واکاوی دو رویه سیاست‌‌گذاری در دهه ۱۳۴۰
توسعه بنگاهداری دولتی و حمایت از بخش خصوصی
کارخانه ارج در دهه 1340
البته اهمیت ورود سرمایه‌گذاری و تکنولوژی پیشرفته خارجی را به کشور، چه در بخش خصوصی و چه در بخش دولتی که از اواسط دهه ۱۳۳۰ آغاز شده بود نباید فراموش کرد چراکه نقش موثری در پیشرفت صنعتی کشور داشت. براساس داده‌های آماری که در بخش آینده مورد بررسی قرار خواهد گرفت، رشد اقتصادی ایران در دهه ۱۳۴۰ در تاریخ معاصر ایران بی‌سابقه و حتی در سطح جهانی کم نظیر بود. این رشد که عمدتا در بخش صنعت و خدمات روی داد و چهره اقتصادی جامعه ایرانی را دگرگون کرد همزمان شد با سیاست‌هایی که دو رویه متفاوت و بعضا متناقض داشت یعنی از یکسو بنگاهداری دولتی به سبک و سیاق دوران رضاشاه، البته با تفاوت‌هایی در انتخاب بخش‌ها، گسترش یافت و از سوی دیگر، بخش خصوصی مورد حمایت و تشویق واقع شد. بخش کشاورزی به‌رغم هزینه‌های زیادی که برای آن صرف شد رشدی همگام با صنعت و خدمات نداشت و علت آن به وضوح به اجرای طرح اصلاحات ارضی در آغاز دهه ۱۳۴۰ برمی‌گشت که ساختار اقتصاد کشاورزی ایران را به هم ریخت بدون اینکه جایگزین مناسبی برای آن ایجاد کند.
پیش از پرداختن به موضوع سیاست‌های اقتصادی دهه ۱۳۴۰ لازم است اجمالا به سرمایه‌گذاری خارجی و نقش آن در توسعه صنایع پیشرفته در بخش خصوصی اشاره شود. در پی تصویب قانون جلب و حمایت سرمایه‌های خارجی در سال ۱۳۳۵ ورود خالص سرمایه‌های خارجی به ایران به شدت افزایش یافت و از ۳۱ میلیون ریال در این سال به ۶۹۳ میلیون ریال در سال ۱۳۴۵ رسید، یعنی در مدت ۱۰ سال بیش از ۲۲ برابر شد. برای پی بردن به اهمیت این سرمایه‌گذاری لازم است یادآوری شود که ارزش تولید صنایع کارخانه‌ای در سال ۱۳۴۵ نزدیک به ۲۰۲ میلیون ریال بود. سهم بزرگ سرمایه‌های خارجی در این سال‌ها در بخش خصوصی به کار گرفته شد و اصولا سرمایه‌گذاری‌های بزرگ دولتی در صنایع سنگین مانند ذوب‌آهن، ماشین‌سازی و پتروشیمی در برنامه پنج‌ساله چهارم از سال ۱۳۴۷ به بعد صورت گرفت. از این رو شاید بتوان ادعا کرد که «تقریبا همه موسسات جدید در دهه ۱۳۴۰ متعلق به بخش خصوصی بودند و دولت جز در امور تامین مالی طرح‌های صنعتی و اقدامات حمایتی و اعطای کمک هزینه، شیوه عدم دخالت را در پیش گرفته بود.» به این ترتیب، صنایع کارخانه‌ای به ابتکار بخش خصوصی و با تکیه بر سرمایه و تکنولوژی خارجی، حداقل تا اواخر دهه ۱۳۴۰ به بخش پیشگام در توسعه اقتصادی کشور تبدیل شد. سهم صنایع کارخانه‌ای در تولید ناخالص داخلی از ۵/ ۸ درصد در سال ۱۳۳۸ به ۴/ ۱۵ درصد در سال ۱۳۴۷ رسید. در این دوره ۱۰ ساله به‌طور متوسط سالانه بیش از ۴۰۰ اجازه تاسیس کارخانه صادر شد. البته سیاست‌های اقتصادی دولت مبنی بر توسعه و تشویق بخش خصوصی، به‌طور مشخص و منسجم از آغاز برنامه پنج‌ساله سوم در دستور کار دولت قرار گرفت، گرچه همان‌گونه که پیش از این اشاره شد تفکر حاکم بر مسوولان رده بالای کشور، به ویژه خود شاه موافق ورود بخش خصوصی به صنایع سنگین و استراتژیک نبود.
به نظر می‌رسد آغاز تحول مهم درخصوص سیاست‌های اقتصادی به سال ۱۳۴۱ برمی‌گردد زمانی که دو وزارتخانه بازرگانی و صنایع و معادن در هم ادغام شدند و وزارتخانه مهم و بزرگ اقتصاد به وجود آمد و یک اقتصاددان جوان و تحصیل‌کرده اروپا مسوولیت آن را بر عهده گرفت. هدف از این ادغام، انسجام بخشیدن به سیاست‌های صنعتی و بازرگانی بود که پیش از این فاقد هماهنگی بوده و بعضا همدیگر را خنثی می‌کردند. علینقی عالیخانی اقتصاددان سی‌وچهار سالهای که در رأس وزارت اقتصاد قرار گرفت ماموریت یافت این مشکل را حل کند و اقتصاد کشور را از رکود بیرون آورده و در مسیر رشد صنعتی قرار دهد. عالیخانی نزدیک به ۷ سال در سِمَت خود باقی ماند و توانست به‌رغم گرایش‌های شاه و نخست‌وزیر وی هویدا به اقتصاد دولتی، سیاست‌های خود را مبنی بر فراهم آوردن محیط مناسب کسب و کار برای توسعه بخش خصوصی عملی سازد. او در کابینه اسدالله عَلَم در ۳۰ بهمن ماه ۱۳۴۱ به وزارت اقتصاد منصوب شد و در دو کابینه بعدی منصور و هویدا در همین مقام ابقا شد تا بالاخره در تیر ماه ۱۳۴۸ به دنبال اختلافاتی که با هویدا و شاه پیدا کرد استعفا داده و به ریاست دانشگاه تهران منصوب شد. شاه با مشاهده موفقیت‌های عالیخانی در نظم بخشیدن به اقتصاد آشفته کشور و بیرون آوردن آن از رکود، آزادی عمل زیادی به او داده بود و به‌طور جدی از او پشتیبانی می‌کرد؛ اما با گذشت زمان و با گرایش شاه به مداخله بیشتر در همه امور از جمله سیاست‌های اقتصادی، این پشتیبانی کم‌رنگ‌تر شد. مضافا اینکه هویدا نیز به مخالفت با سیاست آزادی اقتصادی وی برخاسته و شاه را تلویحا به کنار گذاشتن وی ترغیب کرد. البته باید اذعان کرد که اهمیت بخش خصوصی در توسعه صنعتی کشور در «گزارش سنجش پیشرفت و عملکرد برنامه هفت ساله دوم»، در سال ۱۳۳۸ مورد تاکید قرار گرفته بود. در این گزارش آمده:
میزان و نوع سرمایه‌گذاری دولت و موسسات دولتی با میزان و نوع سرمایه‌گذاری‌های خصوصی ارتباط و بستگی نزدیک خواهد داشت. با در نظر گرفتن افزایش سریع سرمایه‌گذاری‌های خصوصی در صنایع در طول چند سال اخیر و با توجه به اینکه به‌طور کلی صنایع خصوصی از موسسات دولتی مشابه بهتر اداره شده و بازدهی بیشتری دارند، می‌توان انتظار داشت که موسسات خصوصی در صورت حمایت لازم و کافی دولت قادر باشند قسمت اعظم سرمایه‌گذاری در صنعت را که در دوره برنامه عمرانی سوم کشور لازم است، انجام دهند.
آنچه وزیر اقتصاد جدید انجام داد در واقع حمایت «لازم و کافی دولت» از بخش خصوصی بود که بتواند سهم موثری در سرمایه‌گذاری در صنعت در دوره برنامه عمرانی سوم به عهده گیرد. این حمایت به دو صورت انجام می‌شد یکی ایجاد فضای آزاد کسب و کار در داخل و عدم مداخله دولت در قیمت‌گذاری و دیگری حمایت‌های تعرفه‌ای از تولیدات صنعتی داخلی. یکی از نخستین اقداماتی که صورت گرفت الغای «عوارض دروازه‌ای» و جایگزین کردن آن با عوارض گمرکی و سود بازرگانی از کالاهای وارداتی بود. در آن زمان شهرداری‌ها برای تامین هزینه‌های خود از کامیون‌های حامل کالایی که از شهرها عبور می‌کردند عوارض دروازه‌ای می‌گرفتند که بسته به تعداد شهرهایی که کامیون از آنها عبور می‌کرد، هزینه حمل کالا را به شدت افزایش می‌داد. وزارت اقتصاد با برآورد سرانگشتی از میزان تامین مالی شهرداری‌ها از این طریق، درصدی از مجموع عوارض گمرکی و سود بازرگانی واردات را به شهرداری‌ها تخصیص داد. این اقدام که از یک طرف هزینه‌های معاملاتی تولید‌کنندگان را کاهش می‌داد و از طرف دیگر با افزایش تعرفه‌های کالاهای وارداتی از تولید داخلی حمایت می‌کرد، در حقیقت، نشان‌دهنده رویکرد وزیر نسبت به بخش خصوصی و حمایت از آن بود. عالیخانی که پیش از رسیدن به مقام وزارت، مشاور اتاق بازرگانی بود و با برخی از اعضای آن شناخت و الفتی داشت، به آنها توصیه می‌کرد که اگر سرمایه‌های خود را در تولید داخلی به کار بیندازند، او از آنها حمایت خواهد کرد. البته همزمان شدن اجرای مرحله اول اصلاحات ارضی با سیاست‌های اقتصادی جدید هم به کمک برنامه‌های وزیر اقتصاد برای توسعه بخش خصوصی آمد؛ چرا که پیش از آن تجار ثروتمند سرمایه‌های اندوخته خود را صرف خرید ملک می‌کردند؛ اما با پیشرفت برنامه اصلاحات ارضی دیگر این امکان برای آنها بسیار محدودتر شد و ناگزیر ترجیح دادند به تولیدات صنعتی روی بیاورند. به هر حال قرائن و شواهد نشان می‌دهد سیاست‌های جدید اقتصادی اعتماد بخش خصوصی را به خود جلب کرده است؛ چرا که در مدت کوتاهی، از ۱۳۴۲ تا ۱۳۴۵، ارزش تولید صنایع کارخانه‌ای که در آن زمان عمدتا متعلق به بخش خصوصی بود، بیش از دوبرابر شد. اما رشد سریع بخش خصوصی همراه و همزمان با تحولات اقتصادی دیگری بود که غفلت از آنها می‌توانست چنین رشدی را مورد تهدید قرار دهد. حمایت از بخش خصوصی تا زمانی که مربوط به ایجاد فضای کسب و کار مناسب، آزادی اقتصادی به معنای حمایت از حقوق مالکیت و عدم مداخله دولت در بازارها باشد، می‌تواند هم در کوتاه مدت و هم در درازمدت موفقیت بخش خصوصی کارآمد و رقابتی را تضمین کند؛ اما اگر حمایت از نوع ممنوعیت واردات، تعرفه‌های بالای وارداتی و اعطای انواع یارانه‌های دولتی از قبیل وام‌های ارزان‌قیمت یا یارانه‌های انرژی، ارز و غیره باشد ممکن است در کوتاه‌مدت موجب تقویت بخش خصوصی شود؛ اما در درازمدت یقینا مساله‌ساز خواهد بود. استراتژی جایگزینی واردات که اغلب کشورهای در حال توسعه، از جمله ایران، در سالهای پس از جنگ جهانی دوم در پیش گرفتند این خطر را داشت که به رغم توسعه کمّی بخش خصوصی، آن را در درازمدت به لحاظ کیفی تضعیف و در مقابل رقابت کالاهای خارجی آسیب‌پذیر کند. ناکارآمدی حمایت‌های بی‌قید‌و‌شرط مبتنی بر استراتژی جایگزینی واردات در سالهای ۱۹۷۰ میلادی در اغلب اقتصادهای جهان سومی خود را نشان داد. البته ایران نیز از این قاعده مستثنی نبود، منتهی تجربه ایران در جایگاه کشوری نفتی با درآمدهای ارزی بالا، پیچیده‌تر و متفاوت از بقیه بود. مضافا اینکه سیاست‌های اقتصادی ایران در دهه ۱۳۴۰، حداقل تا زمان مسوولیت عالیخانی در وزارت اقتصاد تفاوت‌هایی با استراتژی جایگزینی واردات رایج در دیگر کشورهای جهان سوم داشت. با اینکه عالیخانی به نوعی مهندسی اجتماعی اعتقاد داشت و تلاش می‌کرد با سیاست‌های خود بخش خصوصی را در جهتی که مطلوب می‌دانست هدایت کند، اما در کل با قیمت‌گذاری دولتی مخالف بود و تا جایی که می‌توانست از آن اجتناب می‌کرد. او پایبندی به اصول و قواعد بازار را بر مصلحت‌های اقتصادی یا سیاسی مرجح می‌دانست و شاید همین امر بود که به‌رغم موفقیت‌هایش به عمر وزارت وی پایان بخشید. روی دیگر سیاست‌های اقتصادی دهه ۱۳۴۰ رفتن به سوی صنایع سنگین مانند ذوب‌آهن، ماشین‌سازی و پتروشیمی، با سرمایه‌گذاری و مدیریت دولتی بود. از همان برنامه پنج‌ساله سوم (۱۳۴۱ – ۱۳۴۶) که فکر برنامه‌ریزی جامع غالب شد، موضوع تاسیس و توسعه صنایع سنگین مطرح شد؛ اما در برنامه پنج‌ساله چهارم (۱۳۵۲-۱۳۴۷) بود که این طرح جامه‌عمل پوشید. اصرار بر ایجاد صنایع سنگین به هر قیمتی، چه از سوی شاه و چه دیگر مسوولان بلندپایه کشور، ریشه در تفکر مهندسی اجتماعی و نوعی سوسیالیسم ناسیونالیستی داشت. عالیخانی که در مدت قریب به هفت سال دوران مسوولیت خود در مقام وزیر، ارتباط نزدیکی با شاه داشت و طبیعتا به روحیات و تفکرات وی، به ویژه درخصوص مسائل اقتصادی، شناخت نسبتا دقیقی پیدا کرده بود، بارها در خاطرات شفاهی خود بر این نکته تاکید می‌ورزد که اگر محمدرضا پهلوی، شاه نبود و خانواده‌اش یک خانواده معمولی ایرانی بود به احتمال زیاد مهندس می‌شد؛ چون به مسائل فنی علاقه‌مند بود و بعد هم به عضویت حزب ایران درمی‌آمد «چون یک نوع گرایش دست چپی سوسیالیستی در نهادش بود. ادا در نمی‌آورد، واقعا این گرایش را داشت.» تاکید شاه بر اصلاحات ارضی و اصرار وی به اجرای مراحل دوم و سوم این اصلاحات حاکی از این گرایش چپگرایانه است.
ایجاد شرکت‌های سهامی زراعی که شباهت زیادی به کلخوزهای کشورهای سوسیالیستی داشت باب طبع شاه بود. به دلیل همین طرز فکر بود که شاه اصرار داشت «ذوب‌آهن نباید در اختیار بخش خصوصی باشد» یا اینکه «مرحله اول تولید پتروشیمی باید در دست دولت باشد.» شاه در مصاحبه معروفی با اوریانا فالاچی، در اکتبر ۱۹۷۳، صریحا بر تمایلات سوسیالیستی خود تاکید می‌ورزد. اوریانا فالاچی در پی انتقاد شاه از سوسیالیسم غربی و این ادعا که مدل او بهتر از سوسیالیسم سوئدی کار می‌کند، از شاه می‌پرسد، «آیا منظور شما این است که به تعبیری سوسیالیست هستید و سوسیالیسم شما پیشرفته‌تر و مدرن‌تر از سوسیالیسم اسکاندیناوی است؟» و شاه در پاسخ می‌گوید، «البته، زیرا سوسیالیسم اسکاندیناوی به معنای یک سیستم ایمنی برای کسانی است که کار نمی‌کنند و در عین حال در پایان مثل آنهایی که کار می‌کنند حقوق می‌گیرند. برعکس، سوسیالیسم انقلاب سفید من تشویق به کار است. یک سوسیالیسم تازه و مدرن است.»
البته باید اذعان داشت که به‌رغم اختلاف‌نظر شاه و عالیخانی درباره روش‌های سوسیالیستی، آنها درخصوص برخی وجوه مهندسی اجتماعی مانند ضرورت ایجاد صنایع سنگین و نیز هدایت بخش خصوصی به فعالیت‌های مطلوب در جهت «منافع ملی» اشتراک نظر داشتند. این طرز فکر را خداداد فرمانفرماییان، یکی از تکنوکرات‌های برجسته آن زمان به خوبی توضیح داده است:
من یادم می‌آید که در شورای عالی برنامه در دوران برنامه دوم و برنامه سوم، همه می‌خواستند یک ذوب‌آهن بزرگ در ایران ساخته بشود. شما هر کجا می‌رفتید در می‌زدید همه ذوب‌آهن می‌خواستند، از اعلی‌حضرت گرفته تا پایین. ما مطالعه کردیم و با آن طرح صریحا مخالفت کردیم. خوب یادم می‌آید، مسوول این رسیدگی حسین مهدوی بود. دلیل مخالفت شدید ما این نبود که خارجی‌ها (گروه مشاوران هاروارد) مخالفت کردند. ما بر این اساس که نمی‌توانیم در دنیا رقابت کنیم و آهن را می‌توانیم خیلی ارزان‌تر بخریم مخالفت کردیم. استدلال این بود که یا منابع کافی نداشتیم، یا آن محل‌هایی که برای این صنعت در زمان رضاشاه مثلا پیش‌بینی کرده بودند از لحاظ اقتصادی هیچ‌گونه اصولی نداشت. من معتقدم شما اگر امروز بروید ذوب‌آهن اصفهان را از لحاظ اقتصادی بررسی کنید، هزینه آن را حساب کنید، یکی از گران‌ترین صنایعی است که در ایران پایه‌گذاری شده. ما می‌دیدیم که اگر ما آهن از ژاپن یا از هندوستان به ایران بیاوریم و از آن استفاده کنیم خیلی برای ما ارزان‌تر تمام می‌شود تا اینکه خودمان آهن درست کنیم... یادم می‌آید که در این مورد ما با خارجی‌ها همصدا بودیم، ولی متاسفانه به آن یک جنبه عدم وطن‌پرستی دادند. آن موقع می‌گفتند آقا اولین چیز، مهم‌ترین چیز، این است که اگر آدم می‌خواهد مستقل باشد از سیاست خارجی، باید خودش آهن بسازد، چون مادر تمام صنایع است.
این نقل قول نشان می‌دهد که چگونه در آن فضای فکری متاثر از ناسیونالیسم و سوسیالیسم، منطق اقتصادی تحت‌الشعاع شعارهای سیاسی استقلال‌طلبانه و ناسیونالیستی، از یکسو و تفکر مهندسی اجتماعی از سوی دیگر قرار گرفته بود. از برنامه پنج‌ساله چهارم به بعد که مصادف بود با افزایش درآمدهای نفتی، دولت با جدیت تمام به سرمایه‌گذاری در صنایع سنگین همت ورزید. ذوب‌آهن در اصفهان و تراکتور‌سازی و ماشین‌سازی در تبریز و اراک، با همکاری اتحادشوروی و دیگر کشورهای سوسیالیست اروپای شرقی در طی این برنامه تاسیس شدند. البته صنایع سنگین دیگری نیز در زمینه پتروشیمی و صنعت مس‌و...، با همکاری بنگاه‌های غربی و دولت ایران به راه افتاد. طرفه اینکه در همان دهه ۱۳۴۰ و در پی اصلاحات ارضی، فروش کارخانه‌های دولتی به‌عنوان پشتوانه اصلاحات ارضی در دستور کار قرار داشت؛ یعنی از یک طرف دولت در صدد باز‌سازی و فروش کارخانه‌های خود بود که سابقه برخی از آنها به دوران رضا شاه برمی‌گشت و از طرف دیگر، بنگاهداری خود را در حوزه صنایع بزرگ و مدرن توسعه می‌بخشید. البته منطق این کار را در برنامه‌ریزی جامع که از برنامه سوم در پیش گرفته شد می‌توان جست‌وجو کرد. طبق این منطق دولت متصدی «صنایع مادر» و استراتژیک می‌شد و وظیفه بخش خصوصی پرداختن به صنایع کوچک و متوسط با نظارت و هدایت دولت بود. طبق منطق برنامه‌ریزی جامع، وظیفه دولت صرفا در این تقسیم کار محدود نمی‌شد بلکه فراتر از آن، تخصیص بهینه کل منابع اقتصادی جامعه و نظارت و کنترل را هم بر عهده داشت.
در چارچوب این رویکرد کلی برنام هریزی جامع، سلیقه‌ها و ایدئولوژی‌های مسوولان نیز روی تصمیم‌گیری‌ها موثر بود. عاوه بر شاه که به گرایش‌های سوسیالیستی وی اشاره شد، گفتار و رفتار هویدا نیز حکایت از چنین گرایش‌هایی داشت. هویدا به مداخله بیشتر دولت در امور اقتصادی و قیمت‌گذاری کالاها اعتقاد داشت و اینکه برای جلوگیری از گران‌فروشی تولیدگنندگان و کسبه، دولت باید وارد عمل شود.
بنابه گفته عالیخانی، «هویدا یک مقدار تحت‌تاثیر دوره جوانی خودش که گرایش چپی داشت و ادبیات مارکسیستی را هم خوب خوانده بود و خوب می‌فهمید و خیلی خوب می‌دانست، قرار گرفته بود. ولی از آن بالاتر اصولا کسانی که در فضای فرانسوی زندگی کرده‌اند و درس خوانده‌اند، یک مقداری به مداخله دولت در کارها اعتقاد پیدا می‌کردند.» به هر صورت، در نتیجه همین اعتقادات و گرایش‌ها بود که بالاخره در سال ۱۳۵۴، در پی فزونی گرفتن روند تورمی در اقتصاد، «مرکز بررسی قیمت‌ها» با تصویب مجلسین شورا و سنا تاسیس شد. این نهاد دولتی که ماموریت آن کنترل، نظارت و قیمت‌گذاری روی همه کالاها اعم از خصوصی و دولتی است، توفان انقلاب اسلامی را هم از سر گذراند و همچنان پس از گذشت چهل سال، با نام و شکل دیگری به حیات خود ادامه می‌دهد.
