هدف مجلس از تاسیس بلدیه‌ها، «حفظ منافع شهرها و پاسخ‌گویی به نیازهای شهروندان» بود. وظایف بلدیه‌ها، طیف وسیعی داشت و شامل این موارد می‌شد: اداره اموال شهر، نظارت بر توزیع آب و غذا، تاسیس بیمارستان و داروخانه، نظافت معابر، شهرسازی، آتش نشانی، تشویق فعالیت‌های فرهنگی از طریق ساخت کتابخانه و موزه، حفظ و مرمت ابنیه تاریخی و توسعه بازرگانی از طریق توسعه بازار و نمایشگاه‌ها. اما تنها درآمد بلدیه، محدود به عوارضی بود که در دروازه‌های شهر، از ورود گاری‌ها و حیوانات بارکش، گرفته می‌شد. تصمیمات شوراهای شهر باید به تصویب حاکم شهر می‌رسید. در صورت بروز اختلاف داوری برعهده وزیر امور داخله یا مجلس بود. به این ترتیب، قرار بود که بلدیه تهران به‌صورت سازمانی نسبتا خودگردان تاسیس شود. اولین بلدیه تهران در سال ۱۲۸۹، تحت ریاست دکتر خلیل خان اعظم الدوله (ثقفی) تاسیس شد؛ اما این بلدیه براساس قانون مجلس ایجاد نشد، چرا که هنوز هیچ شورای شهری تشکیل نشده بود. خودگردانی شهرداری‌ها، همچون سایر آمال مردم‌سالارانه انقلابیون مجلس، نخست رنگ باخت و سپس یکسره از میان رفت؛ بنابراین نخستین اقدام برای ایجاد یک حکومت خودمختار شهری، به‌صورتی ناقص به اجرا درآمد. پس از به سلطنت رسیدن رضاشاه که آزادی‌های سیاسی را سرکوب کرد و حکومت مرکزی قدرتمندی بنا نهاد، قانون شهرداری جدیدی تدوین شد. در سال ۱۳۰۹، قانون بلدیه جای خود را به قانون دیگری داد که خودمختاری نسبی شهرداری‌ها را زائل کرده و آنها را به عمال محلی دولت مرکزی تبدیل می‌کرد. اینک شهرداری نهادی کاملا وابسته به دولت مرکزی بود. شهرداران از سوی وزارت کشور منصوب می‌شدند و شوراهای شهر، نقش گروه‌های مشورتی را ایفا می‌کردند که تصمیم‌های اصلی آنها باید به تصویب وزارتخانه می‌رسید و اهالی شهر می‌توانستند پنج برابر تعداد نمایندگان لازم را انتخاب کنند و دولت از میان آنها، اعضای شورا را انتخاب و منصوب می‌کرد. از همین مراحل اولیه، وزارت کشور، بازیگر اصلی در تاسیس شهرداری‌ها، انتصاب مدیران و اداره امور آنها شد. وضعیتی که پس از آن، کم و بیش برای ده‌ها سال ادامه یافت. با این روش در سال ۱۳۰۹، شهر تهران برای نخستین بار دارای شورای شهر شد. رئیس شورا یا همان شهردار منصوب وزارت کشور، سرلشکر کریم آقاخان بوذرجمهری بود. در این دوره، شهر تهران دست‌خوش دگرگونی‌های بنیادی شد. دروازه‌ها و دیوارهای ناصری ساخته شده در نیم قرن پیش را تخریب کردند، با احداث خیابان‌های وسیعی، دل بافت قدیمی شهر را شکافتند و حدود شهر را وسعت قابل ملاحظه‌ای دادند. محوطه ارگ سلطنتی سابق را تبدیل به ساختمان‌های دولتی جدید کردند و شهر تهران را مقر نهادهای نوین ارتشی و دیوانی کردند. به این ترتیب، با نفی ساختار تاریخی، حتی به قیمت تخریب آثار باستانی و میراث فرهنگی، چارچوب فضایی جدیدی برای رشد شهر در آینده ایجاد کردند. این‌گونه اقدامات در بیشتر شهرهای ایران تکرار شد. انضمام شهرداری‌ها به دولت مرکزی، بخشی از حرکت رضاشاه در جهت تمرکز قدرت سیاسی بود. پس از عزل او در جنگ جهانی دوم که به احیای دوباره نیروهای مردمی انجامید، شهرداری‌ها بار دیگر مورد توجه قرار گرفتند. سومین قانون شهرداری‌ها در سال ۱۳۲۸ به تصویب رسید که خودمختاری قانونی را تا اندازه‌ای به شهرداری‌ها بازگرداند. در این قانون «شهرداری» که واژه‌ای فارسی است، جایگزین «بلدیه» که لغتی عربی است، شد. هدف اصلی شهرداری‌ها، تامین نیازها و امکانات رفاهی اهالی شهر بود. قرار بود اعضای شورای شهر برای یک دوره چهار ساله توسط شهروندان انتخاب شوند و دارای اختیارات وسیعی در اداره امور شهر باشند. شهردار را وزارت کشور از میان سه نامزدی انتخاب می‌کرد که شورای شهر معرفی کرده بود. شوراها حق قانون‌گذاری، وضع مالیات‌های محلی و اداره محدود امور شهری را داشتند و می‌توانستند تا اندازه‌ای از وزارت کشور مستقل باشند. سه سال بعد، در دوران نخست‌وزیری دکتر مصدق، این قانون اصلاح شد تا استقلال بیشتری برای شهرداری‌ها تامین شود و رابطه آنها با وزارت کشور محدود شود. اعضای شورای شهر که در تهران ۳۰ نفر بودند، از نواحی مختلف شهر انتخاب می‌شدند تا ارتباط مستقیم بیشتری با حوزه‌های انتخابیه خود داشته باشند. اعضای شورا، اختیار عزل و نصب شهردار را داشتند و مجاز به اعمال نظارت بر امور مالی و اداری شهرداری‌ها بودند. وظایف شهرداری‌ها به‌طور عمده، همان وظایفی بود که قانون مصوب ۱۳۲۸ مقرر می‌کرد. با این تغییرات، قانون مصوب ۱۳۳۱ و اصلاحیه‌های بعدی آن در سال‌های ۱۳۳۳، ۱۳۴۵ و ۱۳۵۵، مبنای رویه‌های جاری شهرداری را تشکیل می‌دهد. قانون فعلی شهرداری‌ها در واقع براساس چارچوب‌های تعیین شده در سال ۱۳۳۱ و مفاد اصلاحیه ۱۳۵۵ بنا شده است. پس از کودتای ۱۳۳۲ که محمدرضا شاه را به قدرت بازگرداند، شکل رقیق‌شده‌ای از قانون ۱۳۳۱ به‌عنوان قانون شهرداری مورد تایید قرار گرفت. قدرت بیشتری در انتخاب شهردار به شوراهای شهر تفویض شد، اما نفوذ دولت مرکزی در امور محلی، مورد تاکید مجدد قرار گرفت و از طریق کنترل‌های مالی و اداری، گسترش یافت. علاوه بر این، اعضای شورای شهر، دیگر براساس نمایندگی نواحی شهر انتخاب نمی‌شدند. این قانون با اصلاحاتی عمده در سال ۱۳۴۵، همچنان تا بعد از انقلاب ۱۳۵۷ نیز مبنای قانونی شهرداری‌ها ماند. به موجب اصلاحیه‌های مصوب ۱۳۴۷، اعضای شورا نمی‌توانند شهردار شوند. از سوی دیگر، این اصلاحیه‌ها حق دولت در انحلال شوراها را مشروط به تصویب کمیته مشترکی از قوای مقننه و مجریه می‌کردند. ناتوانی شورای‌شهر در انتخاب شهردار ممکن بود به انحلال شورا منجر شود. به رغم پیش‌بینی‌های مقرر در قانون، بخش قابل ملاحظه‌ای از خودمختاری شهری هرگز تحقق نیافت. در عمل، شوراهای شهر به ندرت تشکیل می‌شدند و اگر تشکیل می‌شدند، به ندرت از اقتدار واقعی برخوردار بودند. طبق قانون ۱۳۴۵، شهردار تهران باید مورد تایید ملوکانه قرار می‌گرفت. مفهوم ضمنی این قانون، آن بود که هیچ یک از سی عضو شورای شهر تهران نمی‌توانست بر شهردار که منصوب وزارت کشور و مورد حمایت شاه بود، نظارت و کنترل موثری داشته باشد. آخرین انتخابات شورای شهر تهران در پیش از انقلاب، در سال ۱۳۵۵ برگزار شد که با سقوط سلطنت و انحلال قانون اساسی آن در سال ۱۳۵۷، این شورا نیز از بین رفت. در سال ۱۳۴۷، مصوبه مهمی تحت عنوان «قانون عمران و نوسازی شهری» به شهرداری تهران اجاره داد که طرح جامع آن را اجرا کند.

از مقاله‌ای به قلم علی مدنی

 

اخبار مرتبط