پشت لایحه بودجه

محمدصادق جنان‌صفت

بودجه‌بندی، منابع مالی را به مقاصد انسانی تحویل می‌کند و در خدمت آن قرار می‌گیرد. در صورتی که مسوولان تدوین بودجه با محدودیت منابع مالی مواجه نبودند و یا خواسته‌های مقاصد انسانی کم‌شمار و محدود بودند، تعارض و کشمکش در تهیه و اجرای بودجه نیز به حداقل کاهش می‌یافت. اما واقعیت چیز دیگری است. دولت‌ها در همه جامعه‌ها- حتی ایران که دولت به درآمدهای هنگفت حاصل از صادرات نفت دسترسی دارد- با محدودیت منابع مالی مواجه می‌شوند و دست‌‌بازی برای گنجاندن ارقام و اقلام دلخواه پیدا نمی‌کنند. از طرف دیگر با گسترش گروه‌های ذی‌نفع و تاریخی شدن خواسته‌های آنها و همچنین مرزبندی‌های منافع میان آنها، مهار خواسته‌ها و مقاصد انسانی در تدوین بودجه کار دشواری شده است. علاوه بر این، تمایلات سیاسی دولت‌ها با توجه به اینکه کدام گروه ذی‌نفع پشتیبان دولت است و آرای کدام طبقه اجتماعی منجر به روی کار آمدن دولت شده است نیز در تدوین بودجه سالانه تاثیر دارد. تدوین لایحه بودجه در ایران نیز از اصول یادشده تبعیت می‌کند و از این قاعده بیرون نیست. دولت‌های ایران در همه نیم‌قرن گذشته با این مسائل رو در رو بوده و از میان تعارض‌ها، کشمکش‌های متعدد یادشده عبور کرده و در زمستان هر سال لایحه بودجه سالانه کل کشور را تهیه و برای تصویب به مجلس‌های قانونگذاری داده‌اند. دولت فعلی نیز در زمستان ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ مطابق با سنت دهه‌های گذشته و با استفاده از کارشناسان مستقر در سازمان بودجه‌ریزی کشور، این کار را انجام داده است. در سال جدید اما دولت آقای احمدی‌نژاد به وعده‌اش درباره رفتار انقلابی عمل کرد و انقلاب بودجه‌ای را نیز انجام داد. در انقلاب بودجه‌ای رییس‌جمهور که البته محل تعارض با نهاد قانونگذاری شده است، سنت گذشته نادیده گرفته شده و تبصره‌های لایحه که سابقه نیم‌قرن زندگی دارند حذف شده است. این انقلاب با چه هدفی صورت پذیرفته است؟ به نظر می‌رسد احمدی‌نژاد در مسیر متمرکز کردن همه قدرت در نهاد ریاست‌جمهوری و پس از حذف کامل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور از چرخه تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری درباره تهیه و نظارت بر لایحه بودجه سالانه کل کشور قصد دارد دخالت و نظارت‌های مجلس قانون‌گذاری را نیز به حداقل برساند.

انقلاب بودجه‌ای احمدی‌نژاد چه ویژگی‌هایی دارد و پیامدهای آن کدام است؟

بودجه سندی از گذشته است. پیروزی‌ها، ناکامی‌ها، چانه‌زنی‌ها و مصالحه بر سر تخصیص‌های گذشته در ارقام و اقلام بودجه پنهان شده است.

به این معنا که اگر کمیته امداد امام خمینی (ره) امروز به بودجه وصل شده است، دستاورد چانه‌زنی‌های پرشمار در سال‌های گذشته است یا اگر رقم تخصیص یافته به شورای نگهبان قانون اساسی در سال‌های اخیر افزایش یافته، این کار در پی مصالحه و سازش بوده است.

یکی از ویژگی‌های لایحه بودجه تهیه شده توسط دولت این است که چانه‌زنی‌ها مصالحه‌ها و سازش‌ها و تعارض‌ها را از سطح به عمق برده و آن را پنهان کرده است.

در گذشته‌ای نه چندان دور و حتی تا پارسال هر سازمان دولتی و هر نهاد اجتماعی می‌توانست ارقام مورد نیاز خود را طلب کند. ویژگی‌ لایحه جدید این است که چنین چیزی را زایل کرده است.

بودجه‌های سالانه عموما این وظیفه را بر دوش می‌گیرند که منابع مالی در دسترس را تبدیل به ارقام کرده و آن را در جهت افزایش ثروت جامعه به کار گیرند و به رشد اقتصادی کمک کنند.

منابع مالی مستتر در بودجه اگر به رشد اقتصادی منجر شود یک رفتار معقول به حساب می‌آید.

ویژگی‌ لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور این است که نمی‌توان چنین استنباطی از آن داشت.

در هیچ کجای لایحه بودجه تقدیم شده به مجلس پیش‌بینی نشده است که هزینه کردن میلیاردها تومان پول بیت‌المال به دست آمده از نفت در پایان سال چه میزان رشد اقتصادی جامعه را افزایش خواهد داد.

دولت‌های مدرن بیشترین نیروی کارشناسی خود را به کار می‌گیرند تا ضمن این که سدی برای کسب و کار مردم نشوند بیشترین درآمد را به دست آورند و آن در آمدها را برای بهبود وضعیت گروه‌های تهیدست جامعه هزینه کنند تا بودجه به صفت عدالت آراسته شود.

دولت ایران اما به دلیل این که به درآمدهای سرشار نفتی دسترسی دارد اولا نیاز چندانی برای کسب درآمد با استفاده از برنامه‌های کارشناسانه ندارد و در این باره باید با رعایت امانت کار کند.

در لایحه بودجه تهیه شده معلوم نیست صفت عادلانه بودن را از کدام اقلام و ارقام باید استخراج کرد.

اندازه بودجه‌ها و توزیع آنها، اطلاعات پرشماری درباره شیوه‌های زندگی مردم یا دست کم برگزیدگان حاکم می‌دهد. بودجه‌ها همانند سایر دست‌ساخته‌های انسان، ساخت‌های فرهنگی بیان‌کننده روابط مطلوب بین مردم- حفظ افزایش یا کاهش تفاوت در میان آنها به حساب می‌آید. اگر به سازمان‌ها به عنوان ائتلاف‌های سیاسی نگاه شود، بودجه‌ها سازوکارهایی به شمار می‌آیند که زیر واحدهای این سازمان‌ها از طریق آنها بر سر هدف‌های متعارض چانه‌ می‌زنند و پرداخت‌های جانبی را انجام می‌دهند. لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور به لحاظ اندازه و به لحاظ توزیع ارقام، اطلاعات کافی به جامعه نمی‌دهد. به طور مثال آنچه تحت عنوان بودجه شرکت‌های دولتی آمده است، هرگز جزئیاتش برای جامعه آشکار نیست و این ویژگی‌ موجب شده است که بودجه ۱۳۸۷ کل کشور را مبهم بدانیم.

فرآیند تهیه و تدوین لایحه بودجه ۱۳۸۷ کل کشور به لحاظ مشارکت دادن جامعه مدنی شامل خانواده‌ها و بنگاه‌های خصوصی نیز در شرایط خاصی قرار دارد. به این معنی که اراده و خواست خانواده‌ها و بخش‌خصوصی از طریق نمایندگان آنها در مجلس قانونگذاری و تشکل‌های غیردولتی هرگز به عنوان یک متغیر دیده نشده است.

براساس آنچه در روزهای گذشته از سوی اقتصاددانان، کارشناسان و فعالان اقتصادی و اعضای مجلس قانونگذاری منتشر شده است، نشان می‌دهد که رضایت‌مندی از لایحه بودجه تهیه شده در حداقل است. اقتصاد دانان معتقدند دولت بدون توجه به مباحث کارشناسانه و فارغ از اینکه تدوین بودجه نیازمند استفاده از علوم اقتصادی است، ارقام و اقلام را آنگونه که خود می‌خواسته تدوین کرده است. پیش‌بینی اقتصاددانان این است که اجرای چنین بودجه‌ای با توجه به اینکه فاقد پایه‌های کارشناسی است به تنگنا برمی‌خورد.

اعضای مجلس قانونگذاری نیز در هفته آخر دی‌ماه و هفته اول بهمن‌ماه امسال اعتراض کردند که حق نظارت مجلس بر چگونگی دخل و خرج دولت نادیده گرفته شده است. برخی از اعضای مجلس قانونگذاری این لایحه بودجه را برخلاف سیاست‌های اعلام شده در قانون خصوصی‌سازی می‌دانند و گفته‌‌اند که بزرگ‌شدن اندازه شرکت‌های دولتی با توجه به اینکه قرار است سهام آنها در سال آینده واگذار شود حرکت ناسازگارانه دولت با خصوصی‌سازی را فاش کرده است. برخی اعضای مجلس قانونگذاری نیز گفته‌اند، آرزوهای دولت برای توزیع پول در میان گروه‌های هوادار خویش در ارقام و اقلام بودجه‌های عمرانی پنهان شده و دولت قصد دارد همانند امسال با ارائه لایحه متمم بودجه به جابه‌جایی اقلام از عمرانی به جاری اقدام کند.

سیاست‌ورزان نیز معتقدند تفویض اختیارات خرج به استانداران در لایحه بودجه به معنای سیاسی‌تر شدن رفتار در ماه‌های پایانی سال ۱۳۷۸ است که بحث‌های مربوط به انتخابات ریاست‌‌جمهوری دهم آغاز شده است.

بخش‌خصوصی بی‌پناه

لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور بی‌پناهی کامل بخش‌خصوصی را به عریان‌ترین شکل نشان داد و این واقعیت را بار دیگر آشکار کرد که فعالان بخش‌خصوصی اعم از صنعتگران، بازرگانان، بانکداران، صاحبان شرکت‌های حمل‌ونقل و... در برابر بزرگی و عظمت دولت، نقطه‌ای بیش نیستند.

پیش از این و در سال‌های گذشته بخش‌خصوصی می‌توانست دیدگاه‌ها و تمایلات خود را از طریق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، کمیسیون‌های تخصصی مجلس و حتی برخی از وزارتخانه‌ها و نهادهای دولتی به گوش تدوین‌کنندگان بودجه برساند، اما روش جدید بودجه‌ریزی و تمرکز آن در نهاد ریاست‌جمهوری این فرصت را نیز از آنها گرفته است.

پیش از این بخش‌خصوصی می‌دانست به طور مثال دو تبصره مربوط به مالیات، چه ضرایب و چه تحولاتی در جریان است و براساس آن موضع‌گیری می‌کرد.

بخش‌خصوصی در سال‌های قبل می‌توانست با مراجعه به تبصره‌ها از تمایلات و خواسته‌های دولت درباره نرخ‌های تعرفه واردات اطلاع پیدا کند، اما شیوه جدید موجب شده است که از این مساله بی‌اطلاع باشد.

۲۰ روز پس از انتشار لایحه بودجه که البته ارقام آن به صورت یک‌جا قابل انتشار نبوده است بخش‌خصوصی در بهت و حیرت به سر می‌برد و واکنش آن در حد صفر بوده است.