چرا ایران قطعنامه ۵۹۸ را پذیرفت؟

هفته‌نامه «تجارت فردا» به مناسبت سی‌وهشتمین سال پذیرش قطعنامه ۵۹۸، مجموعه‌ای از گزارش‌های تاریخی منتشر کرده است که هر یک از زاویه‌ای متفاوت به این تصمیم سرنوشت‌ساز پرداخته‌اند. پرسش اصلی این است که آیا وخامت وضعیت اقتصادی کشور، عامل اصلی پذیرش قطعنامه بود یا مجموعه‌ای از عوامل نظامی، سیاسی و بین‌المللی نیز در این تصمیم نقش داشتند؟ گزارش نخست را محمد طاهری سردبیر هفته‌نامه، با تمرکز بر ذهنیت و محاسبات نظام حکمرانی نوشته است. گزارش دوم، به قلم شادی معرفتی، عوامل غیراقتصادی موثر بر پذیرش قطعنامه را بررسی می‌کند. در گزارش سوم نیز رضا طهماسبی، وضعیت متغیرهای اقتصادی ایران را در سال پذیرش قطعنامه، یعنی ۱۳۶۷، با شرایط سال ۱۴۰۵ مقایسه کرده است.

موافقان و مخالفان قطعنامه

 با وجود گذشت نزدیک به چهار دهه، همچنان درباره علت اصلی پذیرش این قطعنامه اتفاق نظر وجود ندارد. گروهی معتقدند پایان جنگ نتیجه آشکار شدن این واقعیت بود که اقتصاد ایران دیگر توان تحمل یک جنگ فرسایشی را نداشت. اما گروه دیگر معتقد بودند تصویری که از وضعیت اقتصادی کشور به تصمیم‌گیران ارائه شد، بیش از اندازه بحرانی جلوه داده شد و برآوردهای ناقص یا بدبینانه، تصمیم سیاسی برای پذیرش قطعنامه را تحت‌تاثیر قرار داد. بنابراین، پرسش همچنان پابرجاست: آیا اقتصاد ایران به نقطه‌ای رسیده بود که ادامه جنگ را ناممکن کرده بود یا مجموعه‌ای از عوامل اقتصادی، نظامی، سیاسی و بین‌المللی، تصمیم‌گیران را به تغییر مسیر واداشت؟

برای پاسخ به این پرسش باید به نقطه آغاز جنگ بازگشت. حمله عراق در شرایطی رخ داد که اقتصاد ایران هنوز از پیامدهای انقلاب ۱۳۵۷ فاصله نگرفته بود. خروج بخش بزرگی از سرمایه‌های مالی و انسانی، کاهش ظرفیت مدیریتی، بی‌ثباتی بنگاه‌ها، مسدود شدن دارایی‌های خارجی و اختلال در تجارت، توان تولیدی کشور را محدود کرده بود. آغاز جنگ این مشکلات را تشدید کرد و مناطق نفتی، پالایشگاه‌ها، بنادر، کارخانه‌ها، خطوط انتقال انرژی و زیرساخت‌های شهری را در معرض تخریب بیشتر قرار داد. دولت ناچار بود اقتصاد را حول دو ماموریت اصلی پشتیبانی از جبهه‌ها و تامین حداقل نیازهای عمومی جامعه سازمان دهد.

بخش بزرگی از منابع مالی، ارزی و تولیدی کشور صرف تهیه تجهیزات و ملزومات جنگ می‌شد و بخش دیگر به آموزش، بهداشت، درمان، توزیع کالاهای اساسی و حفظ معیشت مردم اختصاص می‌یافت. به تعبیر مسعود روغنی‌زنجانی، رئیس وقت سازمان برنامه و بودجه، دولت باید همزمان «هم خشاب تفنگ‌ها را پر می‌کرد و هم برای سفره تدارک می‌دید.» نظام سهمیه‌بندی، توزیع کوپنی و مداخله گسترده دولت، در سال‌های نخست تا حدودی توانست از کمبودهای فراگیر و آشفتگی گسترده در بازار جلوگیری کند.

دولت تلاش می‌کرد فشار جنگ را میان گروه‌های مختلف جامعه توزیع کند و دسترسی طبقات کم‌درآمد به حداقل کالاهای ضروری را حفظ کند. اما این شیوه اداره اقتصاد هزینه زیادی به دنبال داشت. بخش عمده منابع صرف نیازهای جاری می‌شد و سرمایه‌گذاری، نوسازی صنایع و توسعه ظرفیت‌های تولیدی به حاشیه می‌رفت. هرچه جنگ طولانی‌تر می‌شد، اقتصاد به جای ساختن آینده، بیشتر توان خود را برای حفظ وضع موجود مصرف می‌کرد. از اواسط دهه ۱۳۶۰، شرایط دشوارتر شد. کاهش جهانی قیمت نفت و محدود شدن صادرات، درآمد ارزی کشور را به‌شدت تحت فشار قرار داد.

منابع ارزی باید میان واردات کالاهای اساسی، مواد اولیه، ماشین‌آلات، تجهیزات صنعتی و نیازهای نظامی تقسیم می‌شد. هر دلاری که به یک بخش اختصاص می‌یافت، به معنای کاهش منابع مورد نیاز سایر بخش‌ها بود. در سال ۱۳۶۵ رشد اقتصاد به حدود منفی ۹ درصد رسید و نرخ تورم که در سال ۱۳۶۴، حدود ۷ درصد بود، در سال۱۳۶۵ به نزدیک ۲۴ درصد افزایش یافت. در سال‌های بعد نیز محدودیت منابع ارزی، افزایش کسری بودجه و اتکای بیشتر دولت به منابع بانک مرکزی، اقتصاد را با ترکیبی از رکود، تورم و افت سرمایه‌گذاری مواجه کرد.

به جز فضای اقتصادی که رو به وخامت بیشتر می‌رفت، فضای سیاسی و اجتماعی نیز در حال تغییر بود. در عین حال، ماهیت جنگ نیز از اساس تغییر کرده بود. در سال‌های نخست، بسیاری از عملیات‌ها با ترکیبی از نیروی انسانی داوطلب، انگیزه‌های قوی اعتقادی و امکانات محدود اما متمرکز پیش می‌رفت اما در سال‌های پایانی جنگ، دستیابی به پیروزی با همان الگو دیگر امکان‌پذیر نبود. ادامه عملیات‌های بزرگ به ارتشی مجهزتر، تسلیحات پیشرفته‌تر، مهمات بیشتر، پشتیبانی مهندسی و لجستیک گسترده‌تر و منابع ارزی بسیار قابل‌توجهی نیاز داشت. همین تغییر، فاصله میان اهداف نظامی و ظرفیت واقعی اقتصاد را آشکار کرد. سازمان برنامه از فرماندهان نظامی می‌خواست تعداد نیروها، تجهیزات، خریدهای خارجی و اهداف هر عملیات را به‌طور دقیق مشخص کنند تا هزینه آن محاسبه شود و معلوم باشد منابع مورد نیاز از کجا باید تامین شود و به این ترتیب، اقتصاد به معیاری برای سنجش امکان‌پذیری اهداف جنگ تبدیل شد.

نامه معروف محسن رضایی به اکبر‌ هاشمی‌رفسنجانی نیز همین فاصله را نشان می‌داد. در آن نامه، شرط دستیابی به پیروزی قاطع، تهیه و تامین هزاران تانک و توپ و صدها هواپیما و هلی‌کوپتر عنوان شده بود. این فهرست نشان می‌داد تحقق اهداف اعلام‌شده مستلزم جهشی عظیم در بسیج منابع انسانی، مالی و تسلیحاتی است. محسن رضایی بعدها توضیح داد که این نیازها فقط برای مقابله با عراق مطرح نشده بود و احتمال رویارویی گسترده‌تر با آمریکا در خلیج‌فارس نیز در محاسبات وجود داشت. در کنار محدودیت‌های اقتصادی، موازنه نظامی و شرایط بین‌المللی نیز تغییر کرده بود. عراق از حمایت گسترده مالی، تسلیحاتی و اطلاعاتی قدرت‌های جهانی و کشورهای منطقه برخوردار بود. حمله به نفتکش‌ها و زیرساخت‌های اقتصادی افزایش یافت، آمریکا حضور مستقیم‌تری در خلیج‌فارس پیدا کرد و ایران در ماه‌های پایانی برخی مناطق به‌دست‌آمده را از دست داد. در چنین شرایطی، ادامه جنگ نه‌تنها به منابع بیشتری نیاز داشت، بلکه چشم‌انداز دستیابی به نتیجه مطلوب نیز مبهم‌تر شده بود.

طرفداران استدلال محدودیت اقتصادی تاکید می‌کنند که اصلی‌ترین دلیل پذیرش قطعنامه، نگرانی از فروپاشی اقتصاد ایران نبود. کشور همچنان می‌توانست نفت بفروشد، درآمد داشته باشد، ساختار اداری خود را حفظ کند و خدمات عمومی را ادامه دهد. مدارس، بیمارستان‌ها، دانشگاه‌ها و دستگاه‌های اجرایی فعال بودند و نظام توزیع دولتی اجازه نمی‌داد جامعه با قحطی گسترده روبه‌رو شود. اما مساله این بود که ادامه آن با اهداف قبلی، هزینه‌ای به‌مراتب سنگین‌تر به جامعه و آینده اقتصاد تحمیل می‌کرد، بدون آنکه نتیجه نظامی معنی‌داری تضمین شده باشد. مخالفان این روایت نیز اصل وجود فشارهای اقتصادی را انکار نمی‌کردند و معتقد بودند که اختلاف بر سر شدت بحران و میزان منابع بوده است. برخی، از جمله احمد توکلی، معتقد بودند اگر اقتصاد کشور به‌طور کامل در خدمت جنگ قرار می‌گرفت، امکان ادامه نبرد برای چند سال دیگر وجود داشت.

اما این استدلال پرسش مهم دیگری را مطرح کرد: آیا هر منبعی که از نظر حسابداری در دسترس است، از نظر سیاسی و اجتماعی نیز قابل مصرف است؟ اینجا بود که اقتصاددانان میان توان بالقوه و توان قابل تحمل تفاوت گذاشتند و توضیح دادند که دولت می‌تواند پول بیشتری چاپ کند، مصرف عمومی را محدود سازد و سهم بزرگ‌تری از تولید را به جنگ اختصاص دهد، اما هر یک از این تصمیم‌ها پیامدهایی داشت. تورم، کاهش رفاه، افت سرمایه‌گذاری، کمبود کالا، نارضایتی اجتماعی و تخریب ظرفیت‌های تولیدی بخشی از هزینه‌های این انتخاب‌ قلمداد شدند.

بنابراین، پرسش اصلی این نبود که آیا کشور می‌تواند یک سال دیگر بجنگد؟ پرسش این بود که ادامه جنگ چه میزان منابع می‌طلبد، چه اهدافی را محقق می‌کند و در یک دهه اول انقلاب، چه هزینه‌ای را به نسل‌های آینده منتقل می‌کند؟ پس اقتصاد به‌تنهایی جنگ را پایان نداد، اما محدوده انتخاب‌های سیاستگذاران را تنگ کرد. گزارش‌های اقتصادی نشان می‌دادند ادامه روند موجود، کشور را وارد مرحله‌ای عمیق‌تر از فرسایش می‌کند. ارزیابی‌های نظامی آشکار می‌کردند که تغییر موازنه به تجهیزاتی فراتر از امکانات موجود نیاز دارد. تحولات سیاسی و بین‌المللی نیز هزینه و ریسک ادامه جنگ را افزایش داده بود. به این ترتیب، پذیرش قطعنامه حاصل تلاقی این سه واقعیت بود.

این تجربه ارزشمند، برای ایران امروز نیز اهمیت دارد، هرچند شرایط سال ۱۴۰۵ را نمی‌توان تکرار ساده سال ۱۳۶۷ دانست. اقتصاد امروز بزرگ‌تر، شهری‌تر و پیچیده‌تر است. بخش خدمات، صنایع متنوع، شبکه بانکی، اینترنت، ارتباطات دیجیتال و زنجیره‌های تامین، زندگی روزمره‌میلیون‌ها نفر را به زیرساخت‌هایی وابسته کرده‌اند که اختلال در آنها می‌تواند در زمانی کوتاه فعالیت بخش بزرگی از اقتصاد را متوقف کند. تفاوت دیگر آن است که اقتصاد ایران امروز پس از سال‌ها تورم مزمن، تحریم، کاهش مستمر روند تشکیل سرمایه، فرسودگی زیرساخت‌ها و انباشت ناترازی‌ها با بحران‌های متعددی روبه‌رو شده است. در سال ۱۳۶۷، بخش مهمی از تخریب موجودی سرمایه، نتیجه مستقیم جنگ بود. امروز هر خسارت تازه بر اقتصادی وارد می‌شود که پیش از بحران نیز از کمبود سرمایه‌گذاری و کاهش ظرفیت رشد رنج می‌برد. همچنین فاصله میان جبهه و پشت جبهه کمتر شده است.

 موشک، پهپاد و جنگ سایبری می‌توانند نیروگاه، شبکه ارتباطی، بانک، پالایشگاه، بندر و زیرساخت‌های شهری را در عمق کشور هدف قرار دهند و هزینه جنگ را با سرعت بیشتری به زندگی مردم منتقل کنند. بنابر این مهم‌ترین درس قطعنامه ۵۹۸ برای امروز این نیست که هر بحران باید به تصمیمی مشابه منتهی شود. درس اصلی این است که هیچ راهبرد سیاسی یا نظامی نمی‌تواند برای مدتی نامحدود از واقعیت‌های اقتصادی مستقل بماند. هر هدفی باید قیمت‌گذاری شود، هر عملیات باید نسبت روشنی با منابع موجود داشته باشد و هر راهبردی باید نقطه پایان تعریف‌شده‌ای پیدا کند. ممکن است کشوری همچنان نفت بفروشد، مالیات بگیرد، پول منتشر کند و هزینه‌های بحران را تامین کند اما این به معنای عقلانی یا پایدار بودن ادامه مسیر نیست.

پرسش تعیین‌کننده آن است که هزینه‌های قطعی چه نسبتی با دستاوردهای احتمالی دارند و برای ادامه یک منازعه، چه میزان از سرمایه، رفاه، امید اجتماعی و فرصت‌های توسعه آینده باید قربانی شود. مجموع استدلال‌های هفته‌نامه تجارت‌فردا در شماره ۶۴۰ می‌خواهد این پیام را به تصمیم‌گیران منتقل کند که قدرت ملی فقط در میدان نبرد ساخته نمی‌شود. کشوری در میدان سیاست و مذاکره نیز دست برتر دارد که اقتصادی توانمند، زیرساخت‌هایی پایدار، جامعه‌ای امیدوار و تصمیم‌گیری‌های مبتنی بر واقعیت داشته باشد. امنیت و توسعه دو مسیر جداگانه نیستند. هر یک شرط دوام دیگری است و هرگاه یکی قربانی دیگری شود، در نهایت هر دو آسیب خواهند دید.