بررسی مساله پرداخت حقوق دردوره مشروطه
ورود مستشاران خارجی
شمارش مالیات در حضور ناصرالدین شاه
پس از استقرار مشروطیت، اصلاح فوری ساختار مالیه در دستور کار دولت و مجلس قرار گرفت. استخدام متخصصانی از غرب برای انتظام مالیه در این راستا انجام گرفت. مهم‌ترین سیاستی که برای جذب مستشاران خارجی دنبال شد، استخدام آنها از دولت‌هایی غیر از روسیه و انگلیس بود.
درنتیجه مستشارانی از بلژیک، فرانسه و آمریکا به استخدام دولت ایران در آمدند تا به قول خودشان مالیه«عهد دقیانوسی» و «قرون وسطایی» ایران را سروسامان دهند. مهم‌ترین مستشارانی که از آغاز مشروطیت تا پایان قاجار به استخدام دولت درآمدند به ریاست خزانه‌داری کل کشور منصوب شدند. این اداره در جمادی‌الثانی ۱۳۲۹ ق/ خرداد ۱۲۹۰ش، بر اساس قانون معروف به «۲۳ جوزا» تشکیل شد و اختیارات خزانه‌دار کل در این قانون به‌گونه‌ای تعیین شد که او را قدرتمندترین فرد تشکیلات مالیه و از جهاتی بالاتر از وزیر مالیه قرار می‌داد. ازآنجاکه بر اساس قانون، خزانه‌داری کل مسوول پرداخت تمام هزینه‌های دولتی بود، سامان دادن به اوضاع بحرانی پرداخت حقوق جزو وظایف ذاتی این اداره بود. اینکه این مستشاران در راستای حل این بحران چه عملکردی داشتند، مساله پژوهش پیش رو است. تاکنون هیچ پژوهشی به بررسی عملکرد مستشاران خزانه‌داری، در زمینه حل مساله پرداخت حقوق در دوره قاجار نپرداخته است. عموم آثار پژوهشی به‌صورت کلی به عملکرد این مستشاران در مالیه ایران و نیز به مسائل سیاسی آن پرداخته‌اند.
از این دسته از پژوهش‌ها می‌توان به مقالاتی چون «استخدام مورگان شوستر آمریکایی و پیامدهای آن در ایران» اثر سید غنی افتخاری و «میلسپو و مستشاران مالی آمریکایی در ایران ۱۹۲۲-۱۹۲۷» اثر محمدقلی مجد اشاره کرد که به‌طور کلی شرحی از عملکرد این مستشاران ارائه کرده‌اند (افتخاری، ۱۳۸۲؛ قلی مجد، ۱۳۸۸). با عنایت به این موضوع، مساله‌ای که این مقاله تلاش دارد به آن بپردازد، بررسی عملکرد مستشاران مالی در مواجهه با مساله پرداخت حقوق و نتایج اقدامات آنها در حوزه پرداخت حقوق است. روش مقاله برای پاسخ مساله موردنظر روش اسنادی و تحلیل و بررسی اسناد تاریخی وزارت مالیه است.
مساله پرداخت حقوق در دوره پیشامدرن
در دوره قاجار، حکومت به دلایل مختلفی به اشخاص حقوق پرداخت میکرد: در ازای خدمات، به‌عنوان تخفیف مالیاتی، نزدیکی با مقام سلطنت، از جهت وراثت، چون دوسوم حقوق متوفی به وراث او می‌رسید و همچنین برای کسب مشروعیت، به کسانی که در زمره حامیان سلطنت بودند از جمله روحانیون و معاریف ایالات و ولایات.
در این دوره دو نوع حقوق به حقوق بگیران پرداخت می‌شد: حقوق شخصی و حقوق اداری. شخصی به حقوقی گفته می‌شد که با جابه‌جایی فرد از شغلی به شغل دیگر یا انفصال از آن، هیچ تغییری در دریافت صورت نمی‌گرفت. این حقوق مدت نداشت و در واقع تا پایان عمر به وی پرداخت می‌شد. مانند حقوق شاهزادگان و علما و سادات.
حقوق اداری نیز به حقوقی گفته می‌شد که دریافت‌کننده آن را در ازای خدمتی معین و در مدتی معین از دولت دریافت میکرد. تمام کارکنان وزارتخانه‌ها و اداره‌های دولتی حقوق اداری دریافت می‌کردند. پیش از مشروطیت، جز در چند برهه کوتاه، مانند اواخر حکومت محمدشاه و اوایل دوره ناصرالدین‌شاه و کل دوره مظفرالدین‌شاه، روند پرداخت حقوق‌ها نسبتا ثابت بود؛ یعنی حقوق‌بگیران هرچند به سختی، حقوقشان را در نهایت دریافت می‌کردند. عامل اصلی که در این دوران باعث می‌شد یک حکومت نتواند پرداخت حقوق‌ها را به موقع و کامل پرداخت کند افزایش مخارج نسبت به درآمدهای حکومت بود. در دوره محمدشاه و همزمان با صدارت حاجی میرزا آقاسی هزینه‌های ناشی از جنگ هرات، تعلل حکام ولایات در پرداخت مالیاتها و صدور بی‌شمار برات‌های بلا وصول منجر به به‌هم خوردن تراز درآمدها و مخارج و درنتیجه تعویق طولانی‌مدت حقوق‌ها شد. اخلال در روند پرداخت حقوق‌ها همزمان باروی کار آمدن ناصرالدین‌شاه نیز ادامه داشت. با وجود اینکه بخشی از برنامه‌های اصلاحی امیرکبیر برای حل چالش‌های مالی و پرداخت حقوق‌ها بود. در نهایت پس از مرگ او و صدارت میرزا آقاخان نوری نابسامانی در پرداخت حقوق‌ها کماکان چالش مهمی برای حکومت قاجار به شمار می‌رفت. میرزا آقاخان بسیاری از برنامه‌های امیرکبیر مانند قطع مستمری‌های بی‌حساب و کتاب درباریان را لغو کرد و بر شمار مواجب‌بگیران افزود و باعث شد تعادلی که امیرکبیر بین مخارج و درآمدها به‌وجود آورده بود، به‌هم بخورد.
پس از چندین سال ثبات، با مرگ ناصرالدین شاه و روی کار آمدن مظفرالدین‌شاه، فرآیند پرداخت حقوق بار دیگر مختل شد. خزانه‌ای که ناصرالدین‌شاه طی پنجاه سال پر کرده بود، در دوره پسرش به سرعت خالی شد. شواهد نشان می‌دهد شاه جدید برای سفرهای پرهزینه، در موارد متعددی از خزانه اندرون که محل نگهداری جواهرات سلطنتی بود، برداشت کرده است. برای مثال در سال ۱۳۱۴ قمری، چهار بار برای مصارفی چون هزینه‌های قشون، پرداخت طلب بانک شاهی و مصارف دولتی. در سال۱۳۱۵ حدود ۷۵هزار اشرفی برای مصارف دولتی و ۴۵هزار اشرفی برای پرداخت یکی از اقساط رژی - در سال های ۱۳۲۳ و ۱۳۲۴ نیز بیش از ۲۰۰ هزار اشرفی بابت پرداخت حقوق‌های دیوانی و طلب بانک شاهی.
مساله پرداخت حقوق پس از مشروطه
وضعیت پرداخت حقوق پس از مشروطه شکل بحرانی به خود گرفت و منجر به اعتراضات و تحصن‌های گاه و بی‌گاه حقوق بگیران شد. به‌گونه‌ای‌که حکومت و به‌ویژه وزارت مالیه، بخش زیادی از انرژی خود را صرف فرآیند پرداخت حقوق و مواجهه با حقوق‌بگیران میکرد. در بسیاری از اسناد وزارت مالیه مربوط به سال‌های ۱۳۲۵ تا ۱۳۴۴ قمری شواهدی وجود دارد که نشان می‌دهد دولت پس از مشروطه با بحران پرداخت حقوق‌ها مواجه بوده است. بی‌ثباتی ناشی از جنگ‌های داخلی عامل اصلی خالی شدن خزانه و از بین رفتن تراز درآمدها و هزینه‌های دولت بود که در نهایت به ناتوانی در پرداخت حقوق‌ها منجر شد. جنگ‌های میان مشروطه‌خواهان و حامیان محمدعلی میرزا بین سال‌های ۱۳۲۶ تا ۱۳۳۰ قمری، درگیری‌های ناشی از جنگ جهانی اول در نقاط مختلف کشور بین سال‌های ۱۳۳۲ تا ۱۳۳۶ قمری که همزمان با آن قحطی و بیماری‌های واگیر بسیاری از نقاط کشور را دربرگرفت، و در نهایت جنبش‌های گریز از مرکز در مناطق مختلف کشور از جمله گیلان، آذربایجان، خراسان و خوزستان بین سال‌های ۱۳۳۹ تا ۱۳۴۴ قمری که منجر به کاهش درآمدهای دولتی و افزایش هزینه‌ها شد. بنابراین این مقاله برای فهم بیشتر این مساله، در نتیجه مهم جنگ‌های داخلی را مورد بررسی قرار می‌دهد.
کاهش درآمدهای دولتی
مخرب‌ترین اثری که بی‌ثباتی بر جای گذاشت، تاثیر آن بر مالیه ایران بود. کاهش شدید در آمدها باعث شد دولت در پرداخت حقوق‌ها با مشکلات جدی روبه‌رو شود. در مناطقی که مستقیما درگیر جنگ بودند، اراضی کشاورزی، باغات و دامداری از بین رفت و دیگر امکان وصول مالیات وجود نداشت. در مناطقی هم که مستقیم درگیر جنگ نبودند، به علت نبود قوای نظامی و ضعف دولت مرکزی در برقراری امنیت، اشرار سر بر آوردند و به دزدی و غارت دست می‌زدند. بنا بر گزارش‌های سال۱۳۲۶ قمری اغلب نقاط کشور ناامنی حاکم بود. در یکی از این گزارش‌ها آمده است: «تمام نقاط کرمانشاه در عرض ماه مه به علت کارهای ایلات که یا مشغول غارت مسافران یا جنگ مابین خود بودند خیلی مغشوش» است درباره ولایت سیستان نیز گزارشی وجود دارد که از توقف وصول مالیات به‌دلیل نبود قوای نظامی حکایت دارد. بر اساس این گزارش تا اواخر سال۱۳۲۶ قمری تنها یک‌چهارم مالیات‌های سیستان به خزانه واریز شده است. در سال۱۳۲۷ قمری هم تحت تاثیر واقعه به توپ بسته شدن مجلس و انحلال آن توسط محمدعلی شاه، سراسر کشور درگیر جنگ و ناامنی بود. گزارش‌های این سال نشان می‌دهد به‌دلیل اغتشاش حاکم بر ولایات هیچ مالیاتی وصول نمی‌شد و بخش زیادی از مالیات آن سال پیش از موعد مصرف شده بود. در اواخر سال ۱۳۲۹ تا ۱۳۳۰ قمری که همزمان با جنگ‌های میان طرفداران محمدعلی‌میرزا، شاه مخلوع و دولت مشروطه بود، به‌دلیل پرداخت نشدن حقوق نظمیه و امنیه و متفرق شدن آنها، ناامنی در راه بندرعباس به کرمان باعث شد تجار فرش تجارت خود را متوقف کنند. در همین سال، مالیات کردستان نیز به‌دلیل اغتشاشات ناشی از حمله سالارالدوله وصول نشد. در یکی از گزارش‌های وزارت امور خارجه انگلیس، مربوط به سال۱۳۳۰ قمری از اعزام قشون به ایالت کرمان به‌دلیل استنکاف خوانین محلی جیرفت و رودبار از پرداخت مالیات سخن به میان آمده است. در سال‌های درگیری کشور با منازعات جنگ جهانی اول نیز درآمدهای مالیاتی به‌شدت کاهش یافت و نظام پرداخت حقوق را تحت تاثیر قرار داد. برای مثال، در رمضان سال ۱۳۳۵ قمری، در اثنای جنگ جهانی اول، اشرار روستاهای اطراف گروس را غارت کردند. درنتیجه این غارت‌ها اهالی این ولایت از دادن مالیات به حکومت مرکزی خودداری می‌کردند. در شوال ۱۳۳۵ قمری نیز همین وضعیت در غرب کشور نیز حکمفرما بود.
بنا بر گزارش مالیه کرمانشاهان، عشایر این منطقه تا سال ۱۳۳۶ قمری حدود ۸ سال مالیات نپرداخته‌اند. در یکی دیگر از گزارش‌های وزارت مالیه در سال۱۳۳۵ قمری آمده است که بقایای مالیاتی ولایت خمسه به مدت پنج سال وصول نشده است.
در گزارشی دیگر از مالیه گروس مربوط به ربیع‌الثانی سال۱۳۳۷ قمری اذعان شده است که امکان وصول مالیات از گروس به‌دلیل خرابی زراعت، قتل اهالی، غارت مزارع و خالی‌السکنه بودن بسیاری از روستاها وجود ندارد. در سال‌های پایانی حکومت قاجار، برخی اغتشاشات داخلی باعث کاهش درآمدهای کشور شد. دو نمونه از این وقایع، قیام جنگلی‌ها به رهبری میرزا کوچک‌خان و شورش سیمیتقو در آذربایجان بود. درنتیجه این دو واقعه نیز بخش زیادی از درآمدهای مالیاتی کشور از بین رفت.
هزینه‌های ناشی از جنگ‌ها
دولت ناچار بود اندک درآمدهای مالیاتی را که در این بازه زمانی وصول میکرد، صرف هزینه‌های فوق‌العاده‌ای کند که جنگ به بار آورده بود. برای نمونه، در سال ۱۳۲۹ قمری، با تصویب هیات وزرا، ۳۰هزار تومان برای مخارج یک ماهه اردوی نظامی قزوین و تامین سوار و پیاده داوطلب اختصاص یافت. در همین سال، بنا بر حکم هیات وزرا ۱۰هزار تومان برای تامین جیره عرض راه اردوی بختیاری که باید از اصفهان به سمت تهران حرکت می‌کردند، بودجه چند هزار تومانی تعیین شد.
در ربیع‌الثانی سال۱۳۳۰ قمری، با تصویب هیات وزرا ۲۸هزار تومان برای پرداخت حقوق چهل‌روزه ۷۰۰سوار به سرکردگی یفرم‌خان برای مقابله با قوای سالارالدوله شد. همچنین در این سال، پنجاه‌هزار تومان نیز برای هزینه اردوی آذربایجان تخصیص یافت. از سویی دیگر، بخش بسیاری از درآمدهای مالیاتی دولت صرف خرید مهمات از خارج برای استفاده در این جنگ‌ها می‌شد. در رمضان ۱۳۳۰ قمری، به‌دلیل حمله برخی طوایف فارس به بندرعباس، دولت ۳۵۰ تفنگچی برای مقابله با آنها اعزام کرد.
در نمونه دیگر، با تصویب هیات وزرا، ۲۵هزار تومان برای پرداخت حقوق یک‌ماهه اردوی غرب که شامل مجاهدان و بختیاری بود، تخصیص یافت. این هزینه‌ها در حالی انجام می‌شد که در این زمان، حقوق بسیاری از حقوق‌بگیران کمتر از ماهی ۵۰تومان بود.
تشکیل خزانه‌داری کل در وزارت مالیه
در جمادی‌الثانی ۱۳۲۹ ق/ خرداد ۱۲۹۰ ش، قانون تشکیل ترتیبات مالیاتی مملکت ایران معروف به «۲۳ جوزا» همزمان با دوره دوم مجلس شورای ملی تصویب شد. مهم‌ترین بخش این قانون تشکیل خزانه‌داری کل به‌عنوان یکی از اداره‌های جدید وزارت مالیه بود. اختیارات خزانه‌دار کل در این قانون به‌گونه‌ای تعیین شده بود که آن را قدرتمندترین فرد تشکیلات مالیه و حتی بالاتر از وزیر مالیه میکرد.
برخی از مهم‌ترین این اختیارات براساس قانون ۲۳ جوزا (خرداد) به شرح زیر بود:
«ماده اول: خزانه‌داری کل ممالک محروسه ایران مامور نظارت مستقیم و واقعی تمام معاملات مالیاتی و پولی دولت ایران است و این معاملات شامل اخذ تمام عایدات از هر قبیل و تفتیش و محاسبات تمام مخارج دولتی است... ماده پنجم: خزانه‌داری کل مامور نگهداری خزانه مملکت است و هیچ‌یک از مخارج دولتی بدون امضا (حواله‌جات مستقیم) یا تصدیق او (در حواله‌جات اعتباری) پرداخته نخواهد شد.
ماده ششم: خزانه‌دار کل نظام‌نامه‌هایی را که برای اجرای اصلاحات مالیاتی مذکوره در موارد فوق لازم است تدارک کرد و نظام‌های مذکور بعد از آنکه به امضای وزیر مالیه رسید و اعلان شد لازم‌الاجرا خواهد بود...
ماده هشتم: تهیه بودجه مملکتی که باید از طرف دولت به مجلس پیشنهاد شود یکی از تکالیف خزانه‌دار کل خواهد بود و تمام وزارتخانه‌ها و مستخدمان دولتی مکلف هستند اطلاعاتی را که مشارالیه لازم دارد، بلاتاخیر تهیه و تسلیم کنند.
ماده نهم: خزانه‌دار کل مکلف است هر نوع صرفه‌جویی که مقتضی باشد در مصارف و معاملات دولتی به عمل آورد و این یکی از تکالیف حتمیه اوست...
ماده یازدهم: خزانه‌دار کل مطالعات لازمه را در اصلاح قوانین موجوده مالیه و ایجاد منابع جدیده عایدات که مقتضی و صلاح و مناسب مملکت باشد، می‌کند که توسط هیات دولت به مجلس شورای ملی پیشنهاد شود. همان‌طور که مفاد این قانون نشان می‌دهد خزانه‌دار کل مسوول اصلی اجرای سیاست‌های مالی و انتظام امور مالیه ایران بود و بدون تایید او هیچ حواله حقوقی قابل پرداخت نبود. درنتیجه، حل مساله پرداخت حقوق‌ها در حیطه وظایف خزانه‌داری بود. ازآنجاکه در پی لغو قانون ۲۳ جوزا، قدرت خزانه‌داری به میزان زیادی کاهش یافت و محوریت خود را از دست داد.
بخشی از مقاله‌‌ای به قلم امین محمدی و سیدحسین میرجلیلی
