نقش شورایاری‌ها در نوسازی بافت‌های فرسوده شهری

احمد مسجدجامعی

عضو و رئیس ستاد هماهنگی و اجرایی شورایاری‌های شورای اسلامی شهر تهران

موضوع بافت فرسوده بدون شک یکی از مهمترین چالش‌های فراروی غالب شهرها و بطور خاص کلانشهر‌ها در طی دهه‌های اخیر در سطح جهان و بویژه در ایران بوده و از این رو همواره مورد توجه سیاستگذاران، برنامه‌ریزان و مدیران مختلف شهری بوده است. بررسی نتایج تمام فعالیت‌ها و اقدامات صورت گرفته در طی این سالها نشان می‌دهد که به رغم تلاشها‌ی فراوان، نتایج بدست آمده با اهداف مد نظر فاصله داشته و چالش بافت‌های فرسوده بویژه در کلانشهر تهران همچنان جزو دغدغه‌های اصلی مدیریت شهری محسوب می‌گردد؛ لذا ضروریست تا راهکاری جدید و مطمئن مورد توجه قرار گیرد تا از این رهگذر بتوان این مشکل را در سطح شهر‌ها بطور اساسی رفع کرد.

جایگاه موضوع بافت‌های فرسوده و مسکن در اسناد فرادست

پیشینه و ریشه اصلی توجه به موضوع مسکن و در آن چارچوب بافت‌های فرسوده را باید در اسناد فرادست و بویژه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران جستجو کرد. در این ارتباط اصول ۳۱ و ۴۳ قانون اساسی بطور خاص برروی موضوع مسکن تمرکز و تأکید کرده است. در اصل ۳۱ قانون اساسی آمده است: "داشتن مسکن متناسب با نیاز حق هر فرد و خانواده ایرانی است ..." همچنین در اصل ۴۳ بر روی تأمین نیاز‌های اساسی شامل مسکن، خوراک، پوشاک، بهداشت، درمان و آموزش برای تشکیل یک خانواده سالم تأکید مکرر شده است.

به موضوع بافت فرسوده و جایگاه آن در قانون اساسی از یک بعد دیگر نیز می‌توان نگریست؛ اگر چه در قانون اساسی بطور خاص از بافت‌های فرسوده سخنی به میان نیامده اما بر اصل مشارکت‌های مردمی و دخالت شوراهای اسلامی در سطوح مختلف ملی تا محلی در زمینه برنامه‌ریزی‌های سکونت‌گاهی

-که نوسازی بافت‌های فرسوده شهری از مصادیق آن است- تأکیدات زیادی صورت گرفته است. اصول یکصدم تا یکصد و ششم قانون اساسی بطور خاص در این زمینه می‌باشد.

در واقع با استناد به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، جامعه ایده آل اسلامی جامعه ایست که هر خانواده آن یک مسکن مناسب دارد تا بنیاد خانواده در آن استقرار و تربیت اسلامی در آن برقرار باشد.

قانون برنامه چهارم توسعه نیز دولت را مکلف ساخته تا در راستای اجرای اصل ۳۱ قانون اساسی کشور برای تأمین مسکن مناسب از ایجاد و بهره‌گیری از مشارکت تشکل‌ها، انجمن‌ها و غیره حمایت کند. لایحه برنامه پنجم توسعه نیز بر ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن با استفاده از رویکرد‌های مشارکتی تأکید شده است. در سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران نیز اگرچه بطور مستقیم به موضوع مورد بررسی اشاره نشده لکن برخی از بندهای آن بطور خاص در ارتباط با مسکن و شرایط کیفی زیست و سکونت شهروندان تأکید دارد.

در برنامه پنج ساله شهرداری تهران نیز بافت فرسوده یکی از مسائل اصلی مورد توجه بوده و برروی ساماندهی‌های مشارکت تشکل‌های محلی و صندوق‌های توانمندسازی برای حل بافت فرسوده تأکید شده است.

همانطور که ملاحظه می‌گردد، مسکن و کیفیت محیط زندگی خانواده‌ها در قوانین مختلف کشور از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است و بر این اساس ضروریست تا برنامه‌های مناسب برای حل مشکلات مختلف فراروی بخش مسکن در سازمان‌های مختلف با رویکردهای جامع تدوین و طراحی گردد.

موضوع بافت‌های فرسوده شهری نیز در همین چارچوب قابل تحلیل است و لذا اتخاذ هر رویکردی مستلزم توجه به رهنمودهای برنامه‌های فرادست و نیز مقتضیات محلی و جوامع ذینفع است که در ادامه مورد بررسی بیشتر قرار خواهد گرفت.

شورای اسلامی شهر تهران و بافت‌های فرسوده شهری

با توجه به اینکه امروزه در شهر تهران بالغ بر ۳ هزار هکتار بافت فرسوده شهری شناسایی شده و عرصه‌های زیادی هم هنوز شناسایی نشده است و جمعیت قابل توجهی از شهروندان نیز در این بخش‌ها ساکن هستند؛ لذا نهادهای مختلف و از جمله شورای اسلامی شهر تهران و به تبع آن ستاد هماهنگی شورایاری‌ها نیز پیگیری این موضوع و ارائه راه‌حلهای مناسب را برای رفع آن در رأس برنامه‌های خود قرار داده‌اند.

برای نخستین بار موضوع مشارکت‌های اجتماعی و شهروندی در نوسازی بافت‌های فرسوده شهری در سال ۱۳۸۶ و در سی و دومین جلسه رسمی علنی- عادی شورای اسلامی شهر تهران در دوره سوم بطور رسمی مورد توجه قرار گرفت و مصوبه‌ای تحت عنوان « ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در احیاء بافت‌های فرسوده در شهر تهران» مشتمل بر ماده واحده زیر بتصویب رسید.

در این ماده واحده آمده است که نظر به اهمیت جذب مشارکت‌های اجتماعی و اقتصادی مردم در احیاء بافت‌های فرسوده از طریق نوسازی، بهسازی و بازسازی در شهر تهران که از دغدغه‌های جدی شهروندان و مجموعه مدیریت شهر تهران می‌باشد و با عنایت به ابعاد مختلف شهرسازی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، حقوقی و اجرایی موضوع یادشده، شهرداری تهران موظف است به منظور جذب مشارکت‌های مردمی و ارتقاء انگیزه‌های اجتماعی و اقتصادی شهروندان تهرانی در رویکرد مداخله در بافت‌های فروسده با حفظ شاخص هویت محلات با رویکرد توانمندسازی و با استفاده از قابلیت‌های ناشی از منابع و ظرفیت‌های مادی و معنوی و اجتماعی موجود از طریق جذب مشارکت بخش خصوصی، عمومی و مشارکت‌های اجتماعی شهروندان تهرانی براساس تأکید بر تحقق انتفاع (منفعت اجتماعی و اقتصادی) و بهره‌مندی کلیه حوزه‌های مشارکتی اعم از مدیریت شهر، بخش خصوصی و عمومی و شهروندان ذینفع در محلات اقدامات لازم را انجام دهند.

شورایاری‌ها و بافت‌های فرسوده شهری

با عنایت به اینکه امکان مشارکت‌های مردمی و اجتماعی بصورت دخالت مستقیم شهروندان در چارچوب امکانات و و ضعیت موجود امکانپذیر نیست، لذا ضروریست تا انجمن معتمدین محلات یا شورایاری‌ها بعنوان نماینده‌گان مستقیم محلات دارای بافت فرسوده دخالت داده شوند. لذا در پی مصوبه فوق ستاد هماهنگی شورایاری‌ها در اولین گام با دعوت از دبیران شورایاری‌های مناطق ۲۲ گانه شهر تهران و مسئولین سازمان و نوسازی شهری نشستی را در بهمن ماه ۱۳۸۸ برگزار نمود و در آن ضمن بیان مسأله دید‌گاه‌های آنان نیز مورد بررسی قرار گرفت و برونداد این نشست اولاً به تشکیل کمیته‌ای بنام" کمیته مشترک هماهنگی" بین ستاد هماهنگی شورایاری‌ها و اداره کل مشارکت‌های اجتماعی سازمان نوسازی منجر گردید و در ثانی تفاهم‌نامه‌ای نیز درخصوص نحوه مشارکت شورایاران و مکانیزم هماهنگی بین ستاد هماهنگی شورایاری‌ها و سازمان نوسازی در حول محور‌های زیر به امضاء طرفین رسید.

۱ - برگزاری دوره‌های آموزشی برای شورایاران از سوی مسئولین مربوطه.

۲ - ایجاد دفاتر مشاوره در تمام محله‌هایی که دارای بافت فرسوده هستند.

۳ - اطلاع رسانی گسترده به شهروندان و محلات از سوی شورایاران درباره بافت فرسوده.

۴ - اطلاع رسانی درخصوص مشوق و تسهیلات بافت فرسوده.

۵ - اعتماد سازی بین شهروندان برای اجرای بهینه فرایند نوسازی.

۶ - انجام بررسی‌های لازم و اتخاذ مقررات در ارتباط با اماکن فاقد سندی که بصورت قولنامه‌ای یا مشاع هستند.

۷ - رفع مشکل مناطق دارای سند اعیانی (مانند منطقه ۲۰ که مالکیت آن برای آستان حضرت عبدالعظیم حسنی می‌باشد).

۸ - رفع محدودیت‌های موجود در مناطقی که دارای مشکل هستند؛ مثل نیروی هوایی در منطقه ۱۳ و غیره...

۹ - تبلیغات لازم رسانه‌ای، شنیداری، دیداری، و غیره بمنظور جریان سازی و فرهنگی سازی برای تبدیل بافت‌های فرسوده در محلات تهران

در این راستا، سازمان نوسازی شهر تهران متعهد گردید تا نسبت به برگزاری دوره‌های آموزشی و توجیهی درخصوص بافت‌های فرسوده، محدوده بافت‌های فرسوده شهر تهران، ضرورت بهسازی و نوسازی، مزایای تجمیع، مشوق‌های مصوب و موجود، فرایند‌های اداری و سایر موارد برای شورایاران، اقدام نموده و نیز در ارتباط با تهیه و تکثیر خبرنامه، بسته‌های آموزشی و ترویجی و سایر اقلام تبلیغی برای اطلاع رسانی، اعتمادسازی و ترغیب ساکنان به مشارکت در نوسازی و بهسازی بافت‌ فرسوده، راه‌اندازی دفاتر نوسازی در محلات فرسوده و مشاوره به ساکنین از طریق این دفاتر، اطلاع‌رسانی به مالکان املاک واقع در بافت درخصوص تسهیلات، بخشودگی‌ها و مشوق‌های نوسازی اقدامات لازم را انجام دهد.

ستاد هماهنگی شورایاری‌ها نیز متعهد گردید تا موارد زیر را در ارتباط با بافت‌های فرسوده شهری پیگیری نماید:

۱ - همکاری با سازمان نوسازی شهر تهران برای حضور شورایاران محلات دارای بافت فرسوده در دوره‌های آموزشی و توجیهی که از طرف آن سازمان برگزار می‌گردد.

۲ - همکاری در توزیع خبرنامه‌ها و بسته‌های آموزشی و ترویجی تهیه شده توسط سازمان در بلوک‌های فرسوده مصوب.

۳ - همکاری در برگزاری جلسات با ساکنان محدوده فرسوده مصوب و اطلاع رسانی درخصوص بافت.

۴ - تشویق و ترغیب شورایاران برای همکاری مستمر و فعال با دفاتر محلی نوسازی.

۵ - پیشنهاد موارد زیر برای تصویب در شورای اسلامی شهر تهران.

مروری بر موارد ذکر شده در مصوبات کمیته فنی و عمرانی ستاد و تفاهم‌نامه نشان می‌دهد که موانع اصلی فراروی نوسازی بافت‌های فرسوده هدف‌گیری شده و از طریق بکار‌گیری این سازوکارها بخش عمده‌ای از مشکلات فرارو مرتفع خواهد شد.

در این راستا، لازم به یاد‌آوری است که هرگونه اقدام و تصمیم درخصوص بافت‌های فرسوده و حصول موفقیت در آن منوط به حضور موفق شورایاران می‌باشد.

بررسی دید‌گاه‌ و نظرات شورایاران نشان می‌دهد که در سطح محلات مختلف شهر تهران هنوز بافت‌های فرسوده‌ای وجود دارند که شناسایی نشده و یا با چالش‌های مختلفی روبرو هستند که این خود متأثر از گسترده‌گی موضوع بافت‌های فرسوده بوده و ضرورت دخالت نهادهای محلی و شهروندان را توجیه می‌نماید.

علاوه بر این، توجه به این نکته ضروریست که اصولاً موضوع نوسازی بافت‌های کالبدی از حساسیت‌های بسیار زیادی برخوردار است و اتخاذ هرگونه رویکرد یا الگوی اجرایی مستلزم در نظر گرفتن این حساسیت‌هاست که از آن جلمه می‌توان به ساختار‌های اجتماعی و فرهنگی موجود در این بافت‌ها اشاره کرد. در واقع موضوع بافت‌های فرسوده شهری قبل از آنکه یک موضوع کالبدی یا فیزیکی باشد، موضوعی اجتماعی و فرهنگی بوده و در فرایند نوسازی این بافت‌ها توجه به وجوه و ساختار‌های اجتماعی ضروریست و شیوه انجام کار باید بگونه‌ای باشد که از بهم ریختی روابط همسایگی و بافت فرهنگی محلات و نیز نهادها و تشکل‌های مردمی جلوگیری بعمل آید و این میسر نخواهد شد مگر از مسیر مشارکت ذینفعان محلی.

در ارتباط با چگونگی حفظ این ظرافت‌های اجتماعی و فرهنگی موجود در بافت‌های مورد اشاره می‌توان آنرا به "تمثیل گل و گلدان" تشبیه کرد که چه کار باید کرد تا گل‌های موجود در یک گلدان فرسوده، شاداب و با طراوت مانده و پژمرده نشوند؟ در واقع تلاش اصلی برای شاداب ماندن گل‌ها انجام می‌گیرد، حال باید با توجه به شرایط گل، نوع گلدان، ابعاد و تغییرات دیگر آن را در نظر گرفت.

اگرچه توجه به این نکته ضروریست که اصولاً در موضوعات و طرح‌هایی که یک طرف آن شهروندان یا جامعه انسانی آنهم با تنوعات بالا قرار دارد، پیچیدگی‌های بسیار بیشتری وجود دارد که بفراموشی سپردن آنها ما را از رسیدن به نتایج بهینه باز میدارد.

در مسئله بافت‌های فرسوده و در کنار موارد فوق توجه به حفظ و تعمیق «حس تعلق مکانی» در نزد شهروندان و ساکنان نیز امری بسیار مهم و قابل توجه است وطرح‌های نوسازی و بهسازی باید بگونه‌ای اجرا شود که این حس تعلق مکانی نه تنها ضعیف نشود که تعمیق و تقویت نیز بگردد و این امر نیز مسیر نخواهد بود مگر از دریچه مشارکت همه جانبه شهروندی و اجتماعی که آن نیز بنوبه خود از طریق شورایاران بعنوان یک نهاد واسط بین جامعه محلی و سازمانهای ذیربط میسر است.

شورایاران با اشراف بر شرایط فیزیکی محله و روحیات جامعه ذینفع اولاً در شناسایی این بافت‌ها براحتی می‌توانند اثر گذار باشند و در ثانی به ملاحظات مربوط به چگونگی اجرا و رسیدن به یک نقطه اشتراک نیز نیز آگاهند.

حال ما به یک رویکرد نوآورانه نیازمندیم که تمام این دغدغه‌ها را تحت پوشش قرار دهد. در این راستا مجموعه‌ای از پیشنهادهای زیر راهگشا خواهد بود:

۱ - ایجاد و تقویت دفاتر محوری برای شناسایی بافت‌های فرسوده با محوریت شورایارن و سازمان‌های ذیربط؛ پیشنهاد می‌شود با تفویض اختیارات به این دفاتر اولاً یک مدیریت واحد شکل گرفته و هرگونه اقدامی برای نوسازی از ابتدا تا انتها در چارچوب این نهاد انجام گرفته و در اینصورت اولاً شهروندان یک حرف واحد را از طرف واحد حاکمیتی معین با ترکیبی شورایی خواهند شنید و از سرگردانی آنها در بین سازمان‌های مختلف جلوگیری بعمل می‌آید.

توجه به این نکته ضروریست که اولاً شورایاران و سایر اعضاء باید از طریق سازوکارهای آموزشی لازم، مهارت‌های لازم را برای روبروشدن با موضوع کسب کرده و با توانمندسازی آنان از بسیاری از مشکلات احتمالی جلوگیری کرد.

۲ - از جمله ضرورت‌های دیگر می‌توان به ضرورت امکان مشارکت مردم و ذینفعان در مراحل مختلف نوسازی اعم از ساخت و طراحی و غیره نیز اشاره کرد. از این طریق، اولاً هرگونه اقدامی از طرف جامعه محلی به سهولت پذیرفته شده و در ثانی از پراکندگی و آشفتگی اجتماعی که ممکن است در پروژه‌های نوسازی اتفاق بیفتد جلوگیری نماید.

۳ - با توجه به جایگاه موضوع مسکن در قانون اساسی کشور با سند چشم‌انداز و سایر قوانین و برنامه‌های توسعه‌ای فرادست ضروریست تا موضوع بافت‌های فرسوده هرچه جدی‌تر مورد توجه مسئولین قرار گیرد و حتی‌المقدور رویکرهایی اتخاذ شود که ضمن اثر بخشی از تکرار اشتباهات گذشته جلوگیری شود.

۴ - موضوع اصلی در فرایند نوسازی بافت‌های فرسوده که از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است و غالباً مورد غفلت قرار می‌گیرد، "توانمندسازی" شهروندان و ساکنین مناطق مزبور است. توانمندسازی در این معنا به معنای افزایش سطح دانش و مهارت‌های ساکنین برای دخالت و مشارکت آگاهانه در فرایند بازسازی است که این امر نیز خود از طریق "ظرفیت‌سازی‌های اجتماعی" میسر است؛ این در حالیست که در برنامه‌های پیش رو و از آن جمله در لایحه برنامه پنجم توسعه و برنامه ۵ ساله شهرداری تهران، منظور از توانمندسازی، غالباً ایجاد صندوق‌های مالی و اعتباری و توانمندسازی اقتصادی است؛ موضوعی که اگرچه بارها مورد آزمون قرار گرفته ولی در عمل هیچوقت به نتایج مورد نظر نرسیده است و در مسئله مسکن مهر نیز این رویه در حال تکرار است؛ بگونه‌ای که مساکن بدون مشارکت صاحبان آنها ساخته شده و پس از آماده سازی تحویل آنها داده می‌شود. تداوم این رویه نه تنها به پیشرفت در نوسازی بافت‌های فرسوده کمک نمی‌کند؛ بلکه به گسیختگی اجتماعی جامعه ذینفع منجر خواهد شد.

۵ - یکی از مسائل پنهان که در فرایند نوسازی به رغم اثرگذاری زیاد مورد غفلت قرار گرفته توجه به موضوع اعتماد اجتماعی است ؛ امروزه اعتماد شهروندان در مسئله بازسازی به سازمان‌های دولتی مرتبط با ساخت مسکن از جمله اداره آب و فاضلاب، برق، مخابرات بانک و سایر سازمان‌های شهری در سطح پایینی قرار دارد. در حالی که با گسترش سطح اعتماد اجتماعی بسیاری از موانع و مقاومت‌های اجتماعی از پیش رو برداشته خواهد شد.

از جمله رویکرد‌هایی که در برنامه‌های نوسازی شهرداری دیده می‌شود استفاده از اراضی ذخیره شهری و واگذاری اراضی دیگر برای ساخت مسکن و انتقال ساکنان بافت‌های فرسوده به آن مکان‌هاست. موضوعی که بسرعت به گسست‌های اجتماعی و از هم پاشیدن تمام ساختارهای اجتماعی محلات منجر خواهد شد؛ تلاش اصلی باید بر روی تداوم و پایداری زیست خانوارها در همان محلات و مناطقی باشد که اکنون ساکنند و تمام رویکرد‌ها نیز باید بر این مبنا باشند و از هرگونه انتقال و نقل مکان خانوارهای ساکن در بافت‌های فرسوده بپرهیزیم.