رفاه شهر بی‌دفاع

بخش اول

سام آرام - بعداز تصمیم رییس‌جمهوری مبنی بر تغییر وزیر رفاه و تامین‌اجتماعی، طرحی در مجلس پیشنهاد شد مبتنی بر انحلال و ادغام وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و انشقاق بخش سرمایه‌گذاری سازمان تامین‌اجتماعی و الحاق آن به زیر مجموعه مستقیم ریاست‌جمهوری. طرح مزبور با شتابزدگی تهیه و تدوین شده و ایرادهای قانونی و محتوایی زیادی بر آن وارد بود و به همین سبب در کمیسیون‌های اصلی و فرعی مرتبط و در نهایت در جلسه علنی مجلس رد شد. در این میان طرح‌ها و ایده‌های جایگزین دیگری هم مطرح شد به‌عنوان مثال وجه‌المصالحه قرار گرفتن الحاق آموزش پزشکی به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری برای ادغام وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، یا انشقاق بخش بیمه‌ای سازمان تامین‌اجتماعی و الحاق آن به وزارت کار و بازگشت صندوق بازنشستگی کشوری به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، ادغام دو وزارتخانه تعاون و رفاه و تامین‌اجتماعی و قس علی‌هذا. طرح اصلی و طرح‌ها و ایده‌های جایگزین موصوف نیز به‌لحاظ اینکه مبتنی بر انفکاک بخش‌های مختلف سازمان تامین‌اجتماعی از پیکره آن بود، به‌لحاظ ماهیت و مالکیت سازمان تامین‌اجتماعی که یک نهاد عمومی‌غیردولتی و متعلق به شرکای اجتماعی خود است، به صورت اصولی مردود بوده و امری است که بارها در مجالس و دولت‌های قبلی نیز مطرح و به‌لحاظ عدم انطباق با قانون و اصول علم بیمه‌ای، منتفی و ردشده است، چرا که حفظ انسجام و یکپارچگی سازمان تامین‌اجتماعی و امتزاج بخش‌های بیمه‌ای، درمانی و سرمایه‌گذاری آن، جزو بدیهیات صندوق‌های بیمه گر اجتماعی بوده و به‌لحاظ نوع مالکیت نیز قابل دست‌اندازی از طریق تصمیمات مجلس و دولتی نیست. در این میان، یکی از ادله‌ طراحان طرح ادغام و انحلال وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی که نمود بارزی داشت مبنی بر اینکه مشکل وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی ساختاری است نه فردی (غالبا در مقام دفاع از دومین وزیر)، در این نوشتار ابتدا مختصرا و در حد کلیات دلایل رد ادله مزبور و آسیب‌شناسی کلی رویکرد، عملکرد و کارکرد وزرای اول و دوم رفاه و تامین‌اجتماعی ارائه می‌شود، سپس در ارتباط با اینکه مشکل وزرات رفاه و تامین‌اجتماعی ساختاری است یا فردی به تفصیل سخن خواهیم گفت و در پایان به استناد احکام، اصول و سیاست‌های مندرج در قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی نقش‌ها و کارکردهای وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی مورد بازآفرینی قرار می‌گیرد و همچنین بایدها و نبایدهای وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی تشریح و تبیین شده و راهکار مشخص و مدونی برای رجعت به قانون و سازگارسازی کارکردهای وزارتخانه موصوف با روح قانون ارائه می‌شود.

۱ - مشکل وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی فردی است یا ساختاری:

در این ارتباط از جمله نکاتی که باید بدان توجه داشت عبارت است از کوتاه بودن دوره وزارت. اولین و دومین وزیر رفاه و تامین‌اجتماعی (آقایان شریف زادگان و کاظمی)، انتخاب ۲ سرپرست (آقایان مددی و یوسف پور) در خلال انتخاب و انتصاب دومین و سومین وزرای پیشنهادی رفاه و تامین‌اجتماعی (آقایان سیدمهدی‌ هاشمی‌ و مصری)، عدم رای اعتماد به اولین وزیر پیشنهادی دولت نهم برای وزارتخانه موصوف (آقای سیدمهدی ‌هاشمی) و...، نتیجه‌اینکه زمان صدارت وزرای اول و دوم رفاه و تامین‌اجتماعی چندان قابل توجه و اعتنا نیست که بتوان به استناد آن تمام نارسایی‌ها و کاستی‌های اجرایی را بر دوش آنها گذاشت، مضافا اینکه دوره وزارت اولین وزیر رفاه و تامین‌اجتماعی مصادف بود با تکوین و تاسیس وزارتخانه و نیز تغییر دولت، پس بایستی در ارزیابی فردی عملکرد و کارکرد وزرای اول و دوم رفاه و تامین‌اجتماعی تفاوت قائل شد، با وزرای دیگری که تصدی وزارتخانه‌هایی را برعهده گرفته‌اند که سال‌ها از تاسیس و فعالیت آنها می‌گذرد و دارای بدنه مدیریتی و کارشناسی باسابقه و واجد سیستم، نظام‌مندی، ضوابط و آیین‌نامه‌های کاری مدون و مبسوط هستند.

برخی منتقدین موجودیت وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی به استناد عدم تحقق رفاه از سوی متصدیانی که کمتر از یکسال متصدی وزارتخانه بوده‌اند، حکم به عدم وجوب وزارتخانه یاد شده می‌دهند، ولی در مقابل عدم کارکرد اجتماعی وزارت کار و امور اجتماعی حتی برای قشر کارگر و کارفرما، که دارای قدمتی چند دهه‌ای است، حکم به انحلال یا ادغام وزارت کار و امور اجتماعی نمی‌دهند، از تصویب قانون کار جمهوری اسلامی ‌ایران که وزارتخانه موصوف متولی اجرای آن است، بیش از ۱۵سال می‌گذرد و وزارت کار و امور اجتماعی در طی این مدت نتوانسته است آن را به‌طور کامل اجرا کند، حال بایستی به‌این استناد آن را منحل یا ادغام کرد؟

رویکرد توجه به تعاونی‌ها در قانون اساسی جمهوری اسلامی ‌ایران و از ابتدای پیروزی انقلاب مطرح بوده است و وزارت تعاون سالها است که خود را متولی بخش تعاون کشور می‌داند ولیکن سهم بخش تعاون در اقتصاد کشور هنوز در نازل‌ترین سطح خود قرار دارد، آیا به همین استناد نمی‌توان گفت مشکل وزارت تعاون ساختاری است و حکم به ادغام آن در وزارت کار و امور اجتماعی و تبدیل آن به وزارت کار و تعاون اجتماعی داد؟

می‌توان گفت که مشکل وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی هم فردی هست و هم فردی نیست و در هر صورت ساختاری نیست. بدین معنا که مشکل وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی فردی نیست چرا که وزرای مزبور زمان و فرصت زیادی برای اینکه مبنای ارزیابی قرار گیرد نداشتند (در مقایسه با سایر وزرا) به‌طور مثال اولین وزیر در آخرین ایام صدارت موفق به اخذ تشکیلات تفصیلی مصوب و ردیف‌های تشکیلاتی شد و دومین وزیر نیز در آخرین ایام صدارت موفق به اخذ مجوز استخدام نیرو برای وزارتخانه شد.

و اما مشکل وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی فردی است، از آن جهت که وزرای اول و دوم رفاه و تامین‌اجتماعی دارای رویکرد و عملکرد مغایر با روح قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی بودند و کارکردهایی را برای وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی ‌ترسیم کردند که با روح قانون متقاوت و با نقش‌ها و کارکردهای واقعی وزارتخانه موصوف فرسنگ‌ها فاصله دارد.

به عبارتی اولین وزیر رفاه و تامین‌اجتماعی به شرحی که خواهد رفت با پایه‌گذاری نادرست مفاهیمی‌همچون دخالت در امور اجرایی و تصدیگری دستگاه‌های زیرمجموعه، تلاش در جهت تخفیف و تقلیل جایگاه اداری دستگاه‌های تابعه، مداخله در انتصاب پایین‌ترین رده‌های سازمانی دستگاه‌های متبوع در دوردست‌ترین نقاط کشور، عدم اولویت یابی صحیح در فعالیت‌ها و رها کردن مسائل اساسی مثل سهام عدالت، هدفمند سازی یارانه‌ها و مشغولیت به جزئی‌ترین مسائل اجرایی دستگاه‌های متبوع و...، بدعت‌های نامیمونی را در بدو تاسیس وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی به جای گذاشت و نفرات بعدی نیز راه او را رفتند و بر خشت اولی که وی کج‌نهاد، خشت‌های بعدی را نهادند. روحیه تمامیت‌خواهی، اقتدار‌طلبی، همه هیچ‌پنداری و داعیه قیومیت و استیلا برای جزئی‌ترین مسائل اجرایی و مدیریتی دستگاه‌های تابعه در اولین و دومین تیم مدیریتی وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی، باعث شد که وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی از اهداف و آرمان‌های مندرج در قانون دور شود و در مقابل، وظایف و ماموریت‌های اصلی و اساسی آن مغفول افتد یا توسط وزارتخانه‌های دیگر مصادره به مطلوب شود و تمام وقت، همت و بضاعت وزرای اول و دوم رفاه و تامین‌اجتماعی مصروف مداخله در امور اجرایی چند صندوق و دستگاهی که در وهله اول به وزارتخانه یاد شده پیوستند، بشود. نتیجه آنکه در انتهای دوره صدارت اولین و دومین تیم مدیریتی وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی طرح ثروتمندسازی خانوارهای ایرانی (بعدها موسوم به سهام عدالت شد) از سوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ارائه شد و متعاقب آن وزارت تعاون و سازمان خصوصی‌سازی متولی اجرای آن شدند و در حال حاضر طرح مزبور بدون اتکا و ارتباط با مباحثی همچون سیاست‌های جبرانی، توانمندسازی گروه‌های هدف، هدفمندسازی یارانه‌ها و از همه مهم‌تر در خلاء وجود یک بانک اطلاعات یکپارچه رفاه و تامین‌اجتماعی اجرا می‌شود.

همچنین بحث کار گستری و رفع فقر از طریق نیازمندیابی فعال و توانمندسازی گروه‌های هدف و ایجاد فرصت‌های برابر شغلی که جزو وظایف ذاتی وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی و سازمان بهزیستی است در قالب سند ملی اشتغال، توسط وزارت کار و امور اجتماعی مصادره به مطلوب شد. (البته فقط اعتبارات و تسهیلات آن وگرنه کاری انجام نشد).

ویا اینکه نقش وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی در صندوق مهررضا (ع) و قبل از آن در صندوق اندوخته ازدواج جوانان به حد صفر رسید (جالب اینکه رییس هیات امناء صندوق اندوخته ازدواج جوانان، وزیر مسکن و شهرسازی!! شد و در حال حاضر صندوق مهررضا (ع) در اختیار وزارت کار و امور اجتماعی است)‌، در حالی که کارکرد و ماهیت آن از نوع حمایت و امداد اجتماعی و در بطن قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی است.

و...

ولیکن در همین شرایط، تمام همت و فکر و ذکر اولین و دومین وزیر رفاه و تامین‌اجتماعی دخالت در انتصاب پایین‌ترین رده‌های سازمانی دستگاه‌های متبوع، در دور دست‌ترین نقاط کشور بوده است.

در حالی که ارقام بالقوه مربوط به هدفمندسازی یارانه‌ها، سهام عدالت و اعتبارات مربوط به سیاست‌های جبرانی چند برابر سرمایه‌های اندک موجود در سازمان‌ها و صندوق‌ها و دستگاه‌های پیوسته وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی بود، وزرای اول و دوم با رها کردن وظایف اصلی، در صدد اطلاع یا دخالت در ریزترین مسائل سرمایه‌گذاری‌های صندوق‌ها و دستگاه‌های موصوف بودند، یعنی بازی کردن با داشته‌های آنها و ذخایری که پس از سال‌ها فراهم آمده بود بدون اینکه زحمتی برای افزودن آنها بکشند. در حالی که اگر وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی در جهت هدفمندسازی یارانه‌ها گام برمی‌داشت چند برابر شرکت‌هایی که متعلق به سازمان تامین‌اجتماعی را به کف می‌آورد.

جالب‌تر آنکه به‌طور مثال سازمان تامین‌اجتماعی بانک رفاه و هتل‌های هما را که قبل از تاسیس وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی به‌دست آورده بود. در زمان فعالیت وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی از کف داد و اگر در گذشته بدون اطلاع سازمان تامین‌اجتماعی طرح‌ها و لوایحی در ارتباط با مشاغل سخت و زیان‌آور، نوسازی صنایع و... به دولت و مجلس می‌رفت و سازمان یاد شده به استناد عدم اطلاع و برای لحاظ نظرات کارشناسی مستقلا وارد عمل می‌شد، اولین وزیر رفاه و تامین‌اجتماعی بدون اطلاع سازمان لوایح و طرح‌هایی به دولت و به مجلس می‌فرستاد و سازمان تامین‌اجتماعی دیگر حتی امکان نقد کارشناسی نیز نداشت، چرا که فرض بر این بود که وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی نظرات زیر مجموعه خود را لحاظ کرده است.

با توجه به کژ فهمی‌که از ابتدا نسبت به قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی در وزارتخانه تازه‌تاسیس شکل گرفت و نیز صرف‌نظر از بی‌بضاعتی، بی‌تدبیری و بی‌کفایتی‌هایی که در فهم و درک و استنباط درست از قانون و شناخت نقش‌ها و کارکردهای واقعی وزارتخانه و به‌ویژه در اجرا و عملیات طی دوره تصدی وزرای اول و دوم رفاه و تامین‌اجتماعی وجود دارد، مشکل وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی کاملا فردی است و اصلا به ساختار قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی و وزارتخانه یاد شده مربوط نیست.

پس چنانچه وزیر سوم بخواهد و بتواند به قانون رجعت نماید و وظایف و ماموریت‌های اصلی وزارتخانه را که در قانون آمده است، مبنای عمل قرار داده و به قانون عطف توجه نماید و فرصت کافی نیز به وزیر، وزارتخانه و دولت برای اجرای قانون بدهیم، زمینه لازم برای ارتقای سطح خدمات اجتماعی و شکل‌دهی و انباشت سرمایه اجتماعی فراهم می‌شود.صرف‌نظر از عملکرد وزرای اول و دوم که مجموعا دو سال صدارت نکردند، آیا منتقدین وجوب وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی می‌توانند پاسخ دهند که چرا فرصت‌های چند دهه‌ای به سایر وزارتخانه‌ها (نظیر تعاون، کار و امور اجتماعی و…) برای اجرای قوانین می‌دهند، ولی برای وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی و قانون مربوطه (صرف‌نظر از عملکرد وزرای آن) ارزیابی پیش از موعد کرده‌اند؟

اخیرا مقامات چین اعلام کرده‌اند که نظام جامع تامین‌اجتماعی در کشور چین تا سال ۲۰۲۰ تکمیل خواهد شد و تعمیم خواهد یافت. این ۱۴ سال آینده را اگر در کنار نزدیک به چند سال قبلی گذاشت، که چین حرکت به سمت تکوین و تاسیس نظام جامع تامین‌اجتماعی را شروع نمود، بایستی اذعان کرد، که شکل گیری یک نظام جامع تامین‌اجتماعی فراگیر همراه با کفایت و جامعیت در کشور ایران، حداقل به دو برنامه توسعه نیاز دارد مضافا به‌اینکه سطح تامین‌اجتماعی مطلوب و‌ترسیم شده در قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی یک سطح ایستا و منجمد نیست و به‌طور اصولی و علمی‌سطح تامین‌اجتماعی یا کیفیت زندگی به تناسب سطح توسعه‌یافتگی و رشد و توسعه اقتصادی کشورها ارتقا می‌یابد.

اخیرا وزیر کار و امور اجتماعی اعلام کرده است که حداقل ۱۰سال برای ایجاد تعادل در عرضه و تقاضای بازار کار زمان نیاز دارد، بگذریم از هزاران میلیارد تومان اعتبارات و بودجه‌هایی که طی برنامه‌های توسعه سوم و چهارم در قالب طرح موسوم به طرح ضربتی (۳میلیون وام قرض‌الحسنه و معافیت مالیاتی، معافیت حق بیمه سهم کارفرما برای بکارگیری یک نیروی جدید که بنابر گزارش رسمی‌از وزارت کار و امور اجتماعی، توفیق آن در ایجاد اشتغال پایدار در حد صفر بوده است) و نیز ورژن جدید و تغییر نام یافته آن تحت عنوان طرح‌های زود بازده (طرح ۱۰میلیونی در ازای هر نفر به‌صورت تجمعی و همراه با سایر مزایا و مخلفات برای اشتغال یک نیرو) و...‌، حال بایستی پرسید وزارت کار و امور اجتماعی با قدمت و فعالیت بیش از نیم قرن و گذشت ۱۵سال از قانون کار جدید، مشکل ساختاری دارد و یا فردی.

۲ - وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی به مثابه بانک مرکزی:

اگر بخواهیم با توجه به قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی، نقش و جایگاه وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی را تبیین کنیم حوزه عمل وزارتخانه مزبور را می‌توان از جهاتی مشابه بانک مرکزی دانست و احکام، اصول و سیاست‌های مندرج در قانون نیز بر همین دیدگاه صحه می‌گذارد. چرا که بانیان و طراحان این قانون حتی قصد داشتند. در متن قانون، وزارتخانه مزبور را از داشتن واحدهای استانی و اجرایی منع کنند، امری که در تصویب تشکیلات وزارتخانه یاد شده نیز از سوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مورد توجه قرار گرفته بود.از دیرباز تاکنون و مطابق با تجارب علمی‌ و عملی دنیا، بانک مرکزی فاقد فعالیت‌های تصدیگری و اجرایی بوده و صرفا در مقام سیاست‌گذاری راهبردی و نظارت عالیه از بعد حاکمیتی نسبت به بانک‌ها و موسسات پولی و اعتباری وارد عمل می‌شود. به بیان دیگر بانک مرکزی با تدوین، ابلاغ و نظارت بر اجرای اصول، ضوابط و استانداردهای امور بانکی کشور، سیاستگذاری راهبردی و کلان حوزه پولی و بانکی کشور را انجام می‌دهد و مراتب را از طریق پیمایش ضوابط تاسیس و فعالیت بانک‌ها، نظارت عالیه می‌کند. اعمال سیاست‌های ارشادی، ‌ترجیحی و تکلیفی نیز توسط بانک مرکزی با ابزارهایی نظیر اعتبارات، نقدینگی، تسهیلات و... صورت می‌پذیرد. ولی به هیچ‌وجه بانک مرکزی در امور داخلی و اداری جزیی بانک‌ها وارد نمی‌شود و دخالت نمی‌کند. بخش دیگری از نظارت عالیه بانک مرکزی بر بانک‌ها از طریق تایید صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره بانک‌ها (در مورد بانک‌های دولتی، انتصاب هم می‌کند) اعمال می‌شود و در نهایت از طریق مجامع عمومی‌ بانک‌ها و شورای‌عالی بانک‌ها بر فرآیندها نظارت و اعمال مدیریت کلان و راهبردی می‌کند.

یکی از دلایل عمده عدم تصدیگری امور اجرایی بانک مرکزی و عدم مداخله مستقیم آن در امور داخلی بانک‌ها عبارت‌ است از اینکه بخشی از بانک‌ها و موسسات اعتباری و مالی متعلق به بخش خصوصی و عمومی ‌هستند و حتی در بانک‌های دولتی نیز بخش اعظم منابع مالی بانک‌ها مربوط به سپرده‌ها و گردش منابع و مصارفی است که متعلق و در تملک دولت نیست و به مشتریان تعلق دارد.

پس بانک مرکزی در طول فعالیت خود نسبت به حفظ شخصیت و استقلال مالی، اداری و حقوقی بانک‌ها متعهد و مقید بوده و به شدت از دخالت در امور داخله بانک‌ها احتراز ورزیده است.

ادامه دارد