چگونه سیاست قیمتگذاری دستوری در نرخ ارز به ضد اهداف اولیه خود بدل میشود؟
پیامد پیچیدگی بوروکراسی ارزی
اما بررسی ادبیات علمی اقتصاد و تجربه عملی کشورها تصویر متفاوتی ترسیم میکند. وجود نرخهای متعدد ارز، حتی با فرض نظارت کامل، بهطور ساختاری به افزایش هزینه مبادله، ناکارآیی و انحراف در تخصیص منابع منجر شده و در نهایت قیمت کالاها را در بازار داخلی بالا میبرد. ارز چندنرخی، سیگنالهای قیمتی را مخدوش میکند و سودآوری فعالیتها را به میزان دسترسی به رانت ارزی گره میزند و بهرهوری و کارآیی در این میدان نقشی نمییابند.
در سطح عملیاتی نیز تجربه نشان میدهد که پیچیدهتر شدن نظارتها اغلب به کاهش فساد نمیانجامد و حتی میتواند آن را جابهجا و عمیقتر کند. شکاف قیمتی میان نرخها، انگیزه دور زدن مقررات را تقویت میکند و هر لایه جدید نظارتی به چشمهای تازه برای رانت تبدیل میشود. کارشناسان با توجه به شرایط کنونی اقتصاد ایران که در آن توان اجرایی دولت با توجه به کمبود منابع و سایر محدودیتها به شدت کاهش پیدا کرده، پیشنهاد میکنند که دولت نیز در اجرای فرآیندها باید روندی را در پیش بگیرد که از نظر اجرایی بار کمتری را به دوش بکشد. در برابر مسیر پرهزینه و ناکارآمد ارز چند نرخی، بسیاری از اقتصاددانان بر سادهسازی سیاست ارزی و حرکت به سمت نرخهای شفاف، همراه با حمایتهای مستقیم و هدفمند از خانوارها تاکید دارند. این مسیر هم شفافتر است و هم اثر حمایتی آن مستقیم به مصرفکننده میرسد.
در سالهای اخیر، همزمان با افزایش تحریمها، نوسانات ارزی و تشدید فشارهای تورمی، گروهی از سیاستگذاران و تحلیلگران اقتصادی بر این باور بودهاند که میتوان با تشدید نظارت بر زنجیره واردات و صادرات و حفظ سیاست ارز چندنرخی، از افزایش قیمت کالاها در بازار داخلی جلوگیری کرد. این دیدگاه بر این فرض استوار است که اگر سازوکار تخصیص ارز بهدرستی طراحی و اجرا شود، میتوان اثر نوسانات نرخ ارز را از قیمت کالاهای اساسی و مصرفی جدا کرد و ثبات نسبی را به بازار بازگرداند. از منظر این گروه، ارز چندنرخی به خودی خود یک مشکل نیست، بلکه بهعنوان ابزاری موقت و هدفمند برای مدیریت شوکهای بیرونی و حمایت از اقشار آسیبپذیر تلقی میشود.
حامیان این رویکرد معتقدند که دولت میتواند با تعریف دقیق اولویتهای وارداتی، تخصیص ارز ارزان را محدود به کالاهای اساسی، مواد اولیه تولید کند تا از انتقال مستقیم نوسانات ارزی به قیمت نهایی این کالاها جلوگیری شود. در این چارچوب، تشدید نظارت به معنای ایجاد زنجیرهای شفاف از لحظه تخصیص ارز تا زمان عرضه کالا در بازار است. در این زنجیره، هر حلقه از واردکننده و گمرک گرفته تا شبکه توزیع، باید قابل رصد و ارزیابی باشد. به باور آنها، اتصال سامانههای اطلاعاتی مختلف و استفاده از ابزارهای دیجیتال میتواند امکان انحراف منابع را به حداقل برساند و مانع از آن شود که ارز ارزان به بازار آزاد یا فعالیتهای غیرمولد منتقل شود.
استدلال دیگر موافقان این سیاست، نقش نظارت در کاهش انتظارات تورمی است. از نگاه آنان، زمانی که مصرفکننده اطمینان داشته باشد کالاهای اساسی با ارز ترجیحی وارد میشود و دولت بر قیمتگذاری و توزیع آنها نظارت دارد، انتظارات تورمی تعدیل میشود و فشار روانی بازار کاهش مییابد. این گروه همچنین تاکید میکنند که در شرایط تحریم یا محدودیتهای ارزی، دولت ناگزیر است منابع محدود خود را بهصورت گزینشی تخصیص دهد و ارز چندنرخی یکی از ابزارهای انجام این کار است. به اعتقاد آنها، حذف یکباره این سیاست بدون آمادهسازی زیرساختهای حمایتی میتواند شوک قیمتی شدیدی ایجاد کند و به معیشت دهکهای پایین آسیب بزند.
در نهایت، طرفداران تشدید نظارت و تداوم ارز چندنرخی بر این نکته پافشاری میکنند که مساله اصلی، ضعف حکمرانی اقتصادی و اجرای ناقص سیاستهاست، نه ذات این سیاستها. از دید آنها، با تقویت ظرفیت نهادی دولت، افزایش پاسخگویی واردکنندگان و شفافسازی کامل فرآیندها، میتوان از ارز چندنرخی بهعنوان ابزاری برای کنترل قیمتها و حمایت از تولید و مصرفکننده استفاده کرد که در صورت اجرای صحیح، به مهار تورم و کاهش فشار بر خانوارها کمک خواهد کرد.
سه مسیر انحراف ارز چند نرخی
با وجود استدلالهای سیاستی که از ارز چندنرخی و نظارت شدید دفاع میکند، ادبیات علمی اقتصاد تصویر متفاوتی ارائه میدهد. وجود نرخهای متعدد ارز، حتی در حالتی که دولت فرضا بتواند نظارت کامل و بدون نقص اعمال کند، بهطور ساختاری موجب افزایش هزینه مبادله، ایجاد ناکارآیی گسترده و انحراف در تخصیص منابع میشود که در نهایت به افزایش قیمت کالاها در بازار داخلی منجر میشوند.
نخستین کانال اثرگذاری ارز چندنرخی بر قیمتها، افزایش هزینههای مبادله است. در نظامی که چند نرخ ارز وجود دارد، واردکنندگان ناچارند زمان، منابع و انرژی قابلتوجهی را صرف دسترسی به ارز ارزان، طی مراحل اداری، ارائه اسناد و عبور از فیلترهای نظارتی کنند. این فرآیند، هزینههایی ایجاد میکند که لزوما در آمار رسمی دیده نمیشود؛ اما در عمل به قیمت تمامشده کالا اضافه میشود. علاوه بر این، عدم قطعیت درباره تداوم تخصیص ارز، تغییر مقررات یا تاخیر در تامین ارز، ریسک فعالیت اقتصادی را افزایش میدهد. واردکننده برای پوشش این ریسک، قیمت نهایی کالا را بالاتر تعیین میکند. در نتیجه، حتی اگر ارز با نرخ ترجیحی تخصیص داده شود، هزینه مبادله بالا مانع از انتقال کامل این یارانه به مصرفکننده میشود.
دومین کانال، ایجاد ناکارآیی در کل نظام اقتصادی است. در واقع ارز چندنرخی نوعی یارانه و مالیات پنهان ایجاد میکند که رفتار فعالان اقتصادی را از مسیر کارآیی منحرف میسازد. در چنین سیستمی، سودآوری فعالیتها نه بر اساس بهرهوری، نوآوری یا مزیت نسبی، بلکه بر اساس میزان دسترسی به نرخ ارزانتر ارز تعیین میشود. این مساله باعث میشود بنگاههایی که لزوما کارآتر نیستند؛ اما به منابع ارزی ترجیحی دسترسی دارند، در بازار باقی بمانند و حتی گسترش پیدا کنند؛ درحالیکه بنگاههای کارآتر اما محروم از ارز ارزان، تضعیف یا حذف میشوند. این ناکارآیی در بلندمدت به کاهش عرضه موثر، افت کیفیت کالاها و افزایش قیمتها منجر میشود.
سومین و شاید مهمترین کانال، انحراف در تخصیص منابع است. در نظام ارز چندنرخی، منابع ارزی محدود کشور به جای آنکه بر اساس سیگنالهای قیمتی و نیازهای واقعی اقتصاد تخصیص یابد، از مسیر تصمیمات اداری توزیع میشود. این امر زمینه انحراف منابع به سمت فعالیتهایی را فراهم میکند که صرفا بهدلیل دسترسی به ارز ارزان جذاب هستند، نه بهخاطر نقش آنها در رفاه مصرفکننده یا رشد تولید. از منظر تئوریک، شکاف میان نرخ رسمی و نرخ بازار آزاد، انگیزههای قوی برای آربیتراژ، احتکار، تغییر کاربری کالا و حتی کاهش عرضه رسمی ایجاد میکند.
در چنین فضایی، قیمتهای بازار داخلی بهتدریج به سمت نرخهای بالاتر میل میکند و اثر اولیه ارز ارزان خنثی میشود. در این حالت ارز چند نرخی به جای کاهش قیمت، به افزایش قیمت کالاها در بازار داخل منجر میشود. در مجموع، یافتهها نشان میدهد که ارز چندنرخی نهتنها ابزار پایداری برای کنترل قیمتها نیست، بلکه از طریق افزایش هزینه مبادله، تعمیق ناکارآیی و انحراف تخصیص منابع، بهطور غیرمستقیم به رشد قیمتها دامن میزند. به همین دلیل، از منظر تئوری، اتکا به این سیاست، حتی با نظارت شدید، فاقد پشتوانه علمی قوی است و میتواند به تشدید عدم تعادلهای اقتصادی بینجامد.
پیچیدگی اداری و فساد
در مقاله «پیچیدگی بروکراتیک و آثار فساد» که توسط سیم (Seim) و سورایده (Søreide) نوشته شده است به بررسی رابطه میان پیچیدگی بوروکراتیک، فساد و عملکرد بخش خدمات زیربنایی (مانند برق، آب و مخابرات) در کشورهای در حال توسعه پرداخته شده است. هرچند بوروکراسی و مقررات اداری معمولا با هدف بهبود رفاه عمومی و کنترل انحصارها طراحی میشوند، اما در شرایط ضعف نهادی میتوانند بهطور معکوس زمینهساز فساد و افت عملکرد شوند.
در واقع ترکیب فساد بالا و پیچیدگی اداری زیاد، اثر منفی معناداری بر عملکرد خدمات زیربنایی دارد. با استفاده از دادههای بانک جهانی، پیچیدگی بوروکراتیک از طریق تعداد مراحل لازم برای شروع یک کسبوکار و فساد از طریق شاخص «کنترل فساد» سنجیده شده است. نتایج نشان میدهد کشورهایی که هم بوروکراسی سادهتر و هم سطح فساد پایینتری دارند، بهطور متوسط خدمات عمومی با کیفیت بالاتر، دسترسی بیشتر و اختلالات کمتری ارائه میدهند. برای مثال، در این کشورها تاخیر در اتصال برق یا تلفن کمتر و پوشش خدمات مخابراتی گستردهتر است.
این مقاله همچنین نشان میدهد که اثر پیچیدگی بوروکراتیک بر فساد و عملکرد، به سطح درآمد و کیفیت نهادی کشورها وابسته است. در کشورهای با درآمد بالاتر و نهادهای قویتر، وجود برخی رویههای اداری میتواند به کنترل فساد و بهبود نظارت کمک کند. اما در کشورهای کمدرآمد با ضعف در نظام قضایی و نظارتی، افزایش تعداد مقررات و مراحل اداری اغلب فرصتهای بیشتری برای فساد ایجاد میکند و به کاهش کارآیی منجر میشود. تحلیلهای رگرسیونی نیز تایید میکند که با افزایش تعداد مراحل اداری، کنترل فساد تضعیف میشود؛ بهویژه در کشورهایی که سطح درآمد و کیفیت نهادی پایینتری دارند.
در جمعبندی، نویسندگان نتیجه میگیرند که سیاست «افزایش مقررات» یا «پیچیدهسازی بوروکراسی» نسخهای واحد و جهانشمول برای بهبود عملکرد نیست. اصلاحات نهادی باید متناسب با ظرفیت اجرایی دولتها طراحی شود و در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، سادهسازی رویهها همراه با تقویت نظام قضایی، شفافیت و پاسخگویی میتواند موثرتر از افزودن مقررات جدید باشد.
راه هموار فساد در ارز چندنرخی
از منظر عملیاتی نیز شواهد تجربی، چه در سطح بینالمللی و چه در تجربه داخلی ایران، نشان میدهد که پیچیدهتر شدن سازوکارهای نظارتی بهندرت به کاهش پایدار فساد منجر شده و در بسیاری از موارد حتی نتیجهای معکوس به همراه داشته است. هنگامی که شکاف معناداری میان نرخهای مختلف ارز ایجاد میشود، یک انگیزه اقتصادی قدرتمند برای دور زدن مقررات شکل میگیرد که نه با بخشنامه و نه با افزایش تعداد نهادهای ناظر از بین میرود. در چنین شرایطی، هر واحد ارز ترجیحی به یک منبع رانت بالقوه تبدیل میشود و همین موضوع باعث میشود فشار برای دسترسی به آن افزایش یابد. طبیعی است که با افزایش این فشار، شبکهای از روابط غیررسمی، تبانیها و مسیرهای غیرشفاف شکل میگیرد که کنترل آن از توان سیستم اداری خارج است.
پیچیدهتر شدن نظارتها معمولا به معنای افزودن لایههای جدیدی از مقررات، سامانههای الکترونیک، مجوزها و کنترلهای میدانی است. اما تجربه نشان داده است که هر لایه جدید، بهجای بستن راههای فساد، اغلب یک منبع تازه ایجاد میکند. در این لایهها، تصمیمگیریهای سلیقهای، تاخیرهای اداری و عدم شفافیت، فضا را برای فساد مهیاتر میسازد. فعالان اقتصادی نیز بهجای آنکه انرژی خود را صرف بهبود بهرهوری، کاهش هزینه یا نوآوری کنند، ناچار میشوند منابع مالی و انسانی خود را به مدیریت ریسکهای اداری، لابیگری یا یافتن مسیرهای غیررسمی اختصاص دهند. این جابهجایی تمرکز، خود به کاهش کارآیی کل اقتصاد و افزایش هزینهها منجر میشود.
از سوی دیگر، هزینه اجرای چنین نظام نظارتی پیچیدهای بسیار بالاست. ایجاد و نگهداری سامانهها، نیروی انسانی گسترده، بازرسیهای متعدد و پیگیری تخلفات، بار مالی سنگینی به دولت تحمیل میکند. این هزینه در نهایت یا از محل بودجه عمومی تامین میشود یا به شکل غیرمستقیم بر قیمت کالاها و خدمات اثر میگذارد. در چنین سیستمی، حتی اگر بخشی از تخلفات شناسایی و برخورد شود، فساد معمولا از یک حلقه زنجیره واردات به حلقهای دیگر منتقل میشود و ماهیت مساله پابرجا میماند.
در مقابل، بسیاری از اقتصاددانان بر این باورند که سیاستهای حمایتی مستقیم و هدفمند، کارآتر و شفافتر از ارز چندنرخی و نظارتهای پیچیده است. در این رویکرد، بهجای یارانه دادن به ارز و ایجاد شکاف قیمتی، حمایت مستقیما به مصرفکننده یا گروههای هدف منتقل میشود؛ برای مثال از طریق پرداخت نقدی یا یارانههای هدفمند کالایی. چنین سیاستهایی هم قابلیت نظارت سادهتری دارند، هم احتمال انحراف منابع در آنها کمتر است و هم اثر حمایتی آن بهطور مستقیم به خانوارها میرسد. در نهایت، یکسانسازی نرخ ارز و حرکت به سمت نرخهای شفاف، در کنار حمایتهای مستقیم، میتواند هم هزینه مقابله با فساد را کاهش دهد و هم اثربخشی سیاستهای حمایتی را افزایش دهد؛ این مسیری است که تجربه بسیاری از کشورها کارآمدی آن را تایید کرده است.
فرسودگی ساختار اداری در مقابله با فساد
کارشناسان اقتصادی با تاکید بر واقعیتهای ساختاری اقتصاد ایران معتقدند که در شرایط کنونی، میزان توان اجرایی دولت برای پیادهسازی سیاستها اهمیت تعیینکننده دارد. دولت در سالهای اخیر با مجموعهای از محدودیتهای همزمان روبهرو بوده است؛ از یکسو تنگنای شدید مالی ناشی از کسری بودجه مزمن، کاهش درآمدهای پایدار و افزایش هزینههای اجتنابناپذیر و از سوی دیگر افت ظرفیت نهادی و کارشناسی که اجرای سیاستهای پیچیده را دشوارتر کرده است. این شرایط باعث شده است حتی سیاستهایی که در سطح نظری قابل دفاع به نظر میرسند، در عمل با شکست یا نتایج معکوس مواجه شوند.
از منظر مالی، محدودیت منابع بودجهای توان دولت را برای تامین هزینههای نظارت، پایش و اصلاح مداوم سیاستها کاهش داده است. بسیاری از سیاستها، بهویژه آنهایی که بر کنترل اداری و نظارت گسترده متکی هستند، نیازمند شبکهای گسترده از سامانهها، نیروی انسانی متخصص، بازرسیهای مستمر و هماهنگی میان دستگاههای مختلفاند؛ الزامی که در شرایط کمبود منابع، عملا به افزایش فشار بر بدنه اجرایی دولت منجر میشود. در چنین فضایی، دولت ناچار است میان هزینههای جاری، تعهدات اجتماعی و اجرای سیاستهای جدید دست به انتخاب بزند و معمولا اجرای کامل و دقیق سیاستها قربانی این تنگنا میشود.
در کنار محدودیت مالی، عامل کاهش توان کارشناسی و فرسودگی ساختار اداری نیز نقش مهمی ایفا میکند. خروج نیروهای متخصص، تعدد ماموریتها و تصمیمگیریهای شتابزده، ظرفیت تحلیل و اجرای سیاستهای پیچیده را تضعیف کرده است. به همین دلیل، کارشناسان توصیه میکنند دولت بهجای طراحی سازوکارهای پیچیده و پرهزینه، به سمت فرآیندهایی حرکت کند که سادهتر، شفافتر و کمهزینهتر باشند؛ فرآیندهایی که با حداقل اتکا به نظارت سنگین و حداکثر قابلیت اجرا، امکان تحقق اهداف سیاستی را فراهم کنند.
