توسعه اختیارات شهرداری‌ها و دولت‌های محلی؛ رویکرد هوشمندانه اقتصادهای مدرن

تهیه و تنظیم: جواد زارعی* و میثم هاشم‌خانی**

از نظر اقتصاد سیاسی، افزایش استقلال مالی شهرداری‌ها از دولت، باعث ارتقای بازدهی خدمات شهری می‌شود

دکتر محمدرضا میرحسینی: روند صعودی توسعه واگذاری اختیارات به شهرداری‌ها در اقتصادهای مدرن، ۲ هدف کلیدی دارد؛ اولی ارتقای رضایت عمومی شهروندان، و دومی بهبود کارآیی در ارائه خدمات شهری اشاره:

دکتر محمدرضا میرحسینی، اقتصاددان جوان و معمولا خندان ایرانی، از جمله اقتصاددانان موفق مقیم آمریکا است که از حدود پنج سال پیش به تدریس اقتصاد و اقتصاد سیاسی در دانشگاه «ایلی‌نویز شمالی» اشتغال دارد. مقوله تفکیک وظایف بین دولت‌های ملی و دولت‌های محلی و نیز توانمندسازی شهر‌داری‌ها و دولت‌های محلی به لحاظ جذب منابع درآمدی پایدار، یکی از موضوعات مورد علاقه وی محسوب می‌شود که ظرف چند سال اخیر، بر تجزیه و تحلیل این موضوع از رویکرد اقتصاد سیاسی متمرکز بوده است. در مصاحبه پیش‌رو، دکتر میرحسینی ضمن مرور اجمالی مبانی تئوریک توصیه‌کننده افزایش واگذاری اختیارات به شهرداری‌ها، بر اهمیت طراحی منابع درآمدی پایدار برای شهرداری‌ها تاکید می‌کند؛ ضمن آنکه در حاشیه این مصاحبه نیز به اهمیت توجه جدی‌تر محافل آکادمیک کشور به جنبه‌های مختلف مقوله «استقلال شهرداری‌ها» اشاره می‌کند؛ رویکردی نو و موفق که به دنبال آن است که علاوه بر تمرکززدایی از وظایف دولت مرکزی و ارتقای حس مشارکت اجتماعی شهروندان، زمینه‌ساز توسعه یافتن شهرها به عنوان تحکیم‌بخش توسعه ملی شود. متن این مصاحبه جالب، پیش‌روی شما خوانندگان ارجمند «دنیای اقتصاد» قرار دارد، به این امید که گام کوچکی برای تجزیه و تحلیل عمیق‌تر مقوله مدرن توسعه اختیارات شهرداری‌ها و دولت‌های محلی در ایران محسوب شود:

آقای دکتر، با تشکر از وقتی که در اختیار ما و روزنامه «دنیای اقتصاد» قرار دادید، اگر موافقید باید پرسش اول را به بررسی جایگاه «دولت محلی» اختصاص دهیم:

طبیعتا دو مفهوم توسعه ملی و توسعه شهری با هم عجین هستند؛ توسعه‌نیافتگی ملی مانع از فعالیت‌های توسعه‌ای شهرها می‌شود و برعکس. اما امروز در اقتصادهای مدرن، نوعی تفکیک وظایف پررنگ بین حوزه‌های فعالیت و نیز پاسخگویی دولت‌های ملی و دولت‌های محلی را شاهد هستیم. فلسفه و هدف از این تفکیک وظایف، چیست؟

تفکیک وظایف بین «دولت ملی» و «دولت‌های محلی»، و تلاش برای افزایش تدریجی واگذاری اختیارات به دولت‌های محلی و شهرداری‌ها، یکی از مقولات رایج در اقتصادهای مدرن است که دو هدف کلیدی را پیگیری می‌کند: اول ارتقای رضایت‌مندی شهروندان و دوم بهبود محسوس کارآیی و بازدهی در ارائه خدمات شهری.

در کنار اینها، باید توجه کنیم که افزایش واگذاری اختیارات به شهرداری‌ها و دولت‌های محلی، می‌تواند سیاست موثری در راستای تمرکززدایی از دولت مرکزی و نیز افزایش مشارکت اجتماعی و سیاسی از سوی شهروندان قلمداد شود. برای مثال ممکن است بسیاری از شهروندان در کشورهای مختلف اصلا علاقه‌ای به پیگیری مسائل مربوط به سیاست خارجی و نیز سیاست داخلی نداشته باشند، ولی وقتی که پای رای دادن برای انتخاب مدیران شهری جهت مدیریت امور روزمره‌ای مانند مدیریت ترافیک یا مدیریت زباله‌ها یا نوسازی و زیباسازی شهر به میان می‌آید، تمایل به مشارکت دارند.

به این ترتیب برخی از وظایفی که در اقتصادهای سنتی به طور مستقیم بر عهده دولت‌های مرکزی یا همان دولت‌های ملی قرار دارد، در اقتصاد مدرن به شهرداری‌ها در نقش دولت‌های محلی سپرده شده است. در نتیجه دولت مرکزی به طور ویژه بر مقولاتی مانند تنظیم چارچوب سیاست خارجی و نیز سیاست‌گذاری کلان برای کنترل نرخ بیکاری متمرکز می‌شود و تصمیم‌گیری‌هایی که ارتباط مستقیم و بدون واسطه‌ای با مسائل روزمره شهروندان دارند، عمدتا به شهرداری‌ها واگذار می‌شوند.

شما اشاره کردید که این تقسیم وظایف بین دولت مرکزی و ‌دولت‌های محلی یا شهرداری‌ها، ارتقای سطح رضایت‌مندی شهروندان را به دنبال خواهد داشت. ممکن است در این‌باره قدری بیشتر توضیح دهید؟

تحلیل این مساله در چارچوب اقتصاد سیاسی، نسبتا ساده است: مثلا وقتی مردم یک شهر فقط و فقط از روند مدیریت جمع‌آوری زباله یا فقط از نحوه مدیریت ترافیک در شهر خود ناراضی هستند، منطقی نیست که تنها راه چاره آنها انتظار برای انتخابات ریاست جمهوری و رای دادن به تغییر کلیت دولت مرکزی باشد.

همین‌طور ممکن است اکثریت مردم یک شهر از روند مدیریت اجرایی شهری خود راضی بوده، ولی مثلا از مدیریت کلان کشور در حوزه مدیریت نرخ تورم یا بیکاری یا تنظیم چارچوب سیاست خارجی ناراضی باشند. در این شرایط هم وجود تفکیک کامل وظایف بین دولت مرکزی و شهرداری‌های و نیز وجود انتخابات مجزا برای انتخاب دولت مرکزی و شهرداری‌ها، باعث می‌شود که مردم بتوانند میزان رضایت و نارضایتی خود از سیاست‌های کلان ملی و سیاست‌های خُرد شهری را، در انتخابات‌های جداگانه ابراز کنند.

خلاصه آنکه وجود مرزبندی شفاف بین حوزه‌های مسوولیت و نیز حوزه‌های پاسخگویی دولت مرکزی و شهرداری‌ها، از سرریز شدن نارضایتی‌ها بر دوش دولت مرکزی جلوگیری می‌کند و در مجموع بهبود سطح رضایت عمومی شهروندان را به دنبال خواهد داشت. به علاوه، تجربه کشورهای مختلف ثابت می‌کند که این تفکیک وظایف، به صورت خودکار میزان کارآیی در ارائه خدمات شهری را به شکل محسوسی ارتقا می‌دهد که ارتقای کارآیی در کیفیت خدمات شهری نیز، بهبود بیشتر سطح رضایت عمومی شهروندان را به دنبال خواهد داشت.

منظور شما افزایش کارآیی به دلیل ایجاد رقابت بین گروه‌های سیاسی کوچک در سطح شهرها است؟ یا این افزایش کارآیی در ارائه خدمات شهری، ریشه دیگری دارد؟

قطعا بخشی از این افزایش کارآیی، به دلیل ایجاد امکان وارد شدن گروه‌های کوچک محلی در عرصه رقابت سیاسی برای ورود به عرصه مدیریت شهری است. به ویژه در شهرهای کوچک، معمولا گروه‌های کوچکی وجود دارند که ایده‌های خوبی برای مدیریت امور شهری دارند؛ گروه‌هایی که چه بسا هیچ دغدغه‌ای در مورد مسائلی کلان مانند سیاست خارجی کشور نداشته باشند. طبیعتا رای‌گیری مستقیم از مردم برای مدیریت امور شهری، به ایده‌های چنین گروه‌هایی مجال مطرح شدن می‌دهد و به این ترتیب رقابت بیشتری را در زمینه ایده‌پردازی برای مدیریت شهری شاهد خواهیم بود که به ارتقای کارآیی مدیریت شهری منجر می‌شود.

اما یک نکته مهم دیگر هم وجود دارد: مردم هر شهر، در هر برهه زمانی، برای برخی از امور مربوط به حوزه مدیریت شهری اولویت بیشتری قائل هستند؛ از اولویت قائل شدن برای مدیریت زباله‌ها گرفته تا اولویت قائل شدن برای مدیریت ترافیک یا نوسازی و زیباسازی شهر یا ارائه برنامه‌های فرهنگی و تفریحی و سایر موارد.

طبیعتا شناسایی اولویت‌های مدنظر مردم هر شهر در حوزه امور روزمره مرتبط با مدیریت شهری و حتی یک مرحله دقیق‌تر یعنی شناسایی اولویت‌های اصلی مدنظر مردم هر منطقه از یک شهر، برای شهرداری‌ها به مراتب آسان‌تر از دولت مرکزی است. از طرف دیگر وقتی اعضای شورای شهر یا شهردار به طور مستقیم با رای مردم همان شهر عزل و نصب می‌شوند، طبیعتا انگیزه بسیار بیشتری برای رسیدگی به این اولویت‌ها خواهند داشت.

همچنین افزایش استقلال شهرداری‌ها از دولت مرکزی، باعث افزایش دقت ارزیابی عملکرد شهرداری‌ها از سوی مردم می‌شود که این مساله هم مجددا کارآیی مدیریت شهری را ارتقا می‌دهد.

قطعا اگر شهروندان بتوانند کیفیت عملکرد شهرداری‌ها را به نحو بهتری ارزیابی کنند و این ارزیابی دقیق در رای آنها انعکاس یابد، منجر به افزایش کارآیی مدیریت شهری خواهد شد. اما چرا فکر می‌کنید که با افزایش استقلال شهرداری‌ها، مردم بهتر می‌توانند کیفیت عملکرد شهرداری‌ها را ارزیابی کنند؟

نکته اصلی در ارزیابی عملکرد مدیریت شهری، بررسی نسبت خدمات ارائه‌شده به شهروندان، در قبال میزان بودجه شهرداری است. طبیعتا اگر شهرداری دارای استقلال مالی از دولت مرکزی نباشد، وضعیت شفافی در مورد نسبت خدمات شهری ارائه‌شده و میزان بودجه شهرداری وجود نخواهد داشت.

اما اگر موضوع استقلال شهرداری‌ها از دولت مرکزی را در چارچوب اقتصاد سیاسی تجزیه و تحلیل کنیم، می‌توان گفت که وقتی حوزه مسوولیت‌های شهرداری‌ها از دولت مرکزی مستقل بوده و به علاوه مدیریت شهری به لحاظ مالی هم تا حد زیادی از دولت مرکزی استقلال داشته باشد، مردم هر شهر بخش عمده بودجه شهرداری‌ها را به وسیله پرداخت انوع مالیات‌ها و عوارض محلی تامین می‌کنند. در نتیجه شهروندان هر شهر می‌توانند در مورد نسبت مبالغ پرداختی‌شان به شهرداری و میزان خدمات ارائه‌شده در قبال این مبالغ از سوی شهرداری‌ها، ارزیابی خیلی دقیق‌تری داشته باشند.

مثلا اگر در یک شهرداری دارای استقلال مالی از دولت مرکزی، میزان عوارض شهری ۳۰ درصد بیشتر از نرخ تورم افزایش یابد اما به دلیل کیفیت نامناسب مدیریت شهری، میزان خدمات شهری ارائه‌شده از سوی شهرداری فقط ۱۰ درصد افزایش یابد، این ناکارآیی برای شهروندان کاملا ملموس خواهد بود. این حالت را مقایسه کنید با حالت مشابهی که همان شهرداری به لحاظ مالی کاملا وابسته به دولت است و می‌تواند ناکارآیی خود را به وسیله افزایش بودجه دریافتی خود از دولت محلی، بپوشاند.

خلاصه آنکه استقلال مالی شهرداری‌ها از دولت مرکزی و تامین شفاف بودجه بخش بزرگی از پروژه‌های محلی از طریق مالیات‌ها و عوارض محلی، امکان نظارت شهروندان بر کیفیت پروژه‌های مختلف شهری را افزایش می‌دهد و در نتیجه از یک طرف به افزایش حس مشارکت شهروندان در امور شهری و ارتقای سطح رضایت عمومی شهروندان منجر می‌شود؛ و از طرف دیگر کارآیی و راندمان در مدیریت شهری را بهبود می‌بخشد. همین مساله، موتور محرکه مهمی است که باعث شده در دهه‌های اخیر، در اکثر اقتصادهای مدرن دنیا، دولت‌های مرکزی بخش بزرگی از پروژه‌هایی که قابلیت واگذاری به دولت‌های محلی و شهرداری‌ها را دارند، به طور کامل به آنها واگذار کنند.

بسیار خب، شما توضیحات مناسبی در مورد مزایای تفکیک حوزه‌های مسوولیت شهرداری‌ها و دولت مرکزی را مطرح کردید؛ مزایایی که باعث رونق ارائه اختیارات به شهرداری‌ها در کلیه اقتصادهای مدرن دنیا شده است. اما طبیعتا لازمه حرکت به این سمت، این است که یک مرزبندی شفاف بین اختیارات و مسوولیت‌های شهرداری‌ها و دولت مرکزی وجود داشته باشد. با چه ملاک و چارچوبی مشخص می‌شود که هر موضوع در حیطه اختیارات دولت ملی است یا دولت‌های محلی و شهرداری‌ها؟

در اقتصادهای مدرنی که سابقه چندین دهه واگذاری اختیارات گسترده به شهرداری‌ها را دارند، معمولا سه معیار اصلی مشخص‌کننده مرز اختیارات دولت مرکزی و شهرداری‌ها است:

اولین معیار، به میزان مستقیم بودن رابطه بین خدمات دولتی و زندگی روزمره مردم است. مثلا تنظیم چارچوب روابط خارجی، در بسیاری از موارد، رابطه مستقیمی با زندگی روزمره مردم ندارد و در نتیجه این وظیفه به دولت مرکزی واگذار می‌شود. در نقطه مقابل، خدمتی مثل جمع آوری زباله، چون رابطه کاملا مستقیم با زندگی روزمره مردم دارد به دولت‌های محلی و شهرداری‌ها واگذار می‌شود.

معیار دوم، به مقوله‌ای مربوط است که در علم اقتصاد تحت عنوان «اثر برونی» (externality) نام‌گذاری شده و به طور ویژه به خدمات دولتی در حوزه «آموزش عمومی» و نیز «بهداشت و درمان» اشاره دارد؛ خدماتی که ارائه آنها به هر شهروند، علاوه بر کمک به خود آن شهروند، تاثیرات مثبتی هم بر رفاه سایر اعضای جامعه بر جای خواهد گذاشت. در مورد ارائه چنین خدماتی از سوی دولت، مهم است که استاندارد کمابیش مشابهی در کل کشور وجود داشته باشد. در نتیجه معمولا ترجیح بر آن است که دولت‌های مرکزی نقش پررنگی در ارائه این خدمات داشته باشند. البته در حال حاضر تجربیات موفقی وجود دارد که مثلا دولت مرکزی چارچوب کلی «آموزش عمومی» را به دولت‌های محلی و شهرداری‌ها ابلاغ می‌کند، و طراحی جزئیات اجرایی در هر منطقه را به دولت‌های محلی واگذار کرده است. بالاخره معیار سوم، آن است که معمولا در حوزه برنامه‌های کلان مرتبط با عدالت اجتماعی، باز هم نقش پررنگی برای دولت‌های مرکزی در نظر گرفته می‌شود. برای مثال در مورد طرح‌هایی مانند پوشش بیمه درمانی برای شهروندان، معمولا دولت‌های مرکزی وارد عمل می‌شوند تا یک استاندارد حداقلی یکنواخت را برای همه شهروندان تامین کنند. در عین حال، باید توجه کنیم که یکی از سیاست‌های مهم ارتقادهنده عدالت اجتماعی در اقتصادهای مدرن، آن است که دولت مرکزی بخشی از درآمدهای مالیاتی خود را برای کمک مستقیم به دولت‌های محلی و شهرداری‌های مناطق کمتر توسعه‌یافته کشور اختصاص می‌دهد تا این شهرداری‌ها و دولت‌های محلی، با در نظر گرفتن اولویت‌های مدنظر شهروندان خود، به اجرای پروژه‌های توسعه‌ای بپردازند.

در اقتصادهای مدرن، صرف‌نظر از مواردی که ذکر شد، معمولا مابقی خدمات دولتی تا حد ممکن به دولت‌های محلی و شهرداری‌ها واگذار شده است.

آقای دکتر، اجازه بدهید قدری به مباحث قبل‌تر شما بازگردیم. شما اشاره کردید که هر چه استقلال مالی شهرداری‌ها از دولت مرکزی بیشتر باشد، مدیران شهری بیشتر انگیزه دارند که به دنبال جلب رضایت شهروندان باشند. به علاوه اشاره کردید که افزایش استقلال مالی شهرداری‌ها از دولت مرکزی، باعث می‌شود شهروندان بهتر بتوانند کیفیت مدیریت شهری را ارزیابی کنند.

اما سوال کلیدی در ایران، آن است که چگونه می‌توان استقلال مالی شهرداری‌ها از دولت را تضمین کرد؟ یا به عبارت دیگر، چگونه می‌توان در ایران منابع درآمدی پایداری را برای شهرداری‌ها طراحی کرد؟

اولا باید توجه کنیم که دغدغه طراحی منابع درآمدی پایدار برای شهرداری‌ها، خاص ایران نیست و در کشورهایی با سابقه چندین دهه استقلال شهرداری‌ها از دولت نیز، از دغدغه‌های مهم مدیران شهری محسوب می‌شود. البته خواهی نخواهی، بخشی از درآمدهای هر شهرداری، از جنس درآمد‌های ناپایدار خواهد بود، اما به طور کلی شهرداری‌ها در تمامی کشورها به دنبال سیستم علمی و عملی برای افزایش سهم درآمدهای پایدار در مجموعه درآمدهای شهرداری‌ها هستند.

در ایران، متاسفانه درصد عمده درآمدهای شهرداری‌ها حاصل عوارض فروش تراکم و پروانه‌های ساختمانی است که این درآمدها تابع مستقیم از حجم ساخت و سازها بوده و طبیعتا چون به تناسب میزان رونق ساخت‌وساز در هر سال تغییر می‌کند، نمی‌توان آن را در زمره درآمدهای پایدار طبقه‌بندی کرد.

از طرف دیگر، کسب درآمد از طریق دریافت عوارض برای پروانه‌های ساختمانی، اثرات منفی اقتصادی دارد؛ چرا که به نوعی دریافت مالیات از سرمایه‌گذاری محسوب شده و اثر کاهنده بر میزان سرمایه‌گذاری در ساخت و ساز دارد.

بسیار خب، اما چه جایگزینی برای درآمدهای ناشی از دریافت عوارض فروش تراکم و عوارض صدور پروانه‌های ساختمانی وجود دارد؟

مناسب‌ترین جایگزین، که یک نوع درآمد پایدار بوده و در بخش بزرگی از شهرداری‌های موفق دنیا هم رواج دارد، دریافت مالیات سالانه از املاک و مستغلات است. چنین درآمدی از یک طرف تا حد زیادی پایدار بوده و در نتیجه امکان برنامه‌ریزی مالی بهتر را به شهرداری‌ها می‌دهد و از طرف دیگر زیرساخت‌های آن هم موجود است. مثلا قیمت‌گذاری املاک و مستغلات مختلف کار سختی برای شهرداری‌ها نیست و شهرداری به سادگی می‌تواند املاک و مستغلاتی که بالاتر از یک میزان مشخص ارزش دارند را، مشمول مالیات سالانه قرار دهد. ضمنا برای اصلاح تدریجی وضع موجود و جلب همراهی شهروندان، می‌توان در ابتدا فقط و فقط املاک بسیار گران‌قیمت را مشمول مالیات سالانه قرار داد و بعد به تدریج در کنار کاهش و حذف کلیه عوارض ساخت و ساز، دامنه این نوع مالیات‌ها را گسترش داد. به علاوه لازم است در طول این روند اصلاحی، برنامه‌هایی برای آگاه‌سازی شهروندان از مزایای شکل‌گیری پایه درآمدی پایدار برای شهرداری‌ها در نظر گرفته شود.

آقای دکتر میرحسینی، از وقتی که در اختیار ما قرار دادید، صمیمانه متشکریم و برای شما آرزوی توفیق داریم.

من هم برای شما و روزنامه «دنیای اقتصاد» آرزوی موفقیت دارم. امیدوارم این مباحث بتواند قدم کوچکی برای پیشبرد اهداف کلان در راستای توسعه شهری و توسعه اقتصادی_اجتماعی کشورمان باشد.

* zarei۷۷۷@gmail.com

** m.hashemkhany@Gmail.com