مشکلات اداره پست آمریکا

مترجم: جعفر خیرخواهان

بکر

نظام پستی آمریکا پیشینه برجسته و متمایزی دارد؛ چون که در‌بندی از قانون اساسی آمریکا به تحویل مرسوله‌های پستی اشاره شده است و بنجامین فرانکلین نخستین وزیر پست و تلگراف آمریکا بود، اما طی نیم سده گذشته این خدمت دولتی با بحران‌های مالی یکی پس از دیگری روبه‌رو شده است. علت زیربنایی مشکلات آن را شاید بتوان تحول فناوری‌های ارتباطی دانست، اما سامانه پستی از ناحیه مقررات دولتی و ناکارآیی‌های درونی خویش نیز آسیب دیده است. چه راه‌حلی وجود دارد؟ خصوصی‌سازی کامل شبکه پستی و اجازه دادن به سایر موسسات نامه‌رسانی که با استفاده از صندو‌ق‌های پستی بنگاه‌ها و منازل، مرسولات پستی را روزانه تحویل دهند، اینک شاهد پیدایش رقبای واقعی و بالقوه کافی شامل اینترنت هستیم که تحویل مرسولات را خدمتی کاملا رقابتی ساخته‌اند.

اداره پست آمریکا پس از اینکه میلیارد‌ها دلار زیان بالا آورده از ۱۹۴۲ تا ۱۹۷۱ را با دریافت یارانه از دولت فدرال جبران کرد، به یک شرکت غیرانتفاعی شبه مستقل (اداره پست آمریکا یا USPS) تبدیل شد که از آن پس هیچ یارانه مستقیم دولتی دریافت نمی‌کرد. اداره پست آمریکا تا سال ۲۰۰۷ توانست روی پای خود بایستد، اما از آن هنگام تاکنون زیان تجمعی آن به حدود ۳۰ میلیارد دلار بالغ شده است که تنها در سال مالی ۲۰۱۱ این زیان ۸ میلیارد دلار می‌شود. ظاهرا ادامه این وضعیت بدون از‌سرگیری یارانه‌های دولتی امکان نخواهد داشت به طوری که اینک زمان عالی است تا تغییرات جدی و اساسی را در خدمت پستی و محیط اقتصادی که سرگرم فعالیت است، شاهد باشیم.

مهم‌ترین عامل در پشت بدترشدن وضع مالی شرکت پست به کاهش شدید کل ترافیک مرسولات تحویلی در سال‌های گذشته مربوط می‌شود. پست درجه یک که تحت حمایت انحصار قانونی است از ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۸ به تنهایی حدود ۳۰ درصد کاهش یافت و طی سه سال گذشته نیز به سرعت کاهش می‌یابد. بحران اقتصادی کنونی علت بخشی از کاهش مرسولات پستی در سال‌های گذشته بوده است، اما بیشتر این کاهش به علت استفاده روزافزون از اینترنت برای پرداخت قبض‌ها و صورتحساب‌های گوناگون و گرفتن تاییدیه و تحویل الکترونیکی روزنامه، مجله و کتاب است. رکود پایان خواهد یافت، اما استفاده از اینترنت به گسترش خویش ادامه می‌دهد، به طوری که چالش‌های پیش روی شرکت پست آمریکا کماکان بیشتر خواهد شد.

مدافعان خدمت پستی به درستی اشاره می‌کنند که بخشی از مشکلات آن به علت مقررات دولتی است که هزینه‌های فعالیت شرکت پست را به شدت بالا می‌برد. این مقررات شامل الزام به تحویل پست درجه یک و برخی مرسولات دیگر ۶ بار در هفته با قیمتی یکسان و سراسری به حدود ۱۵۰ میلیون خانوار، صندوق پستی و بنگاه اقتصادی است که برخی از آنها در مکان‌های بسیار دور افتاده قرار دارند و هزینه بالایی برای خدمت‌رسانی به آنها باید صرف شود. بیشتر قیمت‌های پستی را تنها می‌توان مطابق با یک فرمول معین شده در سال ۲۰۰۶ بالا برد و اداره پست آمریکا از ورود به کسب و کارهای جدید منع شده است.

مدیران پستی مایل به کاهش هزینه‌های خود با لغو تحویل منظم مرسوله در شنبه‌ها و با تعطیل کردن حدود ۱۰ درصد از بیش از ۳۰ هزار دفتر پستی هستند. آنها همچنین دوست دارند که آزادی بیشتری در تعیین قیمت مرسولات درجه یک و سایر مرسولات داشته باشند. باید به این خواسته‌های نظام پستی و درخواست‌های آن توجه شود تا بتواند آزاد‌تر فعالیت کند. تحویل منظم مرسوله در شنبه‌ها یک خدمت گران تجملی است که حالا دیگر نیازی به آن نیست و به ویژه با توجه به استفاده فزاینده از اینترنت برای پرداخت صورتحساب‌ها و دریافت اخبار یا مطالب تبلیغاتی، هزینه بهره‌برداری از دفا‌تر پستی در مناطق دورافتاده اینک توجیه‌پذیر نیست.

اما آزادی بیشتر برای اداره پست آمریکا باید بخشی از اصلاحات همه‌جاگیر در محیطی باشد که اداره پست سرگرم فعالیت است. امتیازات معین مهمی که به اداره پست آمریکا داده شده است نیز باید برداشته شود. اداره پست به مدت بیش از ۱۰۰ سال حق انحصاری در تحویل روزانه نامه‌های درجه یک و سایر مرسولات را داشته است، این انحصار شامل دسترسی انحصاری به صندوق پست مشتری است. حذف این انحصار و اجازه دادن به فعالیت اداره پست به صورت یک شرکت خصوصی انتفاعی، اداره پست آمریکا را مجبور خواهد کرد تا به نحو کامل‌تری در برابر فدرال اکسپرس، یونایتد پارسل سرویسز (UPS) و احتمالا شرکت‌های جدیدی که وارد کسب و کار مرسوله‌ها خواهند شد به رقابت برخیزد.

رقابت، شگفتی‌های زیادی برای تحویل مرسوله در آمریکا به وجود خواهد آورد؛ چون که عملیات اداره پست آمریکا را بهبود زیادی خواهد داد اگر که بخواهد در برابر رقبای خویش باقی بماند. ما دیده‌ایم چگونه قانون ۱۹۷۱ که اداره پست را ملزم می‌کرد از نظر مالی خودکفا باشد این شرکت را مجبور به از بین بردن زیان‌‌هایش کرد. این کار را با کاهش هزینه‌ها از طریق کاهش زیاد تعداد کارکنان پستی و تعطیل کردن بسیاری از دفا‌تر پستی کوچک و غیراقتصادی انجام داد.

با همه اینها، کارآیی خدمت پستی هنوز بسیار عقب‌تر از فدرال اکسپرس و یونایتد پارسل سرویسز است. بخشی از این شکاف به علت محدودیت‌های قانونی و مقرراتی تحمیلی است، اما بخش دیگر به علت سوءمدیریت خود اداره پست است. برای مثال من یک مشاهده شخصی را در اینجا می‌آورم که از شهر کوچک کیپ‌کد گرفته شده است، جایی که تابستان‌ها در آن اقامت دارم. از آنجا که جمعیت این شهر در تابستان ۸ تا ۱۰ برابر می‌شود در این فصل تعداد نامه‌های درجه یک و سایر مرسولات به شدت افزایش می‌یابد. فدرال اکسپرس به شیوه‌های گوناگون سعی می‌کند با این مشکل اوج بار کاری مقابله کند شیوه‌هایی شامل: اجاره کردن کامیون‌ها از شرکت اجاره انترپرایز، تحویل بسته‌ها طی ساعات بیشتر کاری و جابه‌جایی برخی کارکنان از سایر مکان‌ها به اینجا. برعکس آن دفتر پست محلی است که اصلا هیچ تغییر و تعدیلی در فعالیت خود نمی‌دهد.

این دفتر دقیقا‌‌ همان ساعات کاری را در اوج کاری تابستان دارد که طی ماه‌های کم ترافیک پستی زمستان کار می‌کند و شامل تعطیلی از ساعت ۱۲ تا ۱ ظهر در هر روز هفته است و تنها تا ظهر در شنبه‌ها باز است. از آنجا که هیچ تحویل مرسوله در منازل در این شهر کوچک وجود ندارد، بیشتر ساکنان یک صندوق پستی شخصی در دفتر پست دارند؛ اگر چه این صندوق‌ها در اتاقی جداگانه است که امکان باز بودن آن در زمانی که هیچ خدمت پستی دیگری ارائه نمی‌شود، هست، این اتاق نیز‌‌ همان زمانی بسته می‌شود که سایر خدمات پستی در دفتر پست تعطیل می‌شود.

بنگاه‌های دولتی حتی بنگاه‌های شبه‌مستقل مثل اداره پست آمریکا، از ناکارآیی بنیادی رنج می‌برند؛ چون که ناکارآیی‌های سیاسی و تنظیمی دارند. برخی اوقات، همانند ارتش، هیچ جانشین خوبی برای یک بنگاه دولتی وجود ندارد. خوشبختانه، در مورد تحویل پستی این گونه نیست؛ چون که با گرفتن انحصار حقوقی که به اداره پست آمریکا داده شده است آن را مجبور می‌کند تا شبیه یک شرکت انتفاعی شود و با حذف محدودیت‌های بسیاری که از نظر سیاسی به عملیات رقبا تحمیل می‌شود رقابت می‌تواند به آسانی وارد شود.

این تغییرات از لحاظ سیاسی آسان نخواهد بود، اگر چه زلاند نو و بیشتر کشورهای اروپایی نظام‌های پستی خود را خصوصی‌سازی یا به شدت آزادسازی کرده‌اند، اما تغییرات رادیکال در رقابت و محیط تنظیمی تنها روش برای بهبود کارآیی در تحویل پستی است، در حالی که باید تلاش شود تا با چالش‌های اساسی ایجاد شده از ناحیه اینترنت کنار بیاید.

پوسنر

بکر قطعا درست می‌گوید که اداره پست آمریکا باید خصوصی‌سازی شود. اگر چه دولت احتمالا در ارائه برخی خدمات نسبت به بنگاه‌های خصوصی کارآتر است خدماتی مثل ارتش، اطلاعات امنیت ملی، پلیس، قوه قضائیه، بانک مرکزی و زندان‌ها، چون که تولید این خدمات به دشواری امکان اندازه‌گیری دارد و هیچ دلیلی ندارد که فکر کنیم دولت در ارائه خدمات پستی کارآ‌تر از ارائه خدمت تلفن یا خدمات هواپیمایی است که هر دو خصوصی هستند. ریشه خدمت عمومی و دولتی بودن تحویل پستی به دغدغه دولت‌ها از توطئه‌ها (و بنابراین اشتیاق به اینکه بتوانند نامه‌های در حال گذر را بخوانند)، ویژگی انحصار طبیعی خدمت پستی (خدمات پستی متعدد نیازمند تکرار فعالیت کامیون‌های تحویل مرسوله، دفا‌تر پستی و مراکز تجزیه و مبادله است) و اشتیاق به ارائه خدمت سراسری با نرخ‌های یکسان به منظور بهبود جریان اطلاعاتی در سراسر جامعه (یعنی رسیدن به پیامدهای بیرونی شبکه) برمی‌گردد. مدتی بعد که تلگراف و تلفن اختراع شد، تشخیص داده شد که می‌توان بدون مالکیت دولتی هم به این میل و اشتیاق دست یافت. شرکت تلگراف و تلفن آمریکا تا زمان اضمحلال آن در ابتدای دهه ۱۹۸۰ دارای انحصار واقعی خدمات تلفنی بود که خدمت محلی سراسری را با نرخ‌های یکسان ارائه می‌داد که یارانه‌دهی به این خدمت از محل خدمت تلفنی راه دور و محافظت از رقابت تامین می‌شد. نهادهای تنظیمی (عمدتا کمیسیون ارتباطات فدرال) اجازه رقابت از سوی «بنگاه‌هایی که روی بخش سودآور بازار متمرکز شدند» (رقبایی که وارد بازارهایی می‌شوند که نرخ‌ها به طور مصنوعی بالا نگه داشته شده است تا به خدمت محلی یارانه داده شود، به ویژه خدمت محلی در نواحی با جمعیت پراکنده)، اما با کنترل قانونی نرخ‌ها اجازه کسب سود انحصاری ندارد. از همین رژیم می‌توانستیم برای خدمت پستی استفاده کنیم و یک گام مهم در مسیر تبدیل خدمت پستی تحت مالکیت دولت به خدمتی تحت نظارت دولت، اصلاحات ۱۹۷۱ بود که این خدمت را از یک وزارتخانه هیات دولت به ارگان مستقل تبدیل کرد که خودکفایی مالی داشت (عمدتا از محل فروش تمبر پستی) به جای اینکه وابسته به بودجه اختصاص یافته توسط مجلس نمایندگان باشد. تعهد خدمت سراسری در کنار انحصار قانونی بر مرسولات درجه یک و درجه سه و دسترسی به صندوق‌های پستی (که با روزنه و درز روی در خانه‌ها برای انداختن نامه تفاوت دارد) تا امروز ادامه یافته است. اما دقیقا‌‌ همان طور که آزادسازی مقررات تنظیمی در دهه ۱۹۷۰ باعث شد تا بخش‌های پرسود بازار برای شرکت تلگراف و تلفن آمریکا را بنگاه‌های رقیب تصرف کنند، به طوری که در آغاز دهه آماده برای پذیرش مقدار زیادی مقررات‌زدایی بود، به همین ترتیب خدمت پستی با رقابت از خدمات تنظیم نشده نابود می‌شود که عمدتا‌ ایمیل و سایر خدمات آنلاین و همچنین فکس و فدرال اکسپرس هستند، درآمد‌هایش بسیار سریع‌تر از آنی که بتواند هزینه‌هایش را کاهش دهد سقوط می‌کنند. نتیجه اینکه بر اساس نوشته یک مقاله در نیویورک تایمز، «خدمت پستی توانایی اندکی در تامین نقدینگی دارد؛ به طوری که امکان کسب درآمد ۵/۵ میلیارد دلاری در این ماه را ندارد و مجبور به تعطیل شدن کامل در این زمستان خواهد بود مگر اینکه کنگره اقدام اضطراری برای ثبات بخشی به امور مالی آن بکند.» این مقاله صرفه‌جویی‌های گوناگون و همچنین یارانه از کنگره را بحث می‌کند که شاید اداره پست را نجات دهد، اما خصوصی‌سازی را به عنوان یک گزینه مطرح نمی‌کند. اداره پست امکان رقابت کردن ندارد؛ چون که تعهد خدمت سراسری دارد که آن را ملزم به حفظ دفا‌تر پستی و ناوگان کامیون‌های تحویل مرسوله در مناطق دور‌افتاده کشور می‌کند که درآمد پستی اندکی عاید پست می‌سازد و مرسوله را شش روز هفته گرفته و تحویل می‌دهد. و چون‌ ایمیل، فکس و خدمت فدرال اکسپرس در همه جا در دسترس است، دفاع از یارانه دادن به خدمات پستی به مناطق دورافتاده ضعیف شده است. دولت فدرال بدون تردید می‌توانست اداره پست را بفروشد، دقیقا‌‌ همان طور که ایالت‌ها سرگرم فروش شاهراه‌ها و پل‌ها هستند. اگر آن را با توجه به این فرض می‌فروخت که خریدار متعهد به ارائه خدمت سراسری باشد، آن باید در کنار دارایی‌های فیزیکی اداره پست، حمایت انحصاری‌اش در برابر تصرف بخش‌های پرسود بازار را انتقال دهد- انحصار مرسوله درجه یک و سه و دسترسی انحصاری به صندوق‌های پستی، اما سپس با فروش آن پول اندکی به دست می‌آمد- اما نه هیچ چیز، چون که خریدار انگیزه بیشتری نسبت به دولت داشت تا صرفه‌جویی کند، اما نه خیلی زیاد.

مبلغ فروش بدون تعیین شرایط متفاوت خواهد بود و نتایج چشمگیر است: کاهش زیاد تعداد دفا‌تر پستی و کامیون‌های تحویل و به همین ترتیب کاهش زیاد تعداد کارکنان، اما آن مردمی که در مناطق دورافتاده زندگی می‌کنند چه کار کنند؟ ‌ایمیل و فکس پاسخ کامل نیستند، چون که هنوز تقاضا برای نامه، مجلات، بروشورهای تبلیغاتی و سایر اقلام ریز و درشت پستی را خواهیم داشت. همه این چیز‌ها را فدرال اکسپرس یا یونایتد پست سرویسز می‌توانند تحویل دهند اما قیمتی که برای قبول و تحویل در مناطق دورافتاده تقاضا می‌کنند کاملا بالا خواهد بود. هیچ دلیل اقتصادی خوب برای یارانه‌دهی به مردمی که تصمیم گرفتند در مناطق پرت و دورافتاده زندگی کنند وجود ندارد، اما فشارهای سیاسی برای چنین کاری قطعا وجود خواهد داشت. اگر به صورت عملی بخواهیم به مساله نگاه کنیم به نظر من اصلاح اداره پست باید در سه مرحله طی چند سال انجام شود. در نخستین مرحله، اداره پست باید اجازه داشته باشد تا قیمت تمبر برای مرسوله به مناطق دور افتاده معین را دو برابر کند و خدمت پست شنبه‌ها به این مناطق را پایان دهد. در مرحله دوم، اداره پست باید به بنگاه خصوصی فروخته شود، اما محدودیت‌های حقوقی (خدمت سراسری، به شکل تعدیل شده آن با دو برابر شدن تعرفه پستی و عدم تحویل مرسوله به مناطق دور افتاده در شنبه‌ها و دسترسی انحصاری به صندوق‌های پستی مردم) دست نخورده بماند و در مرحله سوم تمام محدودیت‌های قانونی باید برداشته شود و همه خدمات پستی در معرض رقابت قرار گیرد.