دولت رانتی و چالش‌های دولت‌سازی در عصر پهلوی دوم (۱۳۵۷-۱۳۳۲)
اصلاحات ازبالا
برخی شکل‌گیری انقلاب مشروطه را آغاز فرآیند دولت‌سازی در ایران می‌دانند. با این حال، انقلاب مشروطیت نیز با توجه به مسائل و مشکلاتی که در آن دوران پیش آمد به‌ویژه بروز دودستگی و اختلاف در میان رهبران انقلاب و در نهایت هرج‌ومرج گسترده، نتوانست به دولت‌سازی موفق منجر شود. نهایتا با به قدرت رسیدن رضاشاه در عرصه سیاست و اقداماتی که در جهت تمرکز قدرت، ایجاد ارتش منظم، بوروکراسی و... انجام داد، فرآیند دولت‌سازی در این دوران آغاز شد؛ به‌طوری‌که بسیاری از صاحب‌نظران، دولت مدرن رضاشاهی را در مقایسه با دولت‌های پیش از آن، واجد ویژگی‌های متمایز دانسته‌اند و دولت‌سازی را مهم‌ترین مشخصه عصر پهلوی اول به‌شمار آورده‌اند. به گفته فرد‌هالیدی، هرچند این دولت جدید نیز مانند دولت‌های گذشته یک دولت شاهنشاهی بود و همان ویژگی‌های دولت پاتریمونیال را یدک می‌کشید، با این‌حال دولت رضاخان به کمک ارتش نوظهور و بوروکراسی نوپایش اولین دولتی بود که بعد از صفویه توانست اقتدار خود بر کل منطقه جغرافیایی کشور را گسترش دهد.
رضاشاه پهلوی در چارچوب سیاست یکپارچه‌سازی و ایجاد دولت مدرن، قدرت‌های معارض ایلی را سرکوب و موضوع هویت ایرانی را نهادینه کرد. ویژگی دیگر این دولت آن بود که قدرت دولت رضاخان برپایه یک ارتش قوی، یک بوروکراسی نسبتا تجهیزشده و نظام حمایتی وسیع دربار استوار بود. این دولت نه حمایت قبیله‌ای خاص را پشت‌سر داشت و نه دارای پایگاه طبقاتی بود، بلکه یک دولت نظامی – بوروکراتیک به‌شمار می‌رفت که بر پایه اجبار و زور قرار داشت. ویژگی سوم این بود که دولت رضاخان نخستین دولتی به‌شمار می‌رفت که به برنامه‌ریزی در جهت دگرگونی و توسعه در جامعه اقدام کرد.
حاجی یوسفی در این زمینه می‌نویسد؛ تفاوت عمده این دولت با دولت‌های قبلی این بود که اولا نقش بسیار مهمی در اقتصاد داشت و ثانیا (هرچند به‌ظاهر) متمایل بود که به توسعه اقتصادی کشور بپردازد. برای به حرکت درآوردن اقتصاد ایران، یک شوک عظیم لازم بود و رضاشاه با لغو قراردادهای کاپیتولاسیون و پیمان‌های تجاری، الغا یا تجدیدنظر در اعطای ا‌متیازات به بیگانگان و متمرکز کردن تلاش‌های خود بر توسعه بخش‌های حمل‌ونقل و صنعت، اصلاح نهادهای مالی و پولی و کنترل تجارت خارجی، زمینه‌های شوک را فراهم کرد. در نتیجه، گذار از ساختار اقتصاد کشاورزی و دامپروری به صنعتی مدرن یکی از نتایج رفرم از بالا بود که پایه‌های اقتصادی پیرامون ایلی را درنوردید. این اصلاحات در شرایطی صورت گرفت که در اوایل حکومت رضاشاه حدود ۸۰ درصد جمعیت ایران – ۵/ ۱۱ میلیون نفر – در روستاها زندگی می‌کردند.
با این حال از منظر پژوهش حاضر، یکی از ویژگی‌های متمایز دولت پهلوی اول در مقایسه با پهلوی دوم این بود که فرآیند دولت‌سازی در عصر پهلوی اول وابستگی چندانی به درآمدهای نفتی نداشت و صنعت نفت، در این دوره، نقش اندکی در اقتصاد و سیاست اصلاحات در کشور داشت. همان‌طور که چارلز عیسوی نیز به این موضوع اشاره کرده حتی تا سال‌های پایانی حکومت رضاشاه، درآمدهای نفتی تنها ۱۳ درصد کل دریافت‌های حکومت را تشکیل می‌داد و تقریبا تمام آن صرف خرید تجهیزات نظامی می‌شد. از این رو، در دوران رضاشاه، هزینه‌های دولتی بیشتر از طریق اخذ مالیات تامین می‌شد. درواقع تامین هزینه‌های کل طرح‌های توسعه از طریق اخذ مالیات و تعرفه تحقق می‌یافت. اخذ مالیات ۳/ ۲ کل درآمدهای دولت را به خود اختصاص داده بود. سودهای حاصل از انحصارات دولتی و نیز تامین مالی از طریق کسری بودجه هم دو شیوه دیگری بود که دولت از طریق آنها، هزینه طرح‌هایش را تامین می‌کرد.
روی هم رفته، تشکیل دولت مدرن و پیشبرد فرآیند دولت‌سازی در این دوران یعنی پهلوی اول آغاز شد و با توجه به مولفه‌هایی در بخش چارچوب نظری برشمردیم از جمله انباشت و تمرکز قدرت، تامین امنیت، توسعه ظرفیت‌های نهادی و ...، رضاشاه برای نخستین بار به تشکیل دولت مدرن در ایران اقدام ورزید. این فرآیند در دوران پهلوی دوم نیز ادامه یافت؛ با این تفاوت که به‌دلیل ورود منبع جدید درآمدهای نفتی به منابع مالی و بودجه دولت، حکومت پهلوی دوم خصلت و ماهیت جدیدی به نام رانتیر پیدا کرد که تاثیرات غیرقابل انکاری بر سیاست‌های دولت‌سازی در این دوران برجای گذاشت. تحلیل و ارزیابی این سیاست‌ها موضوع بخش بعدی این نوشتار است که در پی می‌آید.
حاکمیت سیاسی (روند تمرکز و مشروعیت قدرت)
ساخت سیاسی عصر پهلوی دوم، درواقع پی‌آیند سیاست دولت-ملت‌سازی آمرانه و دولت‌گرای دوره رضاشاه بود. نویسندگان و تحلیلگران مسائل ایران، رژیم محمدرضاشاه را با عناوین متفاوتی مانند حکومت اقتدارگرای بوروکراتیک، رژیم نوپاتریمونیال، استبداد نفتی، دولت رانتیه، سلطانیسم، شبه‌مدرنیسم، دولت مطلقه، دیکتاتوری سلطنتی و... توصیف کرده‌اند.
این نام‌ها همگی نشان از این دارد که رژیم محمدرضاشاه به لحاظ سیاسی، در دسته رژیم‌های اقتدارگرا و بسته می‌گنجد. محمدرضاشاه، پس از یک دهه بی‌ثباتی سیاسی اجتماعی، با وقوع کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ و با خیالی آسوده تلاش کرد منابع پراکنده قدرت سیاسی و همچنین منابع و ابزارهای مختلف کنترل اجتماعی را تجمیع و تمامی کانون‌های مخالفت با تمرکز قدرت را از سر راه خود بردارد. محمدرضاشاه رویای رضاشاه برای برپایی یک دولت فراگیر را به اجرا درآورد. این رویا در کنار سایر پایگاه‌های قدرت وی، عمدتا به لطف درآمدهای سرشار نفتی امکان‌پذیر شد. میزان درآمد نفت که در سال ۱۳۴۲، ۵۵۵ میلیون دلار بود در سال ۱۳۴۷ به ۹۵۸ میلیون دلار، در سال ۱۳۵۰ به ۱/ ۲ میلیارد دلار، در سال ۱۳۵۳ به ۵ میلیارد دلار و پس از چهار برابر شدن قیمت نفت در بازارهای جهانی در سال ۱۳۵۵ به حدود ۲۰ میلیارد دلار رسید. در سال‌های بین ۵۳-۱۳۴۳ کل درآمدهای نفتی به ۱۳ میلیارد دلار و از سال ۱۳۵۳ تا ۱۳۵۶ به ۳۸ میلیارد دلار رسید. طی دهه‌های ۴۰ و ۵۰ ش، ایران به چهارمین تولیدکننده عمده نفت و دومین صادرکننده این ماده خام در جهان تبدیل شد. نفت ۶۰ درصد درآمدهای نفتی و مبادلات خارجی ایران را تشکیل می‌داد و دولت ایران به دولتی نفتی یا رانتیر بدل شد. بنابراین مولفه کلیدی در جاه‌طلبی شاه، ثروت روزافزون نفت بود. افزایش درآمدهای نفتی این فرصت را به شاه داد که سرنوشت کشور را به دست گیرد.
بنابراین با اتکا به درآمدهای سرشار نفت، محمدرضاشاه به‌سرعت پایه‌های حکومت خود یعنی ارتش، بوروکراسی و نظام حمایتی دربار را توسعه بخشید. با این حال، سیاست دولت‌سازی پهلوی دوم نه در راستای منافع ملی بلکه بیشتر در جهت تقویت موقعیت شخصی شاه و دربار به اجرا درآمد. «شاه مهربانانه، افزایش اختیارات خود را تشریح می‌کرد. محمدرضا شاه علاوه‌بر قدرت انحلال پارلمان و مخالفت با قوانین وضع شده از سوی آن، معتقد بود که «در مقام پادشاه ایران، من نخست‌وزیر را تعیین و همچنین سایر وزرا را معمولا با مشورت با وی منصوب می‌کنم. همچنین احکام انتصاب فرمانداران کل، قضات عالی، سفرا، فرماندهان ارتش و سایر مقامات را امضا می‌کنم. من به‌عنوان فرمانده کل نیروهای مسلح اعلام جنگ و انعقاد صلح می‌کنم.» بنابراین از لحاظ سیاسی دولت در قالب ساختار قدرت شخصی عمل می‌کرد که در آن تصمیمات عمده سیاسی و اقتصادی توسط شخص شاه اتخاذ می‌شد.
در حالی که نهادهای دولت به شیوه‌ای سازمان‌یافته بودند که اطلاعات قبل از تبدیل شدن به تصمیم باید به سمع و نظر شاه برسد. در ساختار حکومت شخصی محمدرضاشاه ویژگی بازیگر‌محوری از اهمیت بسزایی برخوردار بود. برای نمونه، شاه با اصلاح قانون اساسی، اقتدار و حق انتصاب نخست‌وزیر را به خود اختصاص داد. از هشت نفری که بین سال‌های ۱۹۷۷ تا ۵۳ هدایت کابینه‌ها را بر عهده داشتند، تمامی به جز دو نفر یعنی زاهدی و امینی منتصب و مورد تایید وی بودند. ضعف نخست‌وزیر و کابینه نیز ناشی از تسلط کامل شاه بر دولت بود. نخست‌وزیر و کابینه نقش محوری در هدایت، کنترل و هماهنگ‌سازی سیاست‌ها نداشتند، چراکه ابعاد اصلی خط‌مشی‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشور را، صرف‌نظر از بسیاری تصمیمات کم‌اهمیت دیگر، شاه تعیین می‌کرد. از منظری خوش‌بینانه می‌توان گفت کابینه نقش یک جلسه بحث و تبادل‌نظر به‌منظور تنظیم برنامه‌ها و اجرای تصمیمات شاه را ایفا می‌کرد که «از قبل در ملاقات‌های خصوصی خود چه با نخست‌وزیر و چه با تک‌تک وزرا یا روسای سازمان‌های دولتی، به کابینه ابلاغ می‌شد و کابینه نیز آنها را در دستور کار خود قرار می‌داد.»
از مقاله‌ای به قلم علیرضا سمیعی اصفهانی- عالیه عباسی
