پروژه بهبود فضای کسب‌وکار، فرصت‌ها و محدودیت‌ها

فرید قادری
پروژه بررسی فضای کسب‌وکار (Doing Business) (۱) در کشورهای مختلف از سال ۲۰۰۴ در دستور کار بانک جهانی قرار گرفته و معتبر‌ترین مرکز اطلاعات وضعیت کسب‌وکار کشور‌ها در سطح بین‌المللی است.

این طرح که توسط موسسهIFC، بازوی توسعه بخش خصوصی بانک راهبری می‌شود، قوانین و مقررات کشورها را با هدف یافتن گلوگاه‌ها، محدودیت‌ها و موانع فعالیت بهینه بخش‌ خصوصی به ویژه در سطح بنگاه‌های کوچک و متوسط واکاوی کرده و براساس شاخص‌هایی که تدوین نموده، اقتصاد کشورها را رتبه‌بندی می‌کند. به عبارت دیگر هدف اصلی و اولیه در این بررسی تعیین میزان سادگی کسب‌وکار بدون توجه به عوامل تاثیرگذار خارجی است. به این ترتیب تفاوت جدی این پروژه در مقایسه با نتایج حاصل از بررسی‌های موسسات رتبه‌سنجی در ماهیت غیر سیاسی آن است.
در حوزه بهبود فضای کسب‌وکار در هر کشور با سه پرسش بسیار ساده و کلیدی روبه‌رو هستیم. چرا فعالان اقتصادی در برخی کشورها نسبت به کشورهای دیگر ۱- فعالیت‌های اقتصادی را ساده‌تر شروع می‌کنند، ۲- فعالیت خود را ساده‌تر توسعه می‌دهند و ۳- به هنگام ضرورت ساده‌تر به فعالیت خود خاتمه می‌دهند.
در حال حاضر، این رتبه‌بندی به تدریج به شاخصی معتبر برای سنجش اقتصاد کشور‌ها تبدیل شده و با توجه به میزان روزافزون استقبال کشورهای مختلف و همچنین سرمایه‌گذاران از نتایج گزارش‌های سالانه، میزان انتشار اخبار مربوط به آن در رسانه‌های بین‌المللی روندی صعودی را طی می‌کند. ضمن آنکه انتشار سالانه این گزارش در تغییر محل سرمایه‌گذاری یا استمرار حضور سرمایه‌گذاران در یک اقتصاد موثر بوده است.
همان‌طور که گفته شد در این طرح «فضای عمومی کسب‌وکار» ارزیابی می‌شود و هدف نهایی آن نمایش چهره هر اقتصاد در تعامل با فعالان اقتصادی به ویژه بخش‌خصوصی است. اطلاعات این پروژه از طریق تکمیل پرسش‌نامه توسط فعالان بخش‌ خصوصی و در برخی مواقع نمایندگان دستگاه‌های دولتی تکمیل می‌شود.
جدول زیر روند تغییرات رتبه کشور در سطح بین‌المللی و منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا را براساس گزارش‌های سالانه بانک جهانی نشان می‌دهد (۲):

پروژه بهبود فضای کسب‌وکار بررسی یازده شاخص اصلی فعالیت‌های اقتصادی را در دستور کار قرار داده که عبارتند از:
۱- شروع کسب‌وکار؛
۲- اخذ مجوزها برای ساخت یک انبار تجاری با استاندارد معین؛
۳-دسترسی به انرژی الکتریکی (این شاخص فعلا در رده‌بندی کشورها بی‌تاثیر است؛)
۴- به کار گیری نیروی کار؛
۵-نقل و انتقال اموال غیر منقول؛
۶- اخذ اعتبارات؛
۷- حمایت از سهامداران خرد؛
۸- پرداخت مالیات ؛
۹- تجارت فرامرزی؛
۱۰- اجرای قرارداد یا کارآیی دادگاه در حل و فصل اختلافات تجاری؛
۱۱- تعطیل کردن کسب‌وکار با تاکید بر قوانین ورشکستگی .
مهم‌ترین محدودیت‌های روش شناسی پروژه
۱-‌ فضای اقتصادی در سطح بنگاه‌های کوچک و متوسط ارزیابی می‌کند در نتیجه به بنگاه‌های بزرگ نمی‌پردازد.
۲-‌ عموما در محدوده قوانین و مقررات جاری، تعامل بخش خصوصی با دستگاه‌های دولتی (شامل همه قوا و نهاد‌های عمومی که در مهم‌ترین امور مربوط به فعالیت بخش‌ خصوصی مداخله قانونی می‌کنند) را ارزیابی می‌کند لذا ممکن است برخی از واقعیت‌های موجود در ارزیابی‌های نهایی منعکس نشود و ممکن است فضای بیرونی موثر بر تصمیمات و ارزیابی‌های نهایی به خوبی منعکس نشود.
۳-‌ روش شناسی پروژه همچنین فضای بیرونی موثر بر تصمیمات و ارزیابی‌ها در فعالیت‌های اقتصادی مانند فضای سیاسی، فضای بین‌المللی و ... را بررسی نمی‌کند. البته تدوین کنندگان روش شناسی معتقدند که از این موضوع برای ارزیابی دقیق میزان کارآمدی قوانین و مقررات بهره گرفته‌اند و تلاش کرده‌اند تا اثر عوامل خارجی را به حداقل برسانند.
۴-‌ بزرگ‌ترین شهر هر کشور به عنوان جامعه آماری در نظر گرفته شده است. در نتیجه نتایج را نمی‌توان به کل کشور تعمیم داد. البته برای رفع این محدودیت ارزیابی فضای کسب‌وکار در واحدهای کوچک‌تر سیاسی نیز در دستور کار قرار گرفته که در ادامه به آن پرداخته خواهد شد.
۵-‌برای ارزیابی دقیق، روش شناسی بر تنها یک نوع از اشخاص حقوقی (مثلا شرکت سهامی خاص) با ابعاد و اندازه‌های مشخص و از پیش تعیین شده مورد بررسی قرار گرفته است. بنابراین ممکن است محدودیت‌های دیگر انواع اشخاص حقوقی بررسی نشود.
۶-‌پرسش‌نامه‌ها به گونه‌ای طراحی شده که همه تعاملات فعالان اقتصادی در مواجهه با دستگاه‌های دولتی را در فعالیت‌های مختلف پوشش نمی‌دهد و (به دلیل تنوع و گستردگی فعالیت‌ها) موضوعات با اهمیت از نگاه تدوین کنندگان بررسی می‌شوند.
۷-‌در محاسبه زمان انجام مراحل در اکثر مواقع از اظهارات کارشناسان غیره بهره گرفته می‌شود و در صورت وجود اختلاف بین زمان‌های اعلام شده،‌ معمولا عدد «میانه» به عنوان نتیجه ارزیابی اعلام می‌شود.
۸-‌روش شناسی براین مبنا استوار است که فعال اقتصادی مفروض از همه قوانین،‌ مقررات و ملزومات مورد نیاز برای تعامل با بخش دولتی آگاه است و به هیچ عنوان مایل به اتلاف وقت نیست. علاوه براین همه منابع مالی مورد نیاز و مدارک درخواستی را نیز بدون اتلاف وقت ارائه می‌کند. روش‌شناسی، فعال اقتصادی را «یک شخصیت کامل و آگاه» در نظر می‌گیرد تا میزان کارآیی بخش دولتی را ارزیابی کند.
۹-‌علاوه بر محدودیت‌های فوق، محدودیت‌هایی نیز مختص به ایران دیده می‌شود. به نظر می رسد که برخی از اشخاص حقیقی و حقوقی اطلاعات را به طور دقیق در زمان تکمیل پرسش‌نامه‌ها وارد نمی‌کنند و همین امر سبب می‌شود که در برخی مواقع اطلاعات غیر واقعی و غیر‌صحیح (فارغ از مثبت یا منفی بودن آن ) ارائه گردد که این کاستی‌ها در چند سال گذشته بارها مشاهده شده است. البته پرسشنامه‌ها به صورت افتخاری تکمیل شده و دستمزدی برای تکمیل پرسشنامه‌ها پرداخت نمی‌شود.
۱۰-‌ عدم تسلط به زبان تخصصی و ادبیات موضوع نیز در برخی مواقع موجب برداشت اشتباه و در نتیجه ارائه پاسخ‌های غلط است.
فرصتی استثنایی:
الزام دولت به پاسخگویی به خود و بخش خصوصی
انتشار نتایج این گزارش در کشورهای در حال توسعه به رخدادی منجر شده است که می‌بایست آن را الزام دولت به پاسخگویی به بخش خصوصی و خود دولت خواند. تا پیش از انتشار اولین گزارش در سال ۲۰۰۴ به نام گزارش ۲۰۰۵ و سپس ارزیابی کشورها از گزارش ۲۰۰۶ تاکنون، امکانی که هم اکنون برای فعالان اقتصادی در کشورهای در حال توسعه فراهم شده وجود نداشت. این امکان، فراهم آمدن ابزاری (با هم محدودیت‌هایی که در بالا به آنها اشاره شد) است که می‌توان از طریق آن دولت به چالش کشید و بخش خصوصی به راحتی توانسته است مطالبات خود را (حتی از چارچوب محدود پروژه) با صدایی رسا بیان کند و از دولت بخواهد که با همه توان به رفع موانع بپردازد. از سوی دیگر رتبه بندی کشورها از طرف بانک جهانی نیز قراردادهای احتمالی بخش خصوصی در برخی کشورها را تحت تاثیر قرار داده است. بنابراین از این منظر نیز بخش خصوصی در کشورهای در حال توسعه از دولت طلبکار است و این انتظار ایجاد شده است که دولت می‌بایست با بهبود این شاخص‌ها زمینه را برای مذاکرات موفق آنها فراهم آورد.
رتبه‌بندی کشورها و جایگاه آنها به یکی از موثرترین ابزارها برای جذب سرمایه‌گذاران خارجی تبدیل شده و کشورهایی نظیر مصر، مقدونیه آذربایجان و گرجستان در تبلیغات رسانه‌ای بین‌المللی بر میزان بهبود یا جایگاه خود تاکید کرده و اصرار دارند که با بهبود شرایط در چارچوب پروژه کسب‌وکار بانک جهانی، محیط اقتصادی آنها برای فعالیت بخش خصوصی اعم از داخلی و خارجی نیز بهبود یافته است. همین امر به یک رقابت بین مقامات اقتصادی و حتی سیاسی در بسیاری از کشورها دامن زده است که مثال بارز آن را می‌توان در بین برخی دولت‌های عربی منطقه خاورمیانه اشاره کرد. البته گزارش گروه ارزیابی مستقل بانک جهانی(۳) یکی از پیامد‌های منفی تاکید بر بهبود جایگاه کشورها در رده‌بندی بین‌المللی را انجام اصلاحات دستوری در تعدادی از کشورها عنوان می‌کند.
در سوی دیگر سکه، دولت با یک ارزیابی بیرونی از خود مواجه شده و عملا باید از اجزای درونی خود بخواهد که درباره کاستی‌ها و محدودیت‌ها پاسخگو باشند. «نفس مقایسه کشورها با یکدیگر» چگونگی و کیفیت تعامل یک دولت با بخش خصوصی نسبت به دولت‌های رقیب و همسایه را به چالش می‌کشد. کمتر دولتی وجود دارد که تمایل داشته باشد در رده‌بندی‌های جهانی از رقبای خود عقب بیافتد.
مزیت‌های حاشیه‌ای:
همانطور که در بند ۲ محدودیت‌ها نیز اشاره شد محل وقوع فعالیت اقتصادی بر اساس پرسشنامه‌ها، پرجمعیت‌ترین شهر هر کشور است و برای رفع این محدودیت‌ پروژه‌ای با نام فضای کسب‌وکار در سطوح فروملی(۴) از دو سال پیش در دستور کار بانک جهانی قرار گرفته که ایالت‌ها، ‌استان‌ها یا عبارت دیگر حکومت‌های محلی در کشورهای مورد بررسی را ارزیابی می‌کند.
این موضوع از آن جهت حائز اهمیت است که یک: نتایج اجرای یک قانون مشخص لزوما در نقاط مختلف یکسان نیست و دو: رتبه‌بندی و اعلام نتایج بررسی نشان می‌دهد که در کدام یک مناطق یک کشور، فعالان اقتصادی با موانع کمتری روبه‌رو هستند. این امر نیز سبب تغییر نگاه برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران برای تدوین قوانین و مقررات متناسب با شرایط هر منطقه جغرافیایی در برخی موارد شده است.
بنابراین در یک جمع بندی کلی با هدف تعمیم نتایج این پروژه به اقتصاد ایران، نتایج حاصل از این پروژه‌ این امکان را فراهم کرده است تا در سمت بخش خصوصی فرصت‌های زیر ایجاد شود:
۱-‌ بخش خصوصی از بخش دولتی مطالبات جدی و هدف‌دار داشته باشد و اساس این مطالبات نیز کاستی‌های درونی دولت در ابعاد حقوقی و اجرایی است نه عوامل خارج از محیط اقتصادی اعم از سیاسی، اجتماعی و حتی بین‌المللی.
۲-‌مشخص شود که دولت که مدعی تلاش برای افزایش نقش بخش غیر دولتی است در یک ارزیابی بین‌المللی چه نمره‌ای کسب کرده است.
۳-‌بخش خصوصی ایران برای ارزیابی کیفیت تعامل خود با دولت نسبت به همتایان در دیگر کشورها ابزار قابل اتکایی به دست بیاورد.
۴-‌فرصتی برای بخش خصوصی ایران به وجود آمده تا قوانین و رویه‌های تاثیرگذار بر فعالیت‌های خود را متناسب با نیاز‌ها و الزامات روز تغییر دهد.
۵-‌فرصتی برای تغییر نگاه بخش خصوصی کشور به خود و هدف‌گذاری برای تغییر جایگاه از «پیمانکار دولت» به یک نهاد مستقل و مطالبه‌گر از دولت
ایجاد می‌کند.
این گزارش برای دولت نیز مزایایی دارد:
۱- ‌ارزیابی مجددی از قوانین و مقررات و فرآیند‌های داخلی ناشی از اجرای این قوانین انجام شود. تفاوت این ارزیابی با دیگر ارزیابی‌ها در این است که می‌بایست از نگاه بخش خصوصی تدوین و اجرا شود. البته بهره‌گیری از ظرفیت‌های فرصت تاریخی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در رابطه با این موضوع نیز بایستی به خوبی مورد توجه قرار گیرد.
۲-‌در همکاری با بخش خصوصی، گلوگاه‌هایی که تا پیش از این به عنوان امری عادی و حتی ضروری در بدنه دولت دیده می‌شد، مشخص شده و همین امر موجب طرح گزینه‌هایی برای رفع آنها خواهد شد.
۳-‌در تعامل با بخش خصوصی، برای رفع موانع به دلیل چارچوب مشخص پروژه، دیدگاه‌هایی در اختیار دولت قرار می‌گیرد که حاصل سال‌ها تجربه در بخش خصوصی است و پیش از این مطرح نشده است.
نکته پایانی
با همه مزایا و کاستی‌های پروژه بهبود فضای کسب‌وکار در سطح بین‌المللی، در مجموع فرصت قابل توجهی برای رفع موانع قانونی، مقرراتی و رویه‌ای در فرآیندهای تعامل دولت به معنای عام آن با بخش خصوصی فراهم آمده است تا فضای کسب‌وکار به ویژه برای بنگاه‌های کوچک و متوسط کشور فارغ از کلی‌گویی‌های کلیشه‌ای، در یک چارچوب منسجم و هدفمند ارزیابی و اصلاح شود.
پاورقی‌ها:
۱- www.doingbusiness.org
۲- گزارش ۲۰۱۱ فضای کسب‌وکار امروز منتشر خواهد شد.
۳- Independent Evaluation Group
Sub-national Projects
*ghaderi.farid@gmail.com