کسری ۴۴ هزار میلیارد تومانی

انتقاد تند «احمد توکلی» از عملکرد دولت در اجرای قانون بودجه 87 .

در برآورد مرکز پژوهش‌ها اعلام شد
کسری ۴۴هزار میلیارد تومانی در بودجه ۸۸
جزئیات کسری بودجه ۴۴ هزار میلیارد تومانی لایحه بودجه سال ۸۸ کل کشور بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شد.
به گزارش خبرگزاری فارس، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی از ترکیب مصارف و منابع لایحه بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور اعلام کرد: دولت در تنظیم منابع و مصارف بودجه سال ۸۸ آثار لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها (افزایش قیمت حامل‌های انرژی) را لحاظ کرده است. این لایحه (بر اساس ارقام عملکرد سال ۱۳۸۷) حدود ۱۷۵هزار میلیارد ریال اثر مالی داشته است (کاهش ۹۰ هزار میلیارد اعتبار مورد نیاز برای واردات بنزین و نفت و گاز و پرداخت یارانه حامل‌های انرژی و افزایش ۸۵ هزار میلیارد ریال منابع ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در اجرای لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها).
بنابراین گزارش، دولت برای تراز کردن بودجه علاوه بر استفاده از کل عایدات نفت خام صادراتی در سال ۸۸، حدود ۱۱۶ هزار و ۵۲۱ میلیارد ریال (۱۲.۳ میلیارد دلار) از موجودی حساب ذخیره ارزی برداشت کرده است.
در مقایسه با عملکرد بودجه سال۱۳۸۷، رشد ۲۵درصدی اعتبارات هزینه‌ای (با یکسان‌سازی ترکیب مصارف) رشد ۴۴‌درصدی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) و رشد ۲۵‌درصدی اعتبارات تملک دارایی‌های مالی نشان می‌دهد که بودجه سال ۱۳۸۸ بر اساس ارقامی اسمی دارای رویکردی انبساطی است. به رغم رشد مزبور، اعتبار پیش‌بینی شده برای فصل جبران خدمات کارکنان (پرداخت حقوق و مزایا) در مقایسه با عملکرد سال ۱۳۸۷ فقط ۰.۶‌درصد افزایش یافته که با کسری قابل توجهی روبه‌رو است.
مرکز پژوهش‌های مجلس اضافه کرد: مجموعه منابع نفتی و غیرنفتی کشور در سال ۱۳۸۷ حدود ۵۹۰۵۵۲ میلیارد ریال و مجموع مصارف (با فرض پذیرش سقف مصارف لایحه بودجه، پذیرش روابط مالی بین شرکت ملی نفت ایران و دولت مطابق سنوات قبل و عدم تغییر رویه سال۱۳۸۷ در رابطه با پرداخت یارانه حامل‌های انرژی) حدود ۱۰۳۱۱۲۳میلیارد ریال است. در نتیجه دولت در تنظیم لایحه با کسری بودجه‌ای معادل ۴۴۰ هزار و ۵۷۱ میلیارد ریال رو‌به‌رو بوده است.
بنابراین گزارش کسری فوق به روش زیر تامین شده است:
* برداشت حدود ۱۱۶۵۲۱ میلیارد ریال از موجودی حساب ذخیره ارزی.
* وصول ۸۵۳۴۳ میلیارد ریال مالیات و سود سهام معوق شرکت‌ها (از جمله حدود ۴۰ هزار میلیارد ریال مربوط به شرکت ملی نفت ایران.)
*ملحوظ کردن ۱۷۲ هزار میلیارد ریال آثار ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی (موضوع لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها.)
* بیش‌برآورد سایر درآمدهای غیرنفتی به میزان ۶۶۶۱۶ میلیارد ریال.
این گزارش افزوده است: عدم قطعیت منابع و بیش‌‌برآورد بخشی از آنها، منابع و مصارف لایحه بودجه سال ۱۳۸۸ را با مخاطرات بزرگی رو‌به‌رو ساخته است. ضمن آنکه در صورت تداوم قیمت‌های کنونی نفت رویکرد انبساطی لایحه بودجه سال ۱۳۸۸، با کاهش شدید منابع حساب ذخیره ارزی و استفاده از سایر ظرفیت‌ها، نظام مالی کشور را در سال ۱۳۸۹ با مخاطرات جدی روبه‌رو خواهد ساخت.
با توجه به نکات فوق، کلیات لایحه به شکل فعلی قابل تایید به نظر نمی‌رسد و لازم است تا مجلس شورای اسلامی با تعیین تکلیف مسائل زیر راهبرد معینی را در ارتباط با لایحه اتخاذ کند، که این مسائل عبارتند از:
* تعیین تکلیف لایحه هدفمندکردن یارانه‌ها.
* تعدیل یا عدم تعدیل پیش‌بینی‌های انجام شده در مورد اقلام درآمدهای غیرنفتی.
* تعیین رویکرد لایحه از بعد انبساطی بودن آن.
با در نظر گرفتن راهبردهای فوق‌الاشاره اصلاح جداول کلان و اعمال تغییرات در لایحه می‌تواند راهبرد مجلس تلقی شود.
جزئیات منابع، مصارف و کسری لایحه بودجه سال ۱۳۸۸
تنظیم منابع و مصارف بودجه سال ۱۳۸۸ با پیچیدگی‌هایی روبه‌رو است. کاهش قیمت نفت خام، کاهش سقف تولید اوپک، نحوه برآورد و اعمال آثار بحران مالی بین‌المللی و اثر رکود ناشی از آن بر سود و در نتیجه مالیات (شرکت‌های دولتی و غیردولتی) و سود سهام شرکت‌های دولتی و رکود بازار بورس و نحوه انعکاس اثر لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها بر منابع و مصارف دولت از جمله این پیچیدگی‌ها است. در این بخش گزارش ضمن بررسی کلی ترکیب منابع و مصارف لایحه دولت، بر مبنای فروض مشخص سعی می‌‌شود کسری بودجه احتمالی برآورد شود.
در بخش دیگر این گزارش نحوه برآورد منابع در لایحه بودجه آمده است:
- رشد ۴۰‌درصدی درآمدهای مالیاتی.
- واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به میزان حدود ۵۵،۰۰۰ میلیارد ریال.
- منابع حاصل از هدفمند کردن یارانه‌ها به میزان ۸۵،۰۰۰ میلیارد ریال.
- عایدات نفتی به میزان ۲۷۲۵۷۳ میلیارد ریال (معادل ۷/۲۸میلیارد دلار بر مبنای نرخ تسعیر ارز ۹۵۰۰ ریال).
- برداشت از موجودی حساب ذخیره ارزی به میزان ۱۱۶۵۲۱ میلیارد ریال (معادل ۳/۱۲ میلیارد دلار).
بدین ترتیب ۳/۵۳درصد از منابع بودجه ۱۳۸۸ به طور مستقیم وابسته به نفت است (پیش‌بینی می‌شود عملکرد سال ۱۳۸۷ در مورد این رقم حدود ۷/۶۴‌درصد باشد.)
در خصوص ترکیب منابع پیش‌بینی شده در لایحه نکات ذیل قابل ذکر است:
- در لایحه بودجه با منابع ناشی از فروش نفت خام در داخل کشور برخوردی متفاوت با منابع حاصله از صادرات نفت شده است. منابع حاصل از فروش نفت در داخل در بخش درآمدها و منابع حاصل از صادرات در واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای طبقه‌بندی شده است. با توجه به ماهیت یکسان هر دو نوع منبع در این گزارش هر دو ذیل منابع حاصل از نفت آمده است.
- افزایش ۳۰‌درصدی درآمدهای مالیاتی، عمدتا ناشی از معرفی اقلام جدید در سرفصل‌های درآمدهای مالیاتی از جمله مالیات معوقه و عملکرد سال قبل شرکت‌های دولتی و مالیات بر ارزش افزوده است (نسبت به ارقام مصوب سال ۱۳۸۷ رقم مالیات معوقه و عملکرد سال قبل شرکت‌های دولتی حدود ۲.۸ برابر و مالیات بر کالاها و خدمات حدود ۲ برابر شده است) که امکان وصول بخشی از این درآمدها مورد تردید جدی است.
- رقم ۸۵،۰۰۰ میلیارد ریالی حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در حالی به عنوان منبع درآمدی در لایحه در نظر گرفته شده است که هنوز لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسیده است و احکام آن تبدیل به قانون نشده است. درج اعداد و ارقام مربوطه بر اساس لایحه‌ای که اکنون در دستور کار مجلس قرار دارد به منزله نادیده گرفتن نقش مجلس در تصویب لایحه است.
- درآمد پیش‌بینی شده ۵۵،۰۰۰ میلیارد ریالی در خصوص واگذاری سهام شرکت‌های دولتی درحالی است که پیش‌بینی عملکرد این ردیف در سال ۱۳۸۷ حدود ۱۱۶۴۳ میلیارد ریال است و بحران اقتصادی موجب رکود بازار بورس شده است. لذا تحقق آن نیز مورد تردید است.
بدین ترتیب در لایحه بودجه ۱۳۸۸، درآمدهای غیرنفتی بیش برآورد و منابع حاصل از لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها بدون تصویب نهایی در مجلس به عنوان منبع قطعی لحاظ شده است. در ادامه این گزارش به نحوه برآورد مصارف در لایحه آمده است:
- اعتبارات عمرانی (تملک دارایی سرمایه‌ای) در لایحه بودجه سال ۱۳۸۸ حدود ۹‌درصد نسبت به قانون بودجه ۱۳۸۷ و متمم آن رشد کرده است.
- اعتبارات تملک دارایی‌های مالی (بازپرداخت بدهی‌های دولت) حدود ۲۵‌درصد نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۸۷ رشد کرده است.
- اعتبارات هزینه‌ای در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۳۸۷ حدود ۷‌درصد کاهش یافته است.
- با مفروض قلمداد کردن تصویب لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها حدود ۹۰ هزار میلیارد از اعتبارات قانون بودجه سال ۱۳۸۷ برای واردات بنزین و نفت گاز و پرداخت مابه‌التفاوت یارانه حامل‌های انرژی از قسمت مصارف لایحه بودجه سال ۱۳۸۸ کسر شده است (۳۰،۰۰۰ میلیارد ریال برای واردات بنزین و نفت و گاز و ۶۰،۰۰۰ میلیارد ریال برای پرداخت یارانه به شرکت‌های تابعه شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی گاز ایران و توانیر).
بررسی دقیق‌تر اعتبارات هزینه‌ای نشان می‌دهد که به رغم حذف ارقام یارانه واردات بنزین و نفت گاز‌ (۳۰،۰۰۰ میلیارد ریال) و یارانه شفاف‌سازی حامل‌های انرژی (۱۲۲.۰۰۰ میلیارد ریال) که پیش‌بینی می‌شود عملکرد آن حدود ۶۰،۰۰۰ میلیارد ریال باشد اعتبارات هزینه‌ای در لایحه بودجه نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال ۱۳۸۷، به میزان ۵‌درصد رشد داشته است.
به عبارت دیگر به رغم کاهش حدود ۹۰ هزار میلیارد ریالی هزینه‌های جاری دولت و با مفروض گرفتن افزایش قیمت حامل‌های انرژی (موضوع لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها)، این بخش از هزینه‌های دولت نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال ۱۳۸۷ حدود ۵‌درصد رشد داشته است.
در صورتی که این رقم را از هزینه‌های سال ۱۳۸۷ کسر کنیم (تا ترکیب مصارف هزینه‌ای سال ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸ یکسان شود) می‌توان نتیجه گرفت که هزینه‌های جاری دولت نسبت به سال ۱۳۸۷، حدود ۲۵‌درصد رشد کرده است.
اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال ۱۳۸۷ در حدود ۴۴‌درصد رشد نشان می‌دهد. اعتبار فصل جبران خدمات کارکنان، به میزان ۱۹۲۸۶۱ میلیارد ریال پیش‌بینی شده است. این در حالی است که عملکرد اعتبار این فصل در سال جاری (۱۳۸۷) حدود ۱۹۱۸۰۱ (تقریبا برابر پیش‌بینی لایحه ۱۳۸۸) است. بنابراین طبق روال سال‌های گذشته این فصل در سال ۱۳۸۸ با کسری قابل توجهی مواجه خواهد بود. بدین ترتیب در مجموع سمت مصارف لایحه کمتر برآورد شده است.
برآورد کسری بودجه
از مقایسه منابع و مصارف سال‌های ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸ و با توجه به محاسبات زیر، رقم واقعی کسری بودجه قابل محاسبه است:
۱. مطابق با روند عملکرد سال ۱۳۸۷ پیش‌بینی می‌شود که مجموعه درآمدهای غیرنفتی کشور حدود
۵۵۲، ۳۰۴ میلیارد ریال باشد.
۲. مجموع منابع حاصل از صادرات نفت خام در سال ۱۳۸۸، حدود ۲۸۶ هزار میلیارد ریال است (بند «۱۰» ماده واحده).
بدین ترتیب مجموعه منابع نفتی و غیرنفتی حدود ۵۵۲، ۵۰۹ میلیارد ریال خواهد بود.
۳. مجموع مصارف پیش‌بینی شده بودجه برای سال ۱۳۸۸، (طبق لایحه پیشنهادی) ۴۱۱، ۸۹۳ میلیارد ریال بوده است و اگر فرض کنیم که تصمیم جدیدی در رابطه با حامل‌های انرژی (واردات فرآورده و یارانه حامل‌های انرژی) گرفته نشود ۸۷ هزار میلیارد ریال به آن افزوده می‌شود (۲۷ هزار میلیارد ریال بابت واردات بنزین و نفت گاز و ۶۰ هزار میلیارد ریال بابت مانده مابه‌التفاوت یارانه حامل‌های انرژی). همچنین در صورتی که روابط مالی بین شرکت ملی نفت ایران و دولت همانند سال ۱۳۸۷ تنظیم شود (۶‌درصد ارزش نفت خام تولیدی در میادین خشکی، ۱۱‌درصد در میادین دریایی و ۳‌درصد برای پارس جنوبی) آنگاه حدود
۷۱۲، ۵۰ میلیارد ریال مازاد بر دو رقم فوق موردنیاز خواهد بود.
بدین ترتیب مجموع مصارف ۱۲۳، ۰۳۱، ۱ میلیارد ریال بوده است و لایحه بودجه ۱۳۸۸ در مقایسه با منابع با حدود ۵۷۱، ۴۴۰ میلیارد ریال کسری رو‌به‌رو خواهد شد.
منابع تامین کسری بودجه
دولت برای تامین کسری به طرق زیر عمل کرده است:
*برداشت حدود ۵۲۱، ۱۱۶ میلیارد ریال از موجودی حساب ذخیره ارزی (معادل حدود ۳/۱۲میلیارد دلار).
*وصول ۴۳۴، ۸۵ میلیارد ریال مالیات و سود سهام معوقه (که از میزان حدود ۴۰ هزار میلیارد ریال مربوط به مالیات و سود سهام معوقه شرکت ملی نفت ایران است).
*بیش برآورد سایر درآمدهای غیرنفتی به میزان حدود
۶۱۶، ۶۶ میلیارد ریال (از جمله درآمد واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و ...).
*ملحوظ کردن ۱۷۲ هزار میلیارد ریال آثار ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی موضوع به عنوان افزایش درآمد حاصل از لایحه هدفمند کردن یارانه ۸۵ هزار میلیارد ریال افزایش درآمد و حدود ۸۷ هزار میلیارد ریال کاهش هزینه.
در نتیجه‌گیری این گزارش آمده است:
۱. رویکرد بودجه سال ۱۳۸۸ بر اساس ارقام اسمی انبساطی است که بخشی از این امر می‌تواند ناشی از سیاست خنثی‌سازی اثر تورم پیش‌بینی شده برای سال ۱۳۸۸ بر سطح مخارج دولت باشد.
۲. بودجه ۱۳۸۷ فاقد ویژگی پیش‌بینی‌پذیری است؛ زیرا کاهش حدود ۸۷ هزار میلیارد ریال از هزینه‌ها و تامین ۸۵ هزار میلیارد ریال از منابع آن منوط به تصویب قانونی (لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها) است که بررسی آن هنوز در مجلس به پایان نرسیده است.
۳. منابع مفروض حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در قسمت مصارف بین سرفصل‌های مختلفی (صدها دستگاه جاری و طرح عمرانی) توزیع شده است و مصارف دولت را نیز به همان نسبت منابع دچار عدم اطمینان کرده است.
۴. عدم قطعیت به دلیل بیش برآورد منابع (رشد درآمدی مالیاتی در دوران رکود اقتصادی، برآورد ارقام بسیار فراتر از عملکرد واقعی برای فروش سهام شرکت‌ها در حالت رکود بازار سهام و...) به شدت افزایش یافته است.
۵. در صورت تداوم قیمت‌های کنونی نفت و با توجه به برداشت وسیع از حساب ذخیره ارزی و استفاده از ظرفیت مالیات و سود سهام معوق در لایحه بودجه سال ۱۳۸۸ آثار بحران جهانی اقتصاد و کاهش قیمت نفت بر اقتصاد ایران به بودجه سال ۱۳۸۹ منتقل خواهد شد و تامین منابع برای مصارف حداقلی نیز در سال مزبور با چالش مواجه خواهد بود.
۶. با توجه به حساسیت موضوع و ابعاد گسترده آثار آن، مجلس شورای اسلامی نیازمند راهبرد مشخصی برای بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور به شرح زیر است:
_ طبق اصل (۵۲) قانون اساسی تهیه بودجه سالانه برعهده دولت است. با توجه به نکات مطرح شده در این گزارش در ارتباط با ساختار بودجه و ترکیب منابع و مصارف آن، بودجه پیشنهادی از حیث عدم تطابق آن با موازین قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران قانون محاسبات عمومی و قانون برنامه و بودجه (به عنوان قوانین مبنایی تهیه بودجه) و ترکیب ناسالم منابع و مصارف دارای اشکالات جدی است.
_ با توجه به اشکالات مطروحه و اینکه کلیات لایحه به شکل فعلی قابل تایید به نظر می‌رسد، اصلاح جداول کلان و اعمال تغییرات در لایحه می‌تواند راهبرد مجلس تلقی شود.
مرکز پژوهش‌ها در پایان به برخی از راهبردها برای اصلاح بودجه ۸۸ اشاره کرده است:
تعیین تکلیف لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها یا حداقل تعیین سرنوشت قیمت حامل‌های انرژی برای سال ۱۳۸۸، با توجه به اینکه تصویب لایحه بودجه با در نظر گرفتن ارقام مربوطه در درآمدها و هزینه‌ها به معنای مفروض داشتن لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها است علی‌الاصول مجلس باید در این خصوص پیش از ورود به رسیدگی به لایحه بودجه تعیین تکلیف نماید.
پذیرش تعدیل یا عدم تعدیل پیش‌بینی انجام شده در رابطه با درآمدهای غیرنفتی (به جز منابع احتمالی حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی).
تعیین رویکرد لایحه با توجه به شرایط کاهش عایدات نفتی، از بعد انبساطی بودن آن.
۷. با توجه به وظیفه قانونی دولت در ارتباط با تهیه بودجه و وجود اطلاعات و نهادهای لازم برای آن در قوه مجریه، اصلاح جداول و صورت‌های بودجه‌ای مطابق با راهبردهای فوق در حیطه قوه مجریه است و دولت می‌تواند مطابق با راهبردهای مصوب مجلس، بودجه تفصیلی را تهیه و در موعد مورد توافق به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.