مروری بر پیش‌نویس قانون بانکداری

آیت تجلی- بانک مرکزی ایران به موجب قانون مصوب ۷ خرداد ۱۳۳۹ بوجود آمد. در این قانون هدف از تأسیس موسسه مستقلی به نام بانک مرکزی، حفظ ارزش پول و نشر انحصاری اسکناس و وظایف آن کارگزاری مالی دولت در داخل و خارج و حفظ موازنه ارزی کشور بوده است. در ۱۸ تیر ماه ۱۳۵۱ قانون پولی و بانکی جدید جایگزین قانون سال ۱۳۳۹ شد که تا کنون با کمی تغییرات معتبر است. طبق این قانون مسئولیت بانک مرکزی گسترش یافته و بانک مسئولیت تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری را بر اساس سیاست کلی اقتصادی کشور به عهده گرفت. در این قانون هدف از تشکیل بانک حفظ ارزش پول و موازنه پرداختها، یا به عبارتی حفظ تعادل داخلی و خارجی پول، عنوان میشود. مواد ۱۱ و ۱۲ این قانون، وظایف بانک مرکزی را به عنوان تنظیم کننده نظام پولی و اعتباری کشور به طور خلاصه نشر انحصاری اسکناس و سکه های فلزی، نظارت بر بانکها، تنظیم مقررات ارزی و نظارت بر معاملات۱ طلا وکارگزاری مالی دولت۲ عنوان کرده است. همانطوری که از قانون تأسیس بانک مستفاد میگردد، بانک مرکزی مسئولیت سنگین و نقش آفرین تنظیم نظام پولی و اعتباری و سیاستهای مربوط به آن و اجرای آنها را به عهده دارد.

سیستم بانکی کشور در چارچوب سه قانون اصلی شامل" قانون پولی و بانکی"، "لایحه قانونی اداره امور بانکهای دولتی" و "قانون بانکداری بدون ربا" فعالیت می کند. بر اساس قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیر ماه ۱۳۵۱ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بعنوان تنظیم کننده نظام پولی و اعتباری کشور و ناظر بر سیستم بانکی موظف به انجام وظایف زیر می باشد:

*حفظ ارزش داخلی و خارجی پول ملی کشور

* انتشار اسکناس و ضرب سکه های فلزی رایج کشور

*تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی و ریالی

* نظارت بر مقررات طلا و وضع مقررات مربوط به آن

* نظارت بر صدور و ورود ارز و پول رایج کشور

* تنظیم کننده نظام پولی و اعتباری کشور

* نظارت بر بانکها و موسسات اعتباری

* تنظیم حجم اعتبارات بانکی و ایجاد هماهنگی، متناسب با نیازهای پولی کشور

*نگهداری از حساب های کلیه وزارتخانه ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت

* نگهداری کلیه ذخایر ارزی و طلای کشور

* نمایندگی دولت در سازمانهای مالی و بین المللی

* در اختیار داشتن تصدی تمام عملیات انتشار اوراق بهادار دولتی

* انعقاد موافقت نامه پرداخت و اجرای قراردادهای پولی، مالی، بازرگانی و ترانزیتی دولت و سایر کشورها

نکته ای که در اینجا قابل بررسی است، نحوه نظارت بر عملیات بانک مرکزی و پاسخگویی آن در قبال مسئولیت هایی است که به عهده دارد. در اینجا مرور تجربه سایر کشورها نشان می دهد که از این نظر بانکهای مرکزی در جهان به ۳ بخش قابل تقسیم می باشند، دسته اول بانکهایی هستند که به دولت پاسخگو بوده و به طور غیر مستقیم در برابر مجلس نیز مسئولیت دارند، دسته دوم بانکهایی هستند که تنها در برابر مجلس پاسخگو می باشند و دسته سوم بانکهای مرکزی مستقلی هستندکه در موارد لزوم و بروز اختلاف به پادشاه و یا رئیس کشور مراجعه می نمایند.

اگر اصلاح ساختار مالی دولت را از زمینه های لازم استقلال اجرایی بانک بنامیم، اصلاح قوانین حقوقی و بانکی مربوط را می توان به شرط قانونی استقلال بانک مرکزی تبیین نمود، در این قسمت موارد عمده و قابل توجهی وجود دارد.

قوانین ناظر بر عملیات بانکها ، بدلیل تعدد و عدم به روز شدن جامعیت کافی برای سیستم بانکی را نداشته و به همین روی از سالها پیش این قوانین در دست بررسی برای تجمیع و به روز شدن است. نکته مهمی در پیش نویس قانون بانکداری وجود دارد، جدا کردن مبحث سیستم بانکی از سیستم پولی است. بطوریکه در قوانین قبلی بویژه قانون پولی و بانکی، مباحث مربوط به نظارت بر بانکها و سایر وظایف بانک مرکزی در یک قانون بیان شده بود حال آنکه در این پیش نویس فقط به مبحث بانکها و وظایف نظارتی بانک مرکزی در قبال سیستم بانکی پرداخته شده است و قاعدتا باید سایر وظایف بانک مرکزی که عمدتا به مباحث پولی مربوط می شود در قانون دیگری بیان شود. به نظر می رسد این موضوع در راستای حرکت جهانی به سمت تفکیک وظایف نظارت بر بانکها از وظایف سیاستگذاری پولی صورت گرفته باشد. بسیاری از کشورها، بانک مرکزی را صرفا موظف به سیاستگذاری پولی کرده و وظایف نظارتی را به نهاد دیگری واگذار کرده اند که نظارت بر بازار پول و سرمایه را بصورت یکجا بر عهده دارد. در قانون بانکداری نیز هیاتی برای نارت بر بانکها در داخل بانک مرکزی دیده شده است.

در کشور ما مقام نظارتی بانکها بانک مرکزی بوده که علاوه بر وظایف سیاستگذاری پولی به این مهم نیز می پردازد. از سوی دیگر، مقام نظارتی بازار سرمایه، سازمان بورس و اوراق بهادار می باشد که زیر نظر وزارت امور اقتصادی و دارایی فعالیت می کند. بازار سرمایه کشور خود در چارچوب قانونی مجزا فعالیت می کند. در شرایط کنونی که پیش نویس قانون بانکداری حکایت از جدایی مبحث نظارت بر بانکها از مبحث سیاستگذاری دارد و با توجه به بحث های مربوط به استقلال بانک مرکزی و تاثیر آن بر ثبات اقتصادی، بهتر که است که قانون جامع نظارتی بازار پول و سرمایه تدوین و مقام نظارتی مستقلی برای نظارت بر بازار سرمایه و سیستم بانکی ایجاد شود. نیم نگاهی به بازار سرمایه کشور نشان است ارتباط و شاید همپوشانی زیاد سیستم بالنکی و بازار سرمایه دارد. از یک سو بانکهای دولتی سهم و نقش بالایی در بازار سرمایه دارند و از سوی دیگر سهم بانکها از پرتفوی بازار سرمایه روز به روز در حال افزایش است. لذا این ارتباط نزدیک و غیر قابل تفکیک، لزوم نگاه جدی به ایجاد نهاد نظارتی بازار پول و سرمایه را تقویت می کند. با این اقدام بانک مرکزی فارغ از مشکلات سیستم بانکی و فشارهای مربوطه به سیاستگذاری پولی پرداخته و گام اول برای افزایش استقلال بانک مرکزی خواهد بود و از سوی دیگر نهاد نظارتی جدید با در نظر گرفتن هماهنگی میان بازار پول و سرمایه اقدام به سیاستگذاری برای بانکها و بازار سرمایه کرده و بر آنها نظارت می نماید.

با توجه موارد فوق پیشنهاد می شود که پیش نویس قانون بانکداری به پیش نویس قانون جامع بازار پول و سرمایه تبدیل شود. همچنین در پیش نویس کنونی نیز موارد زیر مد نظر قرار گیرد:

ارایه تعریفی جامع از انواع بانکها و وظایف آنها. در پیش نویس حاضر اشاره ای مستقیم به حدود وظایف و اختیارات بانک های تجاری ، تخصصی و قرض الحسنه نشده و مرز فعالیت آنها مشخص نیست، بنابراین لازم است که انواع بانکها و وظایف آنها به دقت تعریف و تبیین شود.

تعیین نهادی مجزا برای نظارت بر بانکها. حتی اگر در نظر است که این نظارت همچنان توسط بانک مرکزی صورت پذیرد، نهادی نظارتی زیر نظر بانک مرکزی عهده دار این مهم شود.

ترسیم اهداف نظام بانکی منطبق با بانکداری اسلامی و در چارچوب سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ج ا ا

پی‌نوشت

۱ - قانون پولی و بانکی کشور- مصوب ۷ خرداد ۱۳۳۹- فصل سوم- قسمت اول - ماده ۲۸ بند ۱۰ .

۲ - بند الف - ماده یک .