کاهش هزینه مربوط به ساخت و نگهداری پروژه‌های عمرانی

میثم هاشم‌خانی، محسن قادری

در پژوهش مفصلی که توسط دپارتمان مهندسی عمران و محیط زیست دانشگاه ملبورن صورت گرفته و نتایج نهایی آن در دسامبر ۲۰۰۸ منتشر شده است، اکثریت قریب به اتفاق پروژه‌های عمرانی‌ای که در استرالیا به صورت سرمایه‌گذاری مشارکتی بخش‌های عمومی و خصوصی (public-private partnership) انجام شده‌اند، دارای هزینه متوسط کمتری نسبت به پروژه‌های مشابهی بوده‌اند که به صورت سنتی (بدون مشارکت بخش خصوصی یا صرفا با مشارکت دادن بخش خصوصی در مناقصه مربوط به فرآیند ساخت پروژه) انجام شده‌اند. پروژه‌های مشارکتی مورد بررسی در پژوهش مذکور، در زمینه‌ زیرساخت‌های عمرانی، حمل و نقل، بازیافت زباله، گسترش فناوری اطلاعات، تامین آب و انرژی بوده‌اند و برآورد شده است که در اثر سرمایه‌گذاری مشارکتی با بخش خصوصی(ppp)، به طور میانگین ۲۸ درصد در هزینه تمام‌شده این پروژه‌ها صرفه‌جویی شده است. جالب اینکه تحقیق مذکور برآورد می‌کند هزینه تمام‌شده پروژه‌های مشارکتی با بخش خصوصی یا ppp (به نحوی که بخش خصوصی در بهره‌برداری و کسب درآمد از بابت پروژه هم مشارکت داشته باشد)، حتی نسبت به پروژه‌های مناقصه‌ای (به نحوی که بخش خصوصی صرفا ساخت یا تکمیل یک پروژه عمرانی را بر عهده بگیرد و بعد از اتمام ساخت، پروژه را به بخش عمومی واگذار کند) هم به طور بسیار محسوسی پایین‌تر است. (Duffield & Raisbeck: ۲۰۰۸)

این مساله زمانی بیشتر اهمیت پیدا می‌کند که توجه کنیم در کشور استرالیا، بهره‌وری بخش عمومی (شهرداری‌ها و دولت‌های محلی) در زمینه ساخت و بهره‌برداری از پروژه‌های شهری نسبتا بالا بوده و پروژه‌های عمرانی که با مکانیزم سنتی در استرالیا ساخته می‌شوند، شامل پروژه‌هایی که به طور مستقیم توسط بخش عمومی (شهرداری‌ها و دولت‌های محلی) ساخته ‌شده و نیز پروژه‌های واگذارشده به پیمانکاران در چارچوب مناقصه، کارآیی بسیار بالایی را از حیث قیمت تمام‌شده نسبت به پروژه‌های عمرانی مشابه در سایر اقتصادهای توسعه‌یافته دنیا دارند. براساس نتایج پژوهش انجام‌شده توسط Allen Consulting Group (۲۰۰۷)، عملکرد هزینه‌ای پروژه‌های عمرانی که با مکانیزم سنتی در استرالیا ساخته شده‌اند، اغلب نسبت به پروژه‌های مشابه کشور انگلستان بهتر بوده است و انگلستان کشوری ا‌ست که بنابر گزارش‌های رسمی اتحادیه اروپا، پیشروترین کشور اروپایی از حیث بهره‌وری در ساخت پروژ‌ه‌های عمرانی مختلف محسوب می‌شود.

یکی از دلایلی که می‌توان برای کاهش محسوس هزینه پرو‌ژه‌های ppp بیان کرد، حساسیت بسیار بیشتر بخش خصوصی روی سوددهی سرمایه‌گذاری‌ها است و طبیعتا یکی از کلیدی‌ترین پایه‌های افزایش سوددهی در کلیه سرمایه‌گذاری‌ها، تلاش برای کاهش هزینه تمام‌شده است، اما یک تفاوت کلیدی بین پروژه‌های مناقصه‌ای (مشارکت بخش خصوصی، صرفا در ساخت یک پروژه عمرانی و سپس تحویل آن به بخش عمومی) و پروژه‌های مشارکتی (مشارکت بخش خصوصی با بخش عمومی در تامین مالی، ساخت، بهره‌برداری و کسب درآمد از بابت راه‌اندازی پروژه) وجود دارد: به‌رغم اینکه در پروژه‌های مناقصه‌ای هم بخش خصوصی انگیزه زیادی برای کاهش هزینه‌ها دارد، اما ممکن است در چنین شرایطی کاهش هزینه‌های ساخت و تکمیل پروژه، به قیمت کاهش شدید کیفیت پروژه و در نتیجه افزایش چشمگیر هزینه‌های تعمیرات و نگهداری پروژه در آینده به دست آید. درواقع در پروژه‌های مناقصه‌ای، با توجه به اینکه پیمانکار خصوصی بعد از اتمام پروژه مبلغ مربوط به قرارداد خود را مستقیما از کارفرمای بخش عمومی دریافت می‌کند و بعد از آن هم دیگر کاری با پروژه مذکور ندارد، لذا حساسیت بسیار ناچیزی نسبت به کیفیت پروژه و همچنین هزینه‌های آتی مربوط به تعمیر و نگهداری آن خواهد داشت (Kwan, ۱۹۹۹).

اما پروژه‌های مشارکتی، درست در نقطه مقابل قرار می‌گیرند. در یک پروژه مشارکتی، از پروژه کوچکی مثل ساخت یک پل عابر پیاده (در ازای استفاده از درآمد تبلیغات بر روی پل و نیز استفاده از بخشی از فضای پل برای عرضه کالا و خدمات) گرفته تا پروژه بزرگی مثل ساخت یک جاده درون‌شهری (در ازای دریافت عوارض از اتومبیل‌های عبوری)، بخش خصوصی پس از اتمام پروژه هیچ پولی از شهرداری یا دولت محلی دریافت نمی‌کند و باید اصل و سود سرمایه‌گذاری خود را توسط درآمدهای ایجاد شده از بابت پروژه بپوشاند. به این ترتیب چون یک شرکت خصوصی مشخص، به طور همزمان هم مسوولیت ساخت و هم مسوولیت بهره‌برداری از پروژه را برعهده دارد، لذا شرکت خصوصی مذکور در فرآیند ساخت پروژه، علاوه بر توجه به کاهش هزینه‌های ساخت، به کاهش هزینه‌های آتی مربوط به تعمیر و نگهداری پروژه هم توجه خواهد داشت؛ چون هزینه‌های تعمیر و نگهداری را هم باید از جیب خودش پرداخت کند (Kwan, ۱۹۹۹).

از طرف دیگر چون در تعداد زیادی از پروژه‌های مشارکتی، درآمد بخش خصوصی از بابت فروش خدمات ناشی از ایجاد پروژه، تا حد زیادی به کیفیت پروژه بستگی دارد، لذا این مساله هم باعث می‌شود تا بخش خصوصی انگیزه بیشتری پیدا کند تا درطول ساخت پروژه، کیفیت را فدای قیمت تمام‌شده نکند و در عین حال که به کاهش هزینه‌های ساخت پروژه توجه دارد، به طور همزمان به کیفیت مناسب پروژه هم توجه کند (همان).

طبیعتا تنظیم مناسب مواد قرارداد سرمایه‌گذاری مشارکتی (ppp)، می‌تواند تاثیر قابل توجهی بر توجه همزمان بخش خصوصی به کاهش قیمت تمام‌شده و افزایش کیفیت پروژه‌ها داشته باشد. برای مثال فرض کنید که موضوع یک سرمایه‌گذاری مشارکتی، تجهیز یک پارک یا فضای سبز

(از طریق سرمایه‌گذاری در زیباسازی بیشتر پارک، ارائه خدمات تفریحی بهتر در پارک، ایجاد غرفه‌های عرضه‌کننده کالاها و خدمات جذاب برای مراجعه‌کنندگان به پارک، تجهیز پارک به اینترنت وایرلس و نظایر آن) یا راه‌اندازی خدمات اینترنت پرسرعت در منطقه خاصی از شهر باشد.

بالطبع قابل انتظار است که بعد از اجرای چنین پروژه‌ای، در صورت بالا بودن استانداردهای کیفی پروژه، قیمت خانه‌ها و مغازه‌های مناطق اطراف پارک یا منطقه برخوردارشده از اینترنت پرسرعت تا حدی افزایش یابد. در نتیجه، اگر مالیات و عوارض دریافتی شهرداری به صورت درصدی از قیمت روز خانه‌ها و مغازه‌ها باشد، درآمد شهرداری از بابت مالیات و عوارض دریافتی در آن منطقه هم افزایش می‌یابد. حالا اگر در قرارداد مربوط به این سرمایه‌گذاری، بندی گنجانده شود که به موجب آن درصدی از افزایش درآمد شهرداری از بابت مالیات و عوارض دریافتی از خانه‌ها و مغازه‌های واقع در منطقه مذکور به بخش خصوصی مشارکت‌کننده در پروژه فوق‌الذکر پرداخت شود، در آن صورت بخش خصوصی انگیزه فوق‌العاده قوی‌ای برای ارتقای قابل توجه کیفیت پروژه تجهیز پارک یا راه‌اندازی اینترنت پرسرعت پیدا خواهد کرد. به این دلیل که با ارتقای کیفیت می‌تواند علاوه بر بهره‌مندی از مشتریان بیشتر برای فروش خدمات خود، درصدی از افزایش درآمد مالیات و عوارض را هم به عنوان یک منبع درآمد دوم به دست آورد. اما در صورت پایین بودن کیفیت پروژه، اصولا بعید است که قیمت خانه‌ها و مغازه‌های مناطق اطراف افزایش خاصی پیدا کنند و لذا بخش خصوصی از آن منبع درآمدی دوم محروم خواهد شد.

نکته‌ای که باید مورد توجه قرار گیرد، آن است که اصولا هرگاه در مورد یک پروژه‌ مشارکتی قرار باشد درصدی از افزایش درآمد مالیات و عوارض مربوط به مناطق تحت‌شعاع پروژه، به سرمایه‌گذار خصوصی پرداخت گردد، باید متن قرارداد به نحوی تنظیم گردد که بخش خصوصی صرفا در آن بخشی از افزایش درآمد مالیات و عوارض شریک باشد که بتوان قاطعانه آن را به کیفیت بالای راه‌اندازی پروژه مذکور نسبت داد.

منابع در دفتر روزنامه موجود است.