قانون‌‌خواهی و قانون‌‌ستیزی دو رویکرد عمده‌‌ای بودند که بر فضای نوسازی جامعه ایران در دوره قاجار سایه افکنده بود. در این میان قانون‌گریزان از طریق مخالفت با تصویب قوانین در زمینه‌های مختلف، از ایجاد تغییرات سودمند در ابعاد مختلف نظام اجتماعی ممانعت می‌‌کردند. این موضوع در سرتاسر دور‌ه قاجار تداوم داشت و در زمینه قانون استخدام نیز صادق بود؛ به‌طوری‌که افراد غالبا بدون توجه به تخصص لازم به استخدام درمی‌‌آمدند.

 به تدریج فقدان قانونی مدون در راستای جذب نیروی انسانی موردنیاز ساختار اداری، واکنش نمایندگان مجلس را درپی داشت؛ به‌طوری‌‌که نمایندگان دوره دوم مجلس شورای ملی، ضمن اشاره به وجود بی‌‌نظمی در شرایط استخدام، بر لزوم تعیین و تصویب شرایط منطقی برای استخدام تاکید کردند.

مطالعه این شواهد از وجود تناقضی عمیق میان قانون و منافع فردی در این دوره حکایت دارد؛ به‌طوری‌‌که باوجود آگاهی از نیاز به قانون در جامعه و به‌ویژه در ساختار اداری، از تعیین قانونی مدون در حوزه استخدام جلوگیری می‌شد.

دراین میان وجود عاملی قدرتمند همچون روابط خارجی و مقتضیات آن در ترویج و پیاده‌‌سازی برخی قوانین ازجمله قانون استخدام کشوری تاثیرگذار بود؛ به‌طوری‌‌که سرانجام براساس الگوی قوانین استخدامی کشورهای مترقی و نظر مستشارانی که در ایران فعالیت داشتند، طرحی در زمینه قانون استخدام تهیه شد و به نام قانون استخدام کشوری با هدف تدوین اصول و ملزومات و شرایط به کار بستن نیروی انسانی در ساختار اداری، با تشکیل مجلس چهارم شورای ملی (۱۳۰۰ تا ۱۳۰۲ش) در دوره قاجار، وضع شد. به موجب قانون استخدام کشوری مصوب ۲۲آذر۱۳۰۱ش، تغییراتی در شرایط ورود افراد به خدمات دولتی به‌وجود آمد. بررسی مفاد این قانون در باب چگونگی استخدام افراد حاکی از تصمیم به ایجاد تحولاتی در نحوه پذیرش افراد و ورود آنها به ساختار اداری است. این قانون درصدد بود تا از شیوه‌های سنتی به‌کارگیری افراد در مشاغل اداری فاصله بگیرد. یکی از شرایط داوطلبان داشتن تصدیق‌نامه سال سوم تحصیلات متوسطه بود.

همچنین براساس ماده سوم و چهارم، داوطلبان باید از تخصص لازم برای ورود به خدمات دولتی برخوردار می‌‌بودند و الزاما از طریق آزمون استخدامی وارد خدمات دولتی می‌شدند.

مفاد مندرج در نخستین قانون استخدام کشوری، ایجاد تحول در ساختار اداری و نوسازی در حوزه نیروی انسانی را نوید می‌‌داد؛ با این‌‌حال گذشت زمان ثابت کرد که این قانون در حوزه عمل موفق نبوده است.

باوجود تصویب نخستین قانون استخدام کشوری، هرج‌ومرج اداری و اصل موروثی بودن مشاغل یا تقدیم هدیه و رشوه پایان نیافت. به‌‌نظر می‌‌رسد که به علت جو سنتی و قانون‌گریز حاکم بر کشور و سطحی‌‌نگری و بی‌‌توجهی در اجرای قانون استخدام کشوری، این قانون در نوسازی ساختار اداری دوره قاجار چندان اثربخش نبوده است. قانون استخدام سال ۱۳۰۱ش، علاوه بر مواجه شدن با چالش‌‌هایی در حوزه اجرا، در مفاد خود نیز کاستی‌‌هایی داشت که با تسریع جریان نوسازی در دوره پهلوی و پیدایش تحولات در ساختار اداری، این نواقص مشهودتر هم شد. از میان این کاستی‌‌ها به مواردی چون تناسب نداشتن میزان حقوق کارمندان با ارزش کار آنها و توجه نداشتن به صلاحیت فنی و علمی افراد می‌توان اشاره کرد.

این ضعف در دوره پهلوی اول نیز در قانون استخدام کشوری وجود داشت و با وجود تغییرات تدریجی که در برخی مصوبات ایجاد شد، تغییری در شرایط استخدام به‌وجود نیامد؛ به‌طوری‌‌که در یکی از مصوبه‌های مربوط به قانون استخدام در سال ۱۳۰۷ش، آمده است: «حقوق مصوب در بودجه مربوط به شغل است و ربطی به رتبه ندارد و حقوق رتبه مقید در قانون استخدام فقط برای تعیین حقوق انتظار و حقوق تقاعد است.» این ویژگی نخستین قانون استخدام کشوری با نادیده گرفتن تاثیر میزان تخصص افراد در درآمد آنها و آشفتگی در رتبه‌‌بندی شغلی، از اصل شایسته‌‌سالاری و به‌کارگیری نیروی انسانی متخصص برای پیشبرد جریان نوسازی و همراهی با مقتضیات زمان جلوگیری می‌‌کرد.

جامعه ایران طی دوره پهلوی دوم (۱۳۵۷-۱۳۲۰) با یک جریان گسترده نوسازی و تجددخواهی مواجه شد. ازآنجاکه نوسازی به تغییراتی در بینش و سازمان‌دهی جوامع منجر می‌شود، قوانین دوره پهلوی دوم نیز تاحدودی دستخوش دگرگونی شدند. فراگرد نوسازی دوره محمدرضاشاه پهلوی که با مدیریت دولت سازماندهی می‌شد، نیازمند تحولات عمده در عرصه قانون و قانون‌گذاری بود. یکی از قوانینی که در این دوره به تغییر و اصلاح نیازمند شد، قانون استخدام کشوری بود. در نخستین سال‌های حکومت محمدرضاشاه پهلوی، ناهمخوانی مفاد قانون استخدام با شرایط جدید اجتماعی و اقتضائات نوسازی به مخالفت‌هایی منجر شد. بی‌توجهی به موضوع لزوم ارتباط سطح تحصیلات افراد با میزان حقوق آنها از ناکارآمدی‌‌های نخستین قانون استخدام کشوری بود که با آغاز دوره پهلوی دوم با واکنش گروه‌هایی از کارمندان دولت مواجه شد. اعتراض به کاستی‌‌ها و معایب قانون استخدامی تداوم داشت. از جمله کانون دانشجویان دانشکده فنی تهران، طی نامه‌‌ای در سال ۱۳۲۲ش، مراتب اعتراض خود را به مجلس در این زمینه اعلام کرد و تغییر در قانون استخدامی را خواستار شد: «تقریبا دو ماه است مهندسین و استادان دانشگاه و بالاخره طبقه تحصیلکرده کشور برای انجام تقاضاهای مشروع ناچار از کار کناره‌‌گیری کرده‌‌اند... و ازاینجا معلوم می‌شود که نظر خوشی به طبقه تحصیلکرده وجود ندارد و عناصری درصدد اضمحلال این طبقه هستند. با این‌‌حال لایحه تعلیم اجباری به مجلس تقدیم و تقاضای تصویب آن می‌شود. معلوم نیست درصورتی‌‌که دولت نمی‌خواهد یا نمی‌تواند از دانشمندان فعلی کشور استفاده کند و ارزشی مجلس برای زحمات تحصیلی آنها قائل شود، تعلیمات اجباری را به چه منظور پیشنهاد می‌‌کند.»

همان‌طور که این سند گویاست، دانشجویان خواستار ایجاد فرصت شغلی متناسب با تحصیلات خود بوده‌‌اند؛ نکته‌‌ای که در نخستین قانون استخدام کشوری از آن غفلت شده بود و می‌توانست از یکسو، هم مانع جدی در راستای جریان نوسازی باشد و هم زمینه‌‌ساز پیدایش نارضایتی‌های اجتماعی شود. بنابراین اقداماتی در راستای ایجاد تحول در قانون استخدام کشوری انجام شد.

از پژوهشی به قلم محمدرضا علم و فاطمه حاجیانی /  دانشگاه شهید چمران اهواز