ماهیت دولت و تحولات ساختاری آن در عصر امیرکبیر
اصلاحات ناتمام
وی که از سال‌ها قبل، استیفا میدانست و به کار مستوفیان و حساب‌سازی آنان واقف بود، لذا عده‌ای را به ریاست میرزا یوسف مستوفی‌الممالک برگماشت تا برای هر استان و شهرستان، دفاتر خرج و دخل ترتیب بدهند تا حساب درآمد و خرج کلیه استان‌ها و شهرستان‌ها در آن دفاتر وارد و نظم و ترتیبی در کار خزانه و دارایی مملکت داده شود. علاوه بر این، حقوق شخص شاه که تا آن روز ۶۰هزار تومان در ماه بود، یک مرتبه به ۱۰هزار تومان تقلیل داد. همچنین در جهت اصلاحات مالی، صدها ده را که میرزا آقاسی به این و آن واگذاشته بود، همه را جزو اموال دولتی قرار داد و مالیات گذشته تیول‌داران را از آنان خواست. وی همچنین برای گمرک قانون تازه‌ای گذاشت، آن را از اجاره افراد درآورد و مستقیم زیر نظارت دولت گرفت. مواظبت وی در کار اقتصاد حیرت‌آور بود؛ چراکه تنزل نرخ پول در ایالات دور را هم زیر نظر داشت و از حاکمان بازخواست میکرد.
حاصل آنکه برای اولین‌بار در تاریخ ایران بودجه‌نویسی منظم برقرار کرد، وی همچنین عیاشی‌‌ها و ولخرجی‌‌های دربار را به‌شدت محدود کرد تا جایی که کلنل شیل در یکی از گزارش‌های رسمی خود می‌نویسد: «شاه به ملاحظات مالی نمی‌توانست در اطراف تهران به گردش و تفریح بپردازد.» درباره افزایش عایدات امیرکبیر قبل از همه، مالیات پس‌افتاده از حکام ولایات و خوانین محلی را که با سوءاستفاده از ناتوانی دولت در ایام فترت، تعهد خود را نپرداخته بودند، وصول کرد به نوشته خان‌بابا بیانی امیرکبیر اخذ مالیات را بر اساس درستی قرار داد و تبعیض را در این امر موقوف کرد؛ چنان‌که در اندک مدتی خزانه کشور با وجوهی که از مالیات به‌دست آمده بود، پر شد. از اقدامات دیگر امیرکبیر این بود که از بخشش‌های بی‌مورد شاه و مخارجی که از خزانه دولت باید داده می‌شد، جلوگیری میکرد و اجازه نمی‌داد مشتی متعلق و اخاذ شاه را احاطه کنند و دائما اخاذی و جیب خود را پر کنند تا از این بابت هم هزینه‌هایی سربار مخارج کشور شود.
امیرکبیر معتقد بود که ایران نباید بازار فروش کالاهای خارجی باشد، بلکه باید اساس اقتصادی مملکت را بر تهیه این کالاها در داخل کشور مبتنی کرد. این کار به سرمایه و کارگر فنی و مدیریت اصولی نیاز داشت و این هر سه عامل در ایران آن روز تا حدی موجود بود. اما مانع اساسی چنین تحولی، یعنی جانشین ساختن تدریجی صنایع ماشینی به جای صنایع یدی، ضدیت صریح استعمار خارجی بود که امیرکبیر این عامل را نیز خلع سلاح کرد. امیرکبیر با توسعه و نفوذ سرمایه‌گذاری‌های خارجی مخالف بود، چه او میدانست که سرمایه‌گذاری خارجی و اصولا نفوذ سرمایه خارجی به هر نحو در اقتصاد مملکت به منزله تملک تدریجی منابع اقتصادی و بازارهای تجارت داخلی است و سرانجام موجب اسارت و استعمار خواهد شد.
اصلاحات امیرکبیر، برای اولین‌بار در تاریخ ایران، وجهی روشن به ماهیت اقتصادی دولت قاجار داد. تا قبل از آن، سیاستگذاری های اقتصادی دولت، به شیوه‌ای غیر شفاف، مبهم و غیر منطقی بود؛ اما امیرکبیر با اقدامات خویش، اقتصاد دولت را سر و سامان داد که اوج این کار در بودجه‌نویسی خود را نشان می‌دهد. ماهیت اقتصادی دولت را حتی تا قبل از اقدامات اصلاحی امیرکبیر هم نمی‌توان به‌صورت ماهیتی مطلقه و حتی ماهیتی فئودالی در نظر گرفت؛ چراکه اصولا هیچ برنامه و سیاست مشخص و نمایانی وجود نداشته است تا بتوان بر مبنای آن، ماهیت اقتصادی دولت را مشخص کرد. سیاست اقتصادی دولت تا قبل از اصلاحات امیرکبیر، بیشتر مبتنی بر اعطای امتیازات اقتصادی و مالی برای اقناع و همچنین تضمین وفاداری به شاه بود.
اما اصلاحات اقتصادی امیرکبیر همان‌طور که شرح آن گذشت، تحولی عظیم در این حوزه بر جای گذاشت. اقداماتی از قبیل سر و سامان دادن به دخل و خرج شهرستان‌ها، تنظیم مبانی دقیق مالیاتی، بودجه‌نویسی، قطع کمک‌های بی‌مورد و اعطای امتیازات اقتصادی غیرمنطقی و همچنین نظارت دقیق بر عملکرد اقتصادی شاه، از جمله مواردی هستند که ماهیت اقتصادی تا حدودی مستقل را برای عصر امیرکبیر به بار آورد. البته این مساله را نمی‌توان به معنای شکل‌گیری نوعی از ماهیت اقتصادی فرادولتی در این دوران قلمداد کرد و طبیعت، سیاست اقتصادی را دولت تنظیم میکرد و در این میان شاید نوعی از مطلقیت دستوری وجود داشته باشدو با این وجود، اصلاحات امیرکبیر، برای اولین‌بار در تاریخ معاصر ایران، ماهیت اقتصادی مشخص و منطقی به ساختار دولت بخشید.
اصلاحات امیرکبیر و ماهیت سیاسی دولت قاجار
شاه بالاترین و قدرتمندترین مقام سیاسی عصر قاجار بوده است. تشکیلات حکومتی قاجار عبارت بودند از: ۱- شاه ۲- صدراعظم ۳- مستوفی الممالک: که زیر نظر صدراعظم به کار مشغول بود و وزیر دارایی هم بود و امور فنی - مانند حسابداری و تنظیم بودجه - هم بر عهده وی بود. ۴- وزیر لشکر یا جنگ ۵- منشی الممالک: رئیس کلیه منشیان بود. وظیفه وی عبارت بود از تهیه و ارسال اسناد و مدارک مربوط به امور مملکتی به‌طور عموم و ولایات به‌طور اخص که با مهر عالی ممهور شده بود. ۶- صاحب دیوان ۷- معیرالممالک: رئیس کل خزانه‌داری بود. ۸- خطیب الممالک خطبه‌خوان شاه بود. ۹- منجم‌باشى: البته این تشکیلات به این شکل تا پیش از تاسیس وزارتخانه در کشور بود، شاه یگانه مرجع صلاحیت‌دار برای رسیدگی به کلیه مسائل و امور کشوری و لشکری و فرمانده کل نیروهای مسلح کشور بود. هر قدرتی از وی ناشی می‌شد و سرانجام به وی بازمی‌گشت. کلیه افراد مردم حتی صدراعظم و وزیران و ماموران عالی‌رتبه دولت نوکران شاه بودند. رئیس تمام ادارات دولتی بود. شاه عاری از مسوولیت و فاعل مایشاء بود و حق بی حد و حصری نسبت به جان و مال هر یک از اتباع خویش داشت. هیچ مرجع رسمی نبود که قادر باشد حقوق و مزایای وی را محدود سازد یا آن را تغییر دهد. از سلطنت فتحعلی‌شاه به بعد به تدریج فرمانروایی و حکمرانی ایالات و ولایت به پسران شاه سپرده شد و این ماجرا تا انقلاب مشروطه کشیده شد. نتیجه این حکومت خانوادگی این بود:
الف) دوام و بقای شاهزادگان در مقام فرمانروایی مستلزم بقای سلطنت و درجه نفوذ و قدرت آنان تابع نفوذ و قدرت شاه بود و طبعا در راه تحکیم اساس سلطنت خانوادگی می‌کوشیدند.
ب) هر یک از شاهزادگان به تفاوت درجه و مقامی که داشتند دستگاهی مرکب از وزیران و مستوفیان و نوکران و امثال آن برای خود ترتیب داده بودند. البته نقش مهم دیپلماسی انگلستان و روسیه نیز در دوام و استحکام قاجار نباید نادیده گرفت. امیرکبیر در ادامه اصلاحات اقتصادی خود، محدودیت‌های مالی بی‌سابقه‌ای را بر شاه اعمال میکرد؛ درحالی‌که محمدشاه سالانه کمتر از ۶۰هزار تومان حقوق نمی‌گرفت، ناصرالدین‌شاه سالی ۱۰هزار تومان بیشتر نمی‌گرفت. آدمیت (۱۳۷۸) می‌نویسد که امیرکبیر با این کارها می‌خواسته مقام سلطنت را متنبه گرداند. محدودیت‌های امیرکبیر بر شاه با تشدید فعالیت مخالفان علیه امیرکبیر که از اقدامات اصلاحی او به‌شدت صدمه دیده بودند، توام شده بود. بسیاری از شاهزادگان، نخبگان سیاسی و نظامی، اشراف، تیول‌داران و دیوانیان که از اصلاحات مالی و سیاسی امیرکبیر متضرر شده بودند، علیه وی به پا خاستند. در رأس مخالفان افرادی مانند میرزا آقاخان نوری و به‌طور مشخص مهدعلیا قرار داشتند که به‌علت کنار گذاشته شدن از روندهای سیاسی و کنترل امیرکبیر بر شاه، به‌شدت از امیرکبیر خشمناک بودند؛ درحالی‌که طیف وسیع مخالفان از هیچ اقدامی در جهت بی اعتمادی شاه نسبت به صدراعظم کوتاهی نمی‌کردند، امیرکبیر آن‌قدر به خود مغرور بود و به شاه اعتماد داشت که درصدد رفع این تحریکات برنمی‌آمد.
مخالفان که تنها تکیه‌گاه امیرکبیر را شاه جوان می‌دانستند، نیروهای خود را در آن جبهه بسیج کردند. آنان چشم اسفندیار شاه را مورد هدف قرار دادند و به او این‌گونه تلقین کردند که تا امیرکبیر زنده است، نباید به تاج و تخت خود اطمینان داشته باشد. امیرکبیر مصمم شد که تشکیلات اداری کشور را یکسره اصلاح کند. خرید و فروش حکومت ولایات را براندازد، طبقه دهقان را از ستمگری‌های گذشته آزاد کند و اصول مالیاتی ایران را تغییر دهد. مالیه و خزانه مملکت را سر و سامان داد، از مواجب و مستمری‌های گزاف شاهزادگان و درباری‌ها و دیوانیان و روحانیون کاست، برای پادشاه حقوق ثابت معین کرد، بر عایدات دولتی افزود و میان دخل و خرج موازنه برقرار کرد. احتمالا اصلاحات سیاسی امیرکبیر، ناموفق‌ترین بخش اصلاحات وی بوده است.
با وجود اصلاحات خوبی که در این زمینه مدنظر داشت، قدرت مطلقه شاه و همچنین متضرر شدن بخش‌های درون حکومتی از اصلاحات امیرکبیر، مانع از اجرای این اصلاحات و تداوم آنها شد. امیرکبیر با اصلاحاتی که انجام داد یا قرار بود انجام بدهد، ساختار سیاسی دولت قاجار را تا حدود زیادی دگرگون میکرد. از همه مهم‌تر این بود که قدرت مطلقه ناصرالدین‌شاه به‌شدت کاهش پیدا کرده بود و اطرافیان وی هم قدرتشان روز به روز کمتر می‌شد. برخی از پژوهشگران، نظر دیگری دارند و معتقد به این امر هستند که امیرکبیر با اصلاحات سیاسی درصدد بوده است که تمام قدرت را در دست بگیرد و با استقلال تمام فرمانروایی کند و در مسائل داخلی و خارجی خود تصمیم بگیرد.
او که در ادامه تلاش‌های قائم‌مقام، درصدد استقلال بخشیدن به نهاد وزارت بود، دست به اقداماتی زد که از نگاه شاه خصمانه تلقی می‌شد و همین امر سبب بی‌اعتمادی میان شاه و وزیر می‌شد. به عقیده خورموجی، امیرکبیر امور مملکت را بدون رخصت و اجازه شاه و به صواب‌دید خود اداره میکرد. وی در یکی از نامه‌های خود آشکارا شاه را به گریختن از کار، طفره رفتن، امروز و فردا کردن و هرزگی متهم کرد و هشدار داد که با این کاستی‌ها، حکما نمی‌توان سلطنت کرد.
لیدی شیل نیز معتقد است که امیرکبیر مقام و منزلت شاه را به حدی تنزل داد که حتی گاهی او را تحقیر میکرد و از او با عنوان «این پسره» یاد میکرد. امیرکبیر برای موفقیت اصلاحات سیاسی خود، به موافقت بی قید و شرط شاه نیاز داشت، با این وجود، با اعمال خویش، عملا زمینه مخالفت شاه را فراهم کرد. شاید اگر امیرکبیر ابتدا، اقدام به اصلاح لایه‌های پایینی ساختار دولت قاجار میکرد و در نهایت کار، قدرت مطلقه شاه را کاهش می‌داد، موفقیت بیشتری در تغییر ماهیت سیاسی دولت قاجار از دولتی فراگیر و استبدادی به دولتی دموکراتیک‌تر، کسب میکرد. با این حال، امیرکبیر حداقل در کوتاه‌مدت، نتوانست ماهیت سیاسی دولت قاجار را تغییر دهد و با مرگ او، اصلاحات سیاسی وی هم حداقل در کوتاه‌مدت به فراموشی سپرده شد.
اصلاحات امیرکبیر و ماهیت نظامی دولت قاجار
امیرکبیر بر این اعتقاد بود که ارتش روح کشور است و اگر مملکتی بخواهد نیرومند باشد، باید ارتش نیرومندی داشته باشد. بنابراین بیشتر وقت خود را صرف ارتش و موسسات لشکری میکرد و در این باره آنی غفلت نمی‌کرد، چنان‌که از نظر مراقبت کامل، روزها صبح زود به سربازخانه‌ها می‌رفت و اسلحه و مهمات آنها را بازدید میکرد. سپس از فردفرد سربازها در خفا بازجویی میکرد که آیا حقوق آنها کامل رسیده است یا نه؟ به علاوه در سربازخانه چگونه با آنها رفتار می‌کنند و وضع غذا و خواب آنها چگونه است و اگر می‌فهمید که افسری به سربازی تعدی بی‌جا کرده یا به حقوق او چشم طمعی دوخته است، او را سخت مجازات میکرد. افواج موظف بودند که همه روزه، به مشق و تعلیمات نظامی بپردازند که تا آن تاریخ مرسوم نبود. همچنین وی برای هر هنگ طبیبی معین و مشخص انتخاب کرد. او میدانست برای مجهز کردن سپاه ایران به سلاح روز و تنظیم و تربیت نظامیان به سبک جدید اروپا، به کارشناس و متخصص فنون اسلحه‌سازی و تعلیم و تربیت نظامی احتیاج دارد؛ چیزی که در آن تاریخ در ایران وجود نداشت. به دستور امیرکبیر، لباس نظامیان متحدالشکل شد و به این منظور لباس‌های نظامیان اتریشی انتخاب شد.
وی در سال۱۲۶۷ ه.ق ملیله‌دوزی و مفتول‌دوزی لباس را به سبک نظامیان اتریشی متداول ساخت. یکی دیگر از اصلاحات امیرکبیر، طرز گرفتن سرباز بود. قبل از او سرباز تقریبا چریک بود و وضع نامناسبی داشت. بنابراین باید مقررات جدیدی وضع شود. امیرکبیر با اصلاح شیوه سربازگیری سرباز بنیچه را به جای قشون قدیم و داوطلب برقرار کرد. امیرکبیر علاوه بر ایجاد یک قشون منظم فرمان داد که کتبی در فنون نظامی تحریر شود و به علاوه کوشش فراوانی به‌کار برد که ارتش را از شیوه قدیمی اجحاف به مردم و تجاوز به جان و مال رعایا اصلاح کند و صورت یک ارتش ملی را به آن قشون بی‌انضباط بدهد. امیرکبیر در کنار این اقدامات و طرح‌هایی که برای مدرن کردن ارتش داشت، فعالیت‌های وسیعی در راه ایجاد کارخانه‌های اسلحه‌سازی و تهیه اسلحه، مهمات و ساختمان‌ها برای پادگان‌های نظامی، قلعه‌های تدافعی و سنگرهای احتیاطی در سراسر کشور شروع کرد. وی در تهران، عمارت بزرگ توپخانه، چندین سربازخانه و پاسدارخانه و استحکامات عالی و در خور توجهی در نقاط حساس و سوق‌الجیشی اطراف شهر به‌وجود آورد.
اصلاحات نظامی امیرکبیر می‌توانست ماهیتی مستقل به دولت از لحاظ نظامی ببخشد. تا قبل از آن، دولت از ساختار نظامی مشخص و منسجمی برخوردار نبود و نوعی تفکر ایلی و قبیله‌ای بر ساختار نظامی دولت حاکم بود. از طرف دیگر، دخالت‌های متعدد دولت‌های استعماری، مانع از شکل‌گیری نیروی نظامی متحد و منسجمی در درون دولت شده بود. اصلاحات امیرکبیر تا حدودی بر این موانع فائق آمد. همان‌گونه که شرح این اصلاحات در سطور بالا گذشت، امیرکبیر، ساختار نظامی دولت قاجار را به کلی دگرگون و سعی کرد که آن را از وجه کلاسیک و بسیار سنتی به وجهی مدرن برساند. وی با تاسیس دارالفنون، علاوه بر مدرن کردن ساختار نظامی، سعی کرد که با توجه به بحث آموزش سیاست‌های نظامی و جنگی، به این روند تداوم زمانی ببخشد. از طرف دیگر، وی با دخالت‌های دولت‌های استعمارگر به بهانه‌های مختلف، حتی برای آموزش نظامی هم، به‌شدت مخالفت میکرد.
هدف وی از این کار، استقلال نظامی و سیاسی دولت قاجار در برابر دولت‌های استعمارگر بود. برای نمونه، انگلستان سخت تلاش میکرد اجازه تفتیش کشتی‌ها را از دولت ایران بگیرد؛ اما امیرکبیر زیر بار نمی‌رفت. می گفت این امر در صلاحیت و مسوولیت خود ایران است. دیگر اینکه مصمم بود که اجاره‌نامه بندرعباس را فسخ کند، نفوذ شیوخ عرب، از جمله شیخ مسقط را که بندرعباس به اجاره او سپرده شده بود، بر اندازد و بندرعباس را تحت اداره مستقیم دولت مرکزی درآورد. به هر حال، دولت‌های استعماری هم، راضی به استقلال نظامی ایران نبودند و حتی حاضر نبودند که تجهیزات مدرن نظامی را هم به ایران بفروشند. هنگامی که امیرکبیر درصدد تقویت نیروی دریایی بود، برای تهیه کشتی‌های جنگی به انگلستان پیشنهاد خرید کشتی داد که طبق معمول و با توجه به سیاست‌های استعماری، انگلستان نسبت به این امر، موافقت نکرد و با صراحت از فروش کشتی به امیرکبیر امتناع کرد.
اصلاحات امیرکبیر و ماهیت اجتماعی و فرهنگی دولت قاجار
اگر مقام امیرکبیر در تاریخ قرون اخیر ایران، از هیچ نظر دیگری منحصر به فرد نباشد، در پیکار با فساد عمومی و تاثیری که از این لحاظ در جامعه گذاشت، بی همتاست. امیرکبیر کوشید که دوایر پوسیده دولتی را اصلاح کند و به تجاوزات و سوءاستفاده‌هایی که وجود داشت، از قبیل خرید و فروش مشاغل و حکومت‌ها، دادن وظایف و مستمریات زیاد به اشخاص نالایق و بالاخره دزدی و غارتگری سربازان دولت از طرف افسران و صاحب‌منصبان خاتمه دهد. همچنین وی تصمیم گرفت عبارات و الفاظ بی‌معنی و نفرت‌انگیزی را که فقط شایسته بندگان و انگل‌هاست از میان ببرد. از این رو دست‌خطی صادر و در عریضه‌ها و اوراق رسمی در خطاب به او استعمال بیش از یک عنوان خاص «جناب» را ممنوع کرد و هر فردی از طبقه پایین‌تر را باید متناسبا با عنوان سبک‌تری خطاب کرد. مردم از شنیدن این موضوع که وزیری از پذیرفتن عناوین تعلق‌آمیز روگردان بود، متحیر شدند؛ ولی فرمان او را اطاعت کردند و شاید افراد کمی از فقدان این اصلاحات پر آب و تاب و بی‌معنی که گوششان از دیرباز به آن عادت کرده بود، ابراز تاسف کردند.
یکی از اقدامات امیرکبیر، مبارزه با رشوه‌خواری بود که حتی ماموران خارجی که در ایران آن روزگار زندگی می‌کردند، این عمل او را ستایش و تمجید کردند. همچنین امیرکبیر، از قدرت دستگاه روحانیون کاست، با کهنه‌پرستی به پیکار برخاست و دستور داد به جای مدیحه‌سرایی و مرثیه‌های سست و سخیف مذهبی که از زمان صفویه مرسوم شده بود، اشعار نغز و دلکشی بسرایند که خواص بپسندند و عوام نیز بهره‌مند شوند. تساهل و شکیبایی دینی و حمایت از حقوق اقلیت‌های مذهبی از اصول سیاستش بود و حتی آنان را به خدمات دولت گماشت و داخل فعالیت‌های مدنی کرد.
از جنبه صنعتی، کارخانه‌های مختلف صنعتی ایجاد کرد. از اهل فن چند نفری را به روسیه فرستاد که صنایع مدرن غربی را بیاموزند. در رقابت با کالاهای خارجی از صنعت ملی سخت حمایت کرد و امتعه وطنی را معمول ساخت. به استخراج معادن دست زد و آن را تا پنج سال از پرداخت مالیات معاف کرد و استاد معدن‌شناسی از خارج آورد. نمایشگاهی از مصنوعات ایرانی تاسیس کرد و محصولات ایران را به نمایشگاه بین‌المللی لندن فرستاد.
وی همچنین مدرسه دارالفنون را بنا کرد، از فرنگستان، استادان قابلی استخدام کرد، به ترجمه کتاب های غربی پرداخت، هیاتی از مترجمان زبان‌های خارجی تشکیل داد و پای روزنامه‌های غربی را به ایران باز کرد. علاوه بر این، چاپارخانه و پست جدید را به راه انداخت. قانون تذکره دادن را بنیان گذارد. آبله‌کوبی را تعمیم داد و جزوه‌هایی در مبارزه با آبله و وبا میان مردم منتشر کرد. یخچال‌ها را از آلودگی پاک کرد. به سنگفرش کردن کوچه‌ها پرداخت. نخستین بیمارستان دولتی را بنا نهاد. برای حرفه پزشکی امتحان طبی مقرر ساخت. کرو کور و گدای شهر را جمع کرده. از شهر کرج آب به تهران آورد و قانونی برای تقسیم آب نوشت. در بیرون شهر تهران خانه‌های تازه ساخت. در همه شهرها قراول‌خانه تاسیس کرد، حتی به مرمت بناهای تاریخی توجه داشت.
