهار می‌کرد قدرت و عنان مصالح دولت باید به دست اشخاصی باشد که «افضل و اعلم و اکمل قوم محسوب می‌شوند» (قانون، شماره چهارم، ص ۲) مقصود شایسته‌سالاری است؛ هرچند با موازین حقوقی جدید، هیچ سیاستمداری واجد صفاتی که ملکم خان برشمرده است، نیست. همچنین وقتی ملکم‌خان از «حدود قدرت ریاست» بحث میکند به‌گونه‌ای‌که هریک از روسا در وقت اجرای وظایف دولتی کاملا مختار و در عین تخلف از آن وظایف مقید و عاجز بمانند»، (همان) به نوعی به تفکیک قوا اشاره میکند. همچنین او به او مهم توجه دارد که این قانون اعظم» در «دید مردم آسیا محال است» به شکل اروپا محقق شود، به همین دلیل است که معتقد است قبل از قانون‌گذاری در مسائل جزئی، باید این «قانون اعظم» و «این قانون‌القوانین» و «این شرط مطلق زندگی را یک دقیقه زودتر در ایران قبول و بر طبق متقضیات این ملک مجرا داریم.»
گفتیم ریشه اساسی هر گونه قانون‌گذاری در تعریفی از مفهوم حق نهفته است. همچنین این مهم در گرو تعریفی از حقوق اساسی است که نظم و انضباط و توازن نیروها را بین مردم برقرار میکند پس مبنای «قانون‌القوانین» مورد نظر ملکم‌خان باید در تعریفی از حقوق اساسی شکل می‌گرفت؛ اما حقوق اساسی چگونه می‌توانست محقق شود؛ درحالی‌که شاه صاحب جمیع حقوق تلقی می‌شد و حتی موقع صدور فرمان مشروطه شاه آن را به «لطف» خود فرومی‌‌کاست و نه حقوق مسلم مردم؟ در نظر منتسکیو، مهم‌ترین نهاد سیاسی حکومت است و «روح‌قوانین» از شکل حکومت سرچشمه می‌گیرد. پس روح قوانین ایران هم با شکل حکومت تطابق و توازن داشت. پیش‌تر خود ملکم‌خان از «قوانین انگلیس و سایر دول» یاد کرده بود که مبنای پیشرفت آن کشورها شده بود؛ اما همان زمان هم در این موضوع بحث نکرد که منشأ قوانین انگلیس چیست؟ اینکه «هر فرنگی» می‌دانست چاره غلبه بر هرج و مرج چیزی نیست جز تبدیل «اداره اختیاری» به «اداره قانونی» دلیلی داشت و آن اینکه هر انسانی در چارچوب مصالح ملی صاحب حقی شناخته می‌شد؛ اما این حق در زمان مورد نظر ملکم‌خان هنوز در ایران به رسمیت شناخته نشده بود.
باز هم در جایی دیگر ملکم‌خان به ضرورت تفکیک قوا تاکید میکند؛ یعنی اینکه مجلس باید قانون‌گذاری کند و قوه مجریه هم اجرای قانون را بر عهده گیرد؛ لیکن باز هم واضح است در خلأ تعریفی از حقوق اساسی و مبنای نظری اینکه قوا چگونه باید از هم تفکیک شوند، امکانی برای اجرای نظر او وجود نداشت. مهم‌تر اینکه ملکم‌خان درباره قوه سوم یعنی قضائیه مطلبی ننوشته است، شاید علت این بوده باشد که او می‌دانست این قوه ناظر بر اجرای احکام شرعی است. در زمانی که او می‌زیست و قانون‌گذاری موضوعه در این زمینه هیچ محلی از اعراب نمی‌توانست داشته باشد. اینکه مجتهدان و علما و ارباب قلم و اصحاب کلام، باید «فواید قانون و لزوم اتفاق را در مدارس و بر منابر و بر سر کوچه و بازار شب و روز» فریاد می‌زدند، فرع بر قضیه بود. نکته مهم‌تر این بود که چگونه می‌شد قانون‌گذاری کرد و فلسفه آن را توجیه کرد که با مخالفت مواجه نشود. درست بود که «باید خلق هم این‌قدر شعور داشته باشند که معنی قانون را بفهمند و پی به قانون ببرند» اما آیا معنی قانون و مبانی عقلی آن برای خود ملکم‌خان روشن شده بود؟
