راه دشوار تامین مالی خصوصی‌سازی

غلامرضا سلامی
سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به استثنای بند «ج» آن در اول خرداد ۱۳۸۴ یعنی قبل از تعیین برنده نهایی انتخابات ریاست جمهوری اسلامی، ابلاغ گردید.

بنابراین برای هر دولتی که روی کار می‌آمد اجرای سه سند مهم یعنی سند چشم‌انداز ۲۰ ساله، قانون برنامه چهارم توسعه و سیاست‌های کلی اصل ۴۴، الزامی‌ بود و به خصوص اجرای درست ابلاغیه مقام معظم رهبری که به حق می‌توانست و می‌تواند به عنوان منشا انقلاب اقتصادی تلقی شود، طبق صراحت اصل ۱۱۰ قانون اساسی برای هر دولتی که روی کار می‌آمد الزام آور بود.
ناگفته پیداست که سیاست‌های اجرایی باید بگونه ای طراحی می‌شد که اهداف مصرح در ابلاغیه را محقق می‌ساخت. این اهداف به طور خلاصه عبارتند از:
شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی، ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی و انسانی و فناوری، افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی، افزایش سطح عمومی‌اشتغال، تشویق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانوارها، کوچک‌تر شدن دولت و افزایش حضور بخش‌خصوصی و تعاونی در اقتصاد کشور.
بدیهی است برای اجرای این سیاست‌ها مقدماتی لازم بود که بدون برقراری آنها امکان عملی شدن این سیاست‌ها وجود نداشته و نخواهد داشت. از جمله این مقدمات می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
طبق بند ۱ مقدمه ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل ۴۴، اجرای این سیاست‌ها مستلزم تصویب قوانین جدید و بعضا تغییراتی در قوانین موجود است که در این زمینه دولت و مجلس لازم است همکاری نمایند. ایجاد امنیت و انگیزه لازم در بخش‌های غیر دولتی برای سرمایه‌گذاری‌های کلان در فعالیت‌های صدر اصل ۴۴ قانون اساسی. ایجاد زمینه لازم برای افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی از طریق آزاد‌سازی اقتصادی.
ایجاد امکان تجهیز منابع بانکی لازم به عنوان مکمل منابع قابل تجهیز برای سرمایه‌گذاران بخش‌های غیر دولتی.
متاسفانه دولت نهم در زمینه تدوین لایحه خصوصی‌سازی که از الزامات مصرح در ماده ۱۳۶ قانون برنامه چهارم توسعه نیز بود، سرعت لازم را ایجاد نکرد و طبق شنیده‌ها لایحه جلوگیری از انحصارات و لایحه خصوصی‌سازی مورد تصویب دولت هشتم را نیز از فرایند قانون‌گذاری خارج ساخت و همین اواخر لایحه ای را تحت عنوان «لایحه خصوصی‌سازی» تقدیم مجلس کرد. با این‌حال از آنجایی که دولت نهم صرفا به اجرای یکی از اهداف سیاست‌های کلی یعنی گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی، علاقه‌مند بود لذا به محض روی کارآمدن حتی بدون وجود بستر قانونی لازم اجرای این بخش از سیاست‌ها را تحت پروژه سهام عدالت آغاز نمود.
با مدیریت متفاوتی که دولت نهم در مورد چالش‌های سیاست خارجی و داخلی اتخاذ کرد، سرمایه‌گذاران را نسبت به وجود امنیت اقتصادی بدبین ساخت و به همین لحاظ حتی بازار سرمایه کوچک و کم فعالیت کشور، از رونق فصلی نیز افتاد. برخورد با برخی از مدیران موفق بخش‌خصوصی و تهیج افکار عمومی‌بر علیه آنها به خودی خود کافی بود تا انگیزه لازم را برای سرمایه‌گذاران زایل سازد و عدم پیگیری و اثبات اتهام وارده به این مدیران در مراحل بعدی به این بی انگیزگی دامن زد. مداخله بیشتر دولت در زمینه قیمت‌گذاری کالا و خدمات به خصوص تعیین نرخ فاقد پشتوانه کارشناسی تسهیلات اعطایی بانک‌ها، تثبیت دستوری نرخ برق، آب، تلفن، گاز، سیمان، محصولات پتروشیمی، دارو، مواد شوینده، اتومبیل و بسیاری از کالاهای دیگر و تغییر مداوم تعرفه‌های گمرکی در مورد برخی از کالاها نه تنها نشانه‌ای از آزادسازی اقتصادی مورد نیاز را در بر ندارد بلکه برعکس هیچ انگیره‌ای را برای بخش‌خصوصی برای حضور قدرتمند در فعالیت‌های اقتصادی صدر اصل ۴۴ به‌وجود نمی‌آورد. به عبارت دیگر هیچ سرمایه‌گذاری حاضر نیست که در تولید کالا یا خدماتی سرمایه‌گذاری کند که قیمت آنها توسط دولت و آنهم بدون توجه به فاکتورهای اقتصادی در جهت اهداف سیاسی و اجتماعی، تعیین گردد. و اما از آنجایی که در مورد مسائل فوق کارشناسان اقتصادی نقطه نظرهای علمی‌فراوانی اعلام کرده اند، لذا توجه اصلی این مقاله به مسائل مربوط به منابع تامین مالی، خصوصی‌سازی، تمرکز یافته است.
منطق حکم می‌کند و تجربه کشورهای موفق در زمینه خصوصی‌سازی نشان می‌دهد که یک خصوصی‌سازی موفق نیازمند منابع مالی قابل توجهی است که توسط سه عامل اصلی تامین می‌شود. این سه عامل در تمام اقتصاد‌ها عبارتند از سرمایه‌گذاران پیشاهنگ، مردم عادی و بانک‌ها. در یک فرایند طبیعی سرمایه‌گذاران پیشاهنگ برای راه‌اندازی بنگاه‌های اقتصادی بزرگ (یا خرید بنگاه‌های اقتصادی بزرگ ) اقدام به تاسیس شرکت‌های هلدینگ با سرمایه مناسب می‌کنند و ضمن پرداخت قسمتی از سرمایه این شرکت‌ها بقیه را از بازار اولیه و از طریق پذیره نویسی بخش مهمی‌از سرمایه توسط مردم عادی تامین می‌نمایند سپس با تاسیس شرکت‌های فرعی سهامی ‌عام از طریق تامین بخشی از سرمایه توسط شرکت اصلی و جذب بقیه سرمایه از بازار اولیه و احتمالا سرمایه‌گذاران خارجی، اقدام به راه‌اندازی صنایع بزرگ (یا خرید این صنایع از بخش دولتی) در رشته‌های مختلف می‌نمایند.
ترغیب چنین فرآیندی توسط دولت نهم می‌توانست، خصوصی‌سازی موضوع بندهای الف، ب و ج ابلاغیه را تواما محقق سازد و نیت خیر دولت نیز در زمینه توزیع عادلانه ثروت نیز تامین نماید، زیرا مردم عادی و کارگزاری سهام عدالت به نمایندگی از طرف تعاونی‌های شهرستانی نیز می‌توانستند بخش مهمی‌از سهام منتشر شده در بازار اولیه را خریداری کنند که در مورد تعاونی‌ها وجوه مربوط به خرید سهام توسط دولت و از محل واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به شرکت‌های فوق قابل تامین می‌باشد. بدیهی است برای امر خصوصی‌سازی و راه‌اندازی فعالیت‌های بزرگ اقتصادی منابع سرمایه‌ای سهامداران کافی نیست و لازم است بخش مهمی‌ از سرمایه‌گذاری مورد نیاز از منابع بانکی تامین شود. برای مثال اگر قرار باشد دولت در سال ۱۳۸۶ طبق الزام قانون بودجه، مبلغ ۳هزار میلیارد تومان از طریق واگذاری شرکت‌های خود به خزانه واریز کند، از آنجایی که طبق قانون برنامه چهارم توسعه ۷۰‌درصد از درآمد فروش شرکت‌ها نصیب دستگاه واگذارنده می‌شود، لذا لازم است تا در همین سال حداقل ۱۰‌هزار میلیارد تومان سهام دولتی به بخش‌خصوصی واگذار شود تا ۳‌هزار میلیارد تومان به خزانه دولت واریز گردد.
بدیهی است تامین ۱۰‌هزار میلیارد تومان پول توسط بخش‌خصوصی بدون کمک بانک‌ها در حد غیر ممکن است. بنابراین بانک‌ها می‌توانند با حضور پر ثمر خود در عرصه خصوصی‌سازی نقش تعیین‌کننده‌ای ایفا کنند. از طرف دیگر منابع بانک‌ها به خصوص بانک‌های دولتی درگیر فعالیت‌های اقتصادی دیگری است که امکان جابه‌جایی این منابع نه ممکن و نه به صلاح اقتصاد کشور است زیرا منابع بانکی درگیر در فعالیت‌های اقتصادی جزئی از ساختار سرمایه آنها محسوب می‌شود و بر خلاف نظر بعضی از دولتمردان جابه‌جایی آن عموما فقط در صورت تعطیلی بنگاه گیرنده تسهیلات امکان‌پذیر است. با این اوصاف تنها منابع عمده قابل تجهیز برای امر خصوصی‌سازی بخشی از رشد نقدینگی سالیانه می‌باشد. بدیهی است با وجود تورم دو رقمی‌ و رشد طبیعی بنگاه‌های اقتصادی بخشی از رشد نقدینگی به آنها اختصاص می‌یابد و بنابراین نه تنها از منابع بکار گرفته شده قدیمی ‌رقمی ‌را نمی‌توان به فعالیت‌های جدید اختصاص داد، بلکه برای ادامه حیات آنها منابع دیگری نیز لازم است به آنها تزریق شود و اما بدلیل مشکلات ساختاری بانک‌های دولتی (و از جمله آنکه دولت‌ها خود را مالک منابع این بانک‌ها می‌دانند)، هدایت بخش اعظم رشد نقدینگی به سوی بانک‌های دولتی نمی‌تواند گزینه درستی برای تامین منابع خصوصی‌سازی به حساب آید.
بنابراین برخلاف آنچه دولت نهم انجام داد لازم بود تا با ایجاد بانک‌های خصوصی جدید و ترغیب بانک‌های خصوصی موجود به افزایش سرمایه و اجازه تجهیز منابع، در حد ۵۰‌درصد رشد نقدینگی در سال‌های ۸۴ و ۸۵ و سال‌های بعد منابع لازم برای امر خصوصی‌سازی ایجاد می‌شد. بدیهی است بانک‌های خصوصی به عنوان موتور محرکه خصوصی‌سازی از این موضوع کمال استقبال را می‌کردند زیرا این بانک‌ها به طور منطقی فقط در صورتی حاضر به افزایش سرمایه و تجهیز منابع بیشتر هستند که از بابت وجود مشتری اعتباری مطمئن باشند.
مسلم است که سرمایه‌گذاران در فعالیت‌های بزرگ اقتصادی صدر اصل ۴۴ قانون اساسی می‌توانند به عنوان بهترین مشتریان اعتباری بانک‌ها تلقی شوند و اما دولت نهم به‌جای استفاده از چنین راهکاری، با ایجاد تضیقات برای بانک‌های خصوصی تازه تاسیس و اجازه افزایش نرخ سود سپرده‌های بانک‌های دولتی (که مسلما در میان مدت به زیان دهی آنها منجر خواهد شد) تقریبا تمامی‌رشد نقدینگی را به بانک‌های دولتی هدایت کرد. هرچند این شیوه عمل دولت برای اقتصاد کشور و به خصوص سیاست‌های کلی اصل ۴۴ بسیار گران تمام می‌شود ولی با این‌حال چنانچه دولت بخش مهمی‌از این منابع جدید را به امر تجهیز منابع خصوصی‌سازی اختصاص می‌داد، جای گله کمتری باقی می‌گذاشت. آنچه در عمل اتفاق افتاد آن بود که تقریبا تمامی‌امکانات اعتباری ناشی از رشد نقدینگی به پروژه دیگر دولت یعنی پروژه بنگاه‌های زود بازده اختصاص یافت.
طبق ارقام منتشر شده از بهمن ماه ۱۳۸۴ تا پایان سال ۱۳۸۵ جمعا مبلغ ۲۵‌هزار میلیارد تومان یعنی نزدیک به ۲۵‌درصد منابع اعتباری به طرح‌های زود بازده اختصاص یافته و قرار است در سال ۱۳۸۶ نیز مبلغ ۳۰‌هزار میلیارد تومان دیگر به این طرح‌ها اختصاص داده شود.
با این حساب دیگر منابعی برای امر خصوصی‌سازی باقی نمی‌ماند که این مساله در غیاب انگیزه لازم برای سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی و مسائل سیاسی و امنیت اقتصادی کافی، می‌تواند به ناکامی‌ بزرگترین تحول اقتصادی کشور یعنی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران منجر شود.