افزایش کارآیی ناشی از تمرکززدایی دولت مرکزی

ناصر یارمحمدیان* دولت مرکزی برای مقابله با شکست بازار وظیفه ارائه کالاها و خدمات عمومی را بر عهده دارد، اما به دلیل تمرکزی که دولت مرکزی دارد، در ارائه کالاها و خدمات عمومی محلی ناکارآ عمل می‌کند. به همین خاطر دولت‌های محلی با عهده گرفتن ارائه کالاها و خدمات عمومی محلی تشکیل شده‌اند. دولت مرکزی می‌تواند با دادن اختیارات بیشتر در زمینه‌های سیاسی، مالی، اداری موجب افزایش کارآیی در ارائه کالاها و خدمات عمومی محلی شوند. در این مقاله کوتاه ضمن مروری بر مبانی تمرکززدایی و انواع آن، تمرکززدایی مالی در بودجه سنواتی بررسی می‌شود. در اقتصاد خرد، بلندمدت به زمانی اطلاق می‌شود که تمام نهاده‌ها قابل تغییر باشند؛ بنابراین می‌توان گفت در بلندمدت همه نهاده‌ها قابل تغییر است. اما نهاده دیگری غیر از نهاده‌های نیروی کار و سرمایه، وجود دارد که حتی در بلندمدت غیر‌قابل تغییر است و آن مدیریت است. با بزرگ شدن مقیاس تولید به دلیل وجود صرفه‌های ناشی از مقیاس، هزینه متوسط کاهش می‌یابد اما صرفه‌های ناشی از مقیاس تا سطح مشخصی از تولید وجود دارد و پس از آن از بین رفته و هزینه متوسط صعودی می‌شود. علت از بین رفتن صرفه‌های ناشی از مقیاس یا صعودی شدن هزینه متوسط کل بلندمدت، ثابت بودن نهاده مدیریت است که نمی‌توان آن را تغییر داد مگر با تمرکززدایی. تمرکززدایی در این مورد به معنای تاسیس بنگاهی دیگر است که از اختیارات مدیریتی مستقل بهره می‌برد. بنابراین می‌توان گفت تمرکز اختیارات در یک بنگاه تولیدی دارای حد بهینه‌ای است و با افزایش مقیاس تولید به سطح مشخصی، مدیریت موجود قادر به پاسخگویی نیازهای مدیریتی نبوده و ناکارآیی پدید می‌آید. تولید کالای عمومی نیز به همین منوال است؛ اختیارات مانند نهاده ثابتی است که تمرکززدایی به معنای تغییرپذیری آن است. اساسا تمرکززدایی به معنای انتقال یا تفویض اختیارات در زمینه‌های برنامه‌ریزی تصمیم‌گیری یا مدیریت از سوی مقامات دولت مرکزی به مقامات محلی است. می‌توان به چهار نوع از تمرکززدایی اشاره کرد. تمرکززدایی سیاسی، تمرکززدایی اداری، تمرکززدایی مالی و تمرکززدایی بازاری. تمرکززدایی سیاسی به معنای دادن حق بیشتر به شهروندان در انتخاب افرادی است که اختیارات بیشتری در تصمیم‌گیری‌های محلی دارند مانند شهرداران و استانداران. تمرکززدایی اداری یا اجرایی به معنای دادن مسوولیت بیشتر به دولت‌های محلی در اجرای برنامه‌های توسعه در سطوح پایین دولت می‌باشد. تمرکززدایی مالی به عنوان هسته اصلی تمرکززدایی شناخته می‌شود. اگر دولت‌های محلی بخواهند برنامه‌های محلی را به خوبی اجرا کنند یا کالاهای عمومی محلی را ارائه دهند نیاز به درآمد دارند، بنابراین افزایش منابع درآمد دولت‌های محلی موجب افزایش سطح تمرکززدایی مالی می‌شود. این درآمد می‌تواند یا از طریق انتقالات مالی از دولت مرکزی به دولت‌های محلی به صورت مستقیم صورت گیرد یا از طریق دادن اختیارات مالیاتی، به دولت‌های محلی اجازه کسب درآمد داده شود. در نهایت تمرکززدایی بازاری به معنای واگذاری تصدیگری دولت شناخته می‌شود. در این شکل کامل شده تمرکززدایی به جای اینکه دولت مرکزی اختیارات خود را به دولت‌های محلی واگذار کند آن را به بخش خصوصی واگذار می‌کند. مطابق با تئوری‌های اقتصادی تمرکز‌زدایی ارتباط تنگاتنگی با افزایش کارآیی دارد و از همین جا است که تشکیل دولت‌های محلی برای اداره امور محلی و ارائه کالاهای عمومی توصیه می‌شود. یکی از مشکلات مدیریت متمرکز، ناتوانی در شناخت ترجیحات است. راه‌حل اقتصاد بازار برای تولید کالاهای خصوصی مکانیزم قیمت می‌باشد اما در ارتباط با کالای عمومی که بخش خصوصی با شکست مواجه می‌شود یک راهکار تمرکززدایی است. دولت‌های محلی کارآیی بیشتری در هزینه کردن مالیات‌ها از طریق برآورد بهتر ترجیحات شهروندان دارند. قضیه تمرکززدایی اوتس در اقتصاد بخش عمومی از همین نوع است. ایده اساسی قضیه این است که دولت‌های محلی به دلیل نزدیکی بیشتر با شهروندان توانایی بیشتری در شناخت ترجیحات دارند. برای مثال یک کشور با دو منطقه دارای تقسیمات کشوری را در نظر بگیرید که ساکنان هر منطقه دارای ترجیحات متفاوتی نسبت به کالای عمومی هستند، دولت مرکزی یا می‌تواند خود اقدام به ارائه کالای عمومی نماید که در این صورت حداقل ترجیحات یک منطقه مورد بی‌اعتنایی قرار می‌گیرد یا از طریق دادن اختیارات مالی به دولت‌های محلی، دست آنها را در ارائه کالای عمومی باز می‌گذارد که در این صورت دولت‌های محلی با شناخت ترجیحات شهروندان اقدام به تخصیص بهینه منابع می‌کند. این اقدام از طریق مکانیزم رای گیری و تمرکززدایی سیاسی بهبود می‌یابد. به غیر از افزایش کارآیی، تمرکززدایی دارای منافعی نیز هست. تمرکززدایی موجب تسهیل و تسریع در تصمیم‌گیری‌ها می‌شود، رقابت بین دولت‌های محلی را افزایش می‌دهد، توسعه منطقه‌ای به همراه می‌آورد و با نزدیک کردن دولت به مردم موجب افزایش شفافیت و پاسخگویی می‌شود. لازمه تمرکززدایی، تهیه و تدوین قوانین مناسب جهت تفویض اختیارات سیاسی و مالی به دولت‌های محلی می‌باشد. موادی از قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه به بحث تمرکززدایی اشاره کرده است. برای مثال ماده (۱۷۳) قانون مذکور، دولت را مجاز به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری به‌منظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری در محدوده و حریم شهرها، با رویکرد تحقق توسعه پایدار شهرها، تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظایف و تصدی‌های دستگاه‌های دولتی به بخش‌های خصوصی و تعاونی و شهرداری‌ها، بازنگری و به‌روزرسانی قوانین و مقررات شهرداری‌ها و ارتقای جایگاه شهرداری‌ها کرده است. همچنین در ماده (۱۷۹) اشاره شده است به منظور تمرکززدایی و افزایش اختیارات در جهت توسعه و عمران استان‌ها، نظام درآمد ـ هزینه استانی ساماندهی شود. مطابق با بند (الف) تا بند (ه) این ماده، ساماندهی ناظر بر درج بودجه سالانه استانی اعم از منابع و مصارف استانی تمام استان‌ها در قانون بودجه سنواتی کل کشور و دادن اختیار به کمیته تخصیص اعتبارات استان برای تخصیص بودجه استانی می‌باشد. در ماده (۱۸۱) و (۱۸۶) نیز اشاره به تعیین سازوکارهای لازم و همچنین تدوین برنامه جامع تقسیمات کشوری با هدف تمرکززدایی شده است. با وجود قوانین موجود اما همچنان تمرکز اداری، سیاسی، مالی و بازاری مشاهده می‌شود. برای مثال یکی از شاخص‌های اندازه‌گیری تمرکز مالی محاسبه ضریب برداشت استانی است. ضریب برداشت استانی از تقسیم هزینه‌هایی که در استان‌های کشور شده است به درآمد‌های استانی به دست می‌آید. در صورتی که این نسبت واحد باشد به معنای این است که تمام درآمد‌های استانی در استان‌های کشور مصرف شده و هرچه این نسبت کمتر از واحد باشد به معنای این است که از درآمد‌های استانی برداشت می‌شود و در امور غیر از امور استان‌ها هزینه می‌شود. لازمه محاسبه نسبت برداشت استانی داشتن عملکرد بودجه است که در دسترس نمی‌باشد با این حال محاسبه این نسبت با استفاده از اعداد ارائه شده در قانون بودجه سال ۹۰ و ۹۱ نشان می‌دهد نه تنها، برداشت استانی کمی کمتر از ۵۰ درصد می‌باشد بلکه در سال ۹۱ نسبت به سال ۹۰ بدتر هم شده و از ۵۱/۰ به ۳۹/۰ کاهش یافته است. علاوه بر میزان برداشت استانی نحوه توزیع این منابع بین استان‌های مختلف از منظر تمرکززدایی قابل بررسی است. نحوه توزیع این منابع که از نسبت برداشت استانی استیفاد نمی‌شود برای برخی استان‌ها کمتر از ۵ درصد و برای برخی بیش از ۳۰۰ درصد می‌باشد که نشان دهنده عدم توازن تخصیص بودجه هر منطقه از درآمد‌های همان منطقه است. یک راهکار برای کاهش تمرکز مالی افزایش نسبت برداشت استانی در بودجه‌های سنواتی دولت و همچنین تخصیص این منابع به صورت متوازن بین استان‌های مختلف است که لازم است دولت آینده با هدف توسعه متوازن منطقه‌ای و افزایش کارآیی اقدام به انجام آن نماید. علاوه بر کاهش تمرکز مالی از طریق بودجه‌های استانی لازم است در نحوه تخصیص این منابع به دولت‌های محلی اختیارات بیشتری تفویض نماید. * دانشجوی دکترای اقتصاد شهری و منطقه‌ای