سیر تاریخی استفاده از اصل ۴۴ قانون اساسی - ۲۲ مهر ۸۷

علی عسکری نژاد

بخش پایانی

اما سیاست‌های جدید خصوصی‌سازی به صورت جدی در برنامه پنج ساله اول توسعه کشور (۱۳۶۸-۱۳۷۲) مطرح گردید. هر چند این سیاست‌ها به صورت عام مطرح شدند و در مورد راه‌آهن برنامه خاصی وجود نداشت، ولی این برنامه توانست زمینه‌ساز تحولی در این زمینه گردد. در برنامه دوم توسعه کشور (۱۳۷۳-۱۳۷۷) نیز سیاست‌های خصوصی‌سازی پیگیری شد. در این برنامه نیز به طور مشخص به خصوصی‌سازی راه‌آهن اشاره‌ای نشده بود. ولی با توجه به جهت‌گیری‌های کلی برنامه، براساس آن تصمیماتی برای خصوصی‌سازی راه‌آهن در کشور گرفته شد که از آن جمله می‌توان به ایجاد شرکت قطار‌های مسافربری رجا به صورت شرکت سهامی ‌خاص و با مالکیت ۱۰۰‌درصد شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی‌ اشاره کرد.

با این وجود جدی‌ترین فعالیت‌ها برای خصوصی‌سازی در صنعت راه‌آهن را می‌توان از ابتدای اجرای برنامه سوم توسعه کشور دانست. برنامه سوم توسعه مصوب تاریخ ۱۷/۱/۷۹ مجلس شورای اسلامی، در ماده‌های ۳۰ و ۱۲۸ خود مجوزهایی را به وزارت راه و‌ترابری در جهت خصوصی‌سازی فعالیت‌های بخش راه‌آهن اعطا می‌کند.

بر اساس ذیل ماده ۱۲۸، آیین‌نامه اجرایی ماده ۱۲۸ قانون برنامه سوم، پس از تصویب هیات وزیران در تاریخ ۱۹/۸/۸۲ به شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی‌ابلاغ شد. این آیین‌نامه به عنوان مهمترین سند خصوصی‌سازی در راه‌آهن به حساب می‌آید. در حقیقت می‌توان شروع جدی خصوصی‌سازی در راه‌آهن را از زمان تصویب این آیین‌نامه اجرایی دانست. هرچند شرکت راه‌آهن از همان سال ۷۹ و پیش از تصویب آیین‌نامه فوق، با اخذ مصوبات لازم از هیات وزیران به طور جدی فعالیت‌های خود را در زمینه خصوصی‌سازی آغاز نمود. برنامه چهارم توسعه نیز در ماده ۲۹ خود، ماده ۱۲۸ برنامه سوم را برای دوره برنامه چهارم (۱۳۸۴-۱۳۷۸) تنفیذ نمود. لذا همان مسیر خصوصی‌سازی برنامه سوم در برنامه چهارم نیز پیگیری شد. بنابراین مشاهده می‌کنیم که در مورد راه‌آهن نیز پیش از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ فعالیت‌های قابل توجهی در زمینه غیردولتی کردن امور انجام شده است.

در ادامه شرح کوتاهی از گوشه‌ای از امور واگذار شده به بخش غیردولتی در راه‌آهن جهت آشنایی و مبادرت به ذهن آورده

شده است:

* هم‌اکنون بخش خصوصی ۳۰‌درصد ناوگان ریلی مسافری و ۶۰‌درصد ناوگان ریلی باری کشور را در اختیار دارد.

* تاکنون ۱۱ هزار و ۵۶۱ دستگاه واگن به بخش خصوصی واگذار شده یا در حال واگذاری است.

* از زمان اجرای خصوصی‌سازی در راه‌آهن ۳۹۱۹ واگن نو توسط بخش خصوصی خریداری شده که شامل۳۸۷۱ دستگاه واگن باری و ۴۸ دستگاه واگن مسافربری است.

* امروزه بخش عمده‌ای از عملیات

حمل و نقل باری به بخش خصوصی واگذار شده است.

* تاسیس ۳۴ شرکت خصوصی در زمینه حمل و نقل بار و مسافر، مهم‌ترین گام عملی برای خصوصی‌سازی در راه‌آهن است.

* واگذاری کامل کارگاه‌های تعمیر و نگهداری واگن و نیز سرمایه‌گذاری بخش خصوصی برای خرید لوکوموتیو و ماشین‌آلات زیربنایی از برنامه‌های آینده در زمینه خصوصی‌سازی در راه‌آهن است.

در متن ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ فقط در یک جا از راه‌آهن نام برده شده است و آن در بند ۲-۷ بخش الف آن است که بر مبنای آن نتیجه گرفته می‌شود که «سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در زمینه‌ راه‌آهن توسط بنگاه‌ها و نهادهای عمومی‌ غیردولتی و بخش‌های تعاونی و خصوصی مجاز است.»

چیزی که از روح سیاست‌ها با توجه به موارد فوق استنباط می‌شود، این است که سیاست‌گذار راه‌آهن را به عنوان یک بخش استراتژیک در کشور می‌شناسد و هرچند اجازه خصوصی‌سازی را در آن داده است ولی کماکان سرمایه‌گذاری‌های دولت در این بخش را مجاز می‌داند و برای خصوصی‌سازی در آن عجله و تاکید مانند بخش‌های دیگر ندارد.

قانون برنامه سوم و چهارم در بندهای مرتبط خود یک چهارچوب کلی برای واگذاری فعالیت‌های راه‌آهن به بخش خصوصی فراهم کرده است.

با در نظر گرفتن این چارچوب و توجه به قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی کشور مصوب سال ۸۴ مجلس شورای اسلامی، می‌توان گفت که قانون‌گذار بر حفظ شبکه ریلی توسط دولت و واگذاری و اجازه فعالیت بخش خصوصی در بقیه بخش‌های راه‌آهن تاکید کرده است.

شاید بتوان گفت تا پیش از ابلاغ این سیاست‌ها نیز دولتی بودن راه‌آهن تنها مشمول شبکه اصلی ریلی کشور بوده و فعالیت‌های غیرمرتبط با این شبکه شامل تامین ناوگان، فعالیت‌ها و خدمات فنی و پشتیبانی و... مشمول خصوصی‌سازی و واگذاری بوده است. می‌توان گفت که سیاست‌های کلی در این زمینه حرف جدیدی برای گفتن نداشته است.

اصل ۴۴ در بانک‌ها

بانک‌ها نیز در اصل ۴۴ به عنوان موارد دولتی ذکر شده اند. با این وجود چند سالی است که حضور جدی بانک‌های خصوصی را در کشور مشاهده می‌کنیم. اولین بانک غـیردولتی در ایران بانک بازرگـانی ایران بود که به مدیریت «مصطفی تجدد» و با سرمایه دویست‌میلیون ریال در دوم بهمن ماه سال ۱۳۲۸ دایر گردید و از آنجایی که پیش از انقلاب منع قانونی برای ایجاد بانک‌های خصوصی وجود نداشت بانک‌های خصوصی متعددی تا پیش از پیروزی انقلاب در کشور شکل گرفت.

پس از به ثمر رسیدن انقلاب اسلامی‌با تغییرات بنیادین صورت گرفته در زیربنای اقتصادی کشور، تطابق نظام بانکی با شرایط موجود،‌ ضروری می‌نمود. از این رو، در تاریخ ۱۷ خرداد ۱۳۵۸، لایحه قانونی ملی شدن بانک‌ها توسط شورای انقلاب تصویب گردید.

پس از آن، جهت سهولت کنترل اجرای سیاست‌های پولی و اعتباری واحد در آنها،‌ طرح ادغام بانک‌ها به تصویب مجمع عمومی‌بانک‌ها رسید.

بدین‌ ترتیب، تعداد بانک‌های کشور به استثنای بانک مرکزی از ۳۶ بانک در پایان سال ۱۳۵۷ به ۹ بانک شامل ۶ بانک تجاری و ۳ بانک توسعه‌ای (به استثنای بانک‌های استان) کاهش یافت.

بعد ازملی شدن بانک‌ها و ادغام بانک‌های دولتی، خصوصی و خارجی، بانک‌های دولتی تنها یکه‌تاز عرصه بانکداری در ایران شدند. در کنار بانک‌های دولتی موسسه‌ها و صندوق‌های قرض‌الحسنه با وابستگی به بعضی از ارگان‌ها و نهادها و ‌سازمان‌های دولتی و مجوزهای موردی بانک مرکزی فعالیت می‌کردند و بانک‌های دولتی بدون هیچ‌گونه دغدغه و مشکلی به گسترش فیزیکی شعب خود ادامه می‌دادند و به علت اینکه بانکداری در واقع در اختیار دولت بوده و هیچ رقیب سرسختی در عرصه بانکداری برای بانک‌ها وجود نداشت، بانک‌ها در فضایی به فعالیت ادامه می‌دادند که این فضا محدود به حوزه داخلی می‌گردید و این گونه عملیات در عرصه بانکداری بین‌المللی هیچ خریداری نداشت و به‌تدریج سیستم‌های بانکداری و برنامه‌های بانکداری از حیث انتفاع افتاده و غیرکاربردی شده بود و تنها پاسخگوی قسمتی از نیاز‌های داخلی جامعه بود.

این در حالی است که با بررسی اجمالی سیستم‌های پولی و مالی کشورهای پیشرفته مشهود است که بانکداری دولتی در کشورهای موردنظر در حد محدودی بوده و بانک مرکزی دولت‌های پیشرفته جدا از بانک‌های دولتی و خصوصی وظایفی را در حد نظارت، کنترل و دادن خط مشی و... دارند و بانکداری در کل در اختیار بخش خصوصی است و بانک‌ها در واقع مجری سیاست و برنامه‌های اقتصادی دولت در سطح کلان هستند و همگام با بانک مرکزی در چارچوب مشخص البته با اختیارات تعریف شده‌ای فعالیت می‌نمایند.

بنابراین دولت تصمیم گرفت که برای شکوفایی بخش بانکداری در کشور ضمن تجهیز بانک‌ها به آخرین دستاوردهای بانکداری بین‌المللی، به بانک‌های خصوصی مجوز فعالیت دهد و نیز مقدمات لازم را برای ورود بانک‌های خارجی با شرایط تعریف شده فراهم کند. این اراده حکومتی در برنامه توسعه سوم در کنار سایر سیاست‌های غیردولتی‌سازی تاکید شده است.

در ماده ۹۸ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی کشور از ذیل اصل ۴۴ استفاده شده و براساس مصالح اجازه تشکیل بانک خصوصی با در نظر گرفتن شرایط داده شد.

نهایتا در بیستم مرداد سال ۱۳۸۰ مجوز فعالیت اولین بانک خصوصی جمهوری اسلامی‌ایران از جانب بانک مرکزی صادر شد و به این‌ترتیب اولین بانک خصوصی یعنی بانک اقتصاد نوین پا به عرصه بانکداری کشور‌گذارد. متعاقبا بانک‌های خصوصی کارآفرین، پارسیان و... وارد عرصه رقابت شدند و بانکداری در ایران وارد دوران جدیدی شد به طوری که تغییرات در عرصه بانکداری، خدمات مالی، تجارت الکترونیکی و پرداخت‌های الکترونیکی و... در چند سال اخیر کاملا محسوس است.

سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نیز توجه فراوانی به بانک‌ها داشته است. در بخش‌های «الف»، «ب»، «ج» و «ه» ابلاغیه به بانک‌ها اشاره شده است. از آن جمله در بخش «الف» ابلاغیه «بانکداری توسط بنگاه‌ها و نهادهای عمومی ‌غیردولتی و شرکت‌های تعاونی سهامی‌عام و شرکت‌های سهامی‌عام مشروط به تعیین سقف سهام هر یک از سهام‌داران با تصویب قانون» مجاز

دانسته شد.

اصل ۴۴ در بیمه

در مورد بیمه نیز وضعیتی مشابه وضعیت بانک‌ها مشاهده می‌شود. تا پیروزی انقلاب اسلامی‌ یک شرکت بیمه دولتی و ۱۲بیمه خصوصی و دو نمایندگی بیمه خارجی در ایران فعالیت داشتند.

هم زمان با ملی شدن صنایع و بانک‌ها، شرکت‌های بیمه نیز ملی اعلام شدند و پروانه فعالیت دو نمایندگی بیمه خارجی نیز در ایران، باطل شد. علاوه بر تصریح اصل ۴۴ قانون اساسی در مورد دولتی بودن صنعت بیمه، شورای انقلاب قانون اساسی در تاریخ ۴/۴/۵۸ مصوبه‌ای مبنی بر ملی شدن شرکت‌های بیمه تصویب نمود.

سیطره شر ت‌های دولتی بر بازار بیمه سال‌های زیادی پس از انقلاب ادامه یافت و حتی در برنامه‌های توسعه اول، دوم و سوم نیز توجهی به خصوصی‌سازی صنعت بیمه نشد. ولی نیمه دوم دهه هفتاد ضعف و اینرسی در فعالیت‌های حوزه بیمه به شدت احساس شد و نهایتا در سال ۱۳۸۰ با تصویب «قانون تاسیس موسسات بیمه غیر دولتی» در مجلس شورای اسلامی‌و تایید آن توسط شورای نگهبان، زمینه فعالیت بیمه‌های خصوصی در کشور فراهم شد.

مهمترین نکته‌ای که در ابلاغیه اصل ۴۴ در مورد بیمه آمده است اجازه واگذاری کلیه شرکت‌های بیمه دولتی به استثنای بیمه مرکزی و بیمه ایران به بخش‌های خصوصی شرکت‌های تعاونی سهامی‌عام و بنگاه‌های عمومی‌غیردولتی است.

اصل ۴۴ در سایر صنایع

در سایر بخش‌های صدر اصل ۴۴ قانون اساسی مانند تولید نیرو، کشتیرانی، مخابرات، هواپیمایی و... نیز به مرور زمان قوانینی وضع شد که تا حدودی توانست، موانع قانونی حضور بخش خصوصی را، هرچند محدود، برطرف نماید. راه‌اندازی نیروگاه توسط بخش خصوصی یا حضور ایرانسل در بازار تلفن همراه نمونه‌هایی روشن از رفع محدودیت‌ها است.

جمع‌بندی

همان طور که دیدیم، ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در ادامه مجموعه فعالیت‌های متعددی که در جهت کوچک شدن و توانمند شدن دولت از یک سو و رشد توسعه بخش غیردولتی از سوی دیگر انجام شده بود، تصویب و صادر گردید. پیش از این ابلاغیه تلاش‌های زیادی در حوزه قانونگذاری و سیاستگذاری برای رشد بخش خصوصی و کوچک‌سازی دولت انجام شد.

از آن جمله می‌توان به سیاست‌های کلی نظام در «مشارکت بخش‌های تعاونی و خصوصی در اقتصاد و حدود فعالیت بخش دولتی» اشاره کرد. تصویب سیاست‌های صریح‌اللحنی مانند سیاست‌های کلی اصل ۴۴ نشان می‌دهد که سیاستگذاران از روند خصوصی‌سازی و کوچک‌سازی دولت رضایت نداشته‌اند. به هر روی این ابلاغیه هنوز برای خیلی از صاحب‌نظران نقطه امیدی است تا منشاء تحولی در اقتصاد کشور شود.