از دخل و خرج دولت

محسن آزموده

نگاهی به کتاب «مالیه عمومی» نوشته دکتر لطفعلی بخشی گویند ماموران گردآوری مالیات در عصر نادرشاه افشار که خود را «خداوندگار رعایا» می‌خواندند و ادعا می‌کردند «زندگی ساده و محقری دارند»، برای وصول مالیات «مردم را به منتر می‌کشیدند؛ یعنی سر محکوم را از سوراخ دیوار یا تخته‌ای بیرون کرده به گاری می‌بستند و مرکب را می‌راندند تا سر را به همراه خود بیرون بکشد»! (مالیه عمومی، ص ۷۱) این حد از خشونت در خراج گرفتن از مردم ریشه در بی‌اعتمادی در میان مردم از یکسو و بی‌قانونی و گتره‌ای بودن رفتار و کردار دولتمردان از سوی دیگر دار؛ امری که می‌توان آن را به تعبیر همایون کاتوزیان تضاد یا شکاف میان دولت و ملت در تاریخ ایران‌زمین خواند. ناهنجاری یا به تعبیر درست‌تر، فقدان قانون و نظام حقوقی پایدار و استوار و تکثر منافع، همه زمینه‌ساز فعال‌تر شدن این شکاف و بی‌اعتمادی و در نتیجه توسل به روش‌های خشونت‌آمیز از سوی دولت‌ها و ملت‌ها شده است.

مردمی که در بستر تاریخ هیچ گاه روی آرامش، ثبات و پایداری را ندیده‌اند و بدیهی‌ترین حقوق‌شان که احترام به مالکیت شخصی باشد، به دشواری رعایت شده، هیچ‌گاه نتوانسته‌اند ضرورت پرداخت مالیات را درک کنند و اهمیت دولت را به مثابه نهاد مشروع اعمال قدرت سازمان‌یافته در جهت برقراری قانون دریابند. در جانب دیگر دولت‌هایی بودند که درک روشنی از مفهوم «مصالح عمومی» نداشتند و اصولا کوتاه‌مدتی وضعیت و ناپایداری‌شان مجال تفکر به خواست‌هایی فراتر از منافع خود و گروه‌های وابسته به خودشان را نمی‌داد.

نقش دولت در زندگی مردم به ویژه پس از مشروطه و با تثبیت اقتدارش در عصر پهلوی اول اما دیگر فراتر از جنگ گریزی است که بدان اشاره کردیم و دولت‌ها بازیگران اصلی عرصه اقتصادی و اجتماعی جامعه ایران هستند، به ویژه اینکه در ایران به دلیل عدم تفکیک کامل حوزه اقتصاد از عرصه سیاست به دلایل ساختاری (بر خلاف کشورهای غربی) دولت‌ها همواره نقش مهمی در توسعه یا عقب‌افتادگی اقتصادی بازی کرده‌اند. شناخت و درک سازوکار اقتصادی دولت از این حیث حائز اهمیت است. ضرورت دیگر این امر کاربرد روزمره و فراوان اصطلاحاتی چون مالیات، بودجه، اوراق قرضه، کالاهای عمومی و ... در محاورات اقتصادی و مطالعات عمومی است.

اما آن چه آشنایی ولو اجمالی با مفاهیم مالیه عمومی را ضروری می‌سازد، کوشش در پر کردن شکافی است که در ابتدا درباره‌اش سخن آمد. آگاهی از نقش دولت در امر اقتصاد و زندگی روزمره مردم و طریقه اداره کردن این امور، دست‌کم یکی از لوازم ذهنی (فارغ از ضرورت‌های عینی و زمینه‌سازی‌های ملموس و اثربخش) است تا از یکسو حکومت‌کنندگان (حاکمان) به درکی علمی از کسب درآمد و تخصیص بودجه برای اداره جامعه و تداوم حیات دولت برسند و از سوی دیگر حکومت شوندگان (محکومین) بدانند که اولا مالیات‌هایی که از آنها اخذ می‌شود یا عوارضی که گاه و بیگاه نهادهای دولتی از ایشان دریافت می‌کنند، به چه منظور است و ثانیا به حقوقی که باید از دولت توقع داشته باشند، آگاه شوند.

در سال‌های اخیر یکی از آثاری که به این منظور نگاشته شده «مالیه عمومی» نوشته دکتر لطفعلی بخشی عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی (چاپ اول سال ۱۳۸۹ و چاپ دوم ۱۳۹۱) است. کتاب که به همت نشر اقتصاد فردا در ۲۴۲ صفحه منتشر شده، در واقع حاصل درس گفتارهای دکتر بخشی در دانشگاه است. این کتاب از دو پیش‌گفتار و یازده فصل تشکیل شده است. در سال گذشته نیز آثار دیگری چون «خرید و سفارشات خارجی» و «اصول بیمه» از دکتر بخشی منتشر شده است.

فصل نخست کتاب مقدمه‌ای است بر مباحث کلی مالیه عمومی. مالیه عمومی(public finance) در برابر مالیه خصوصی به مجموعه دخل و خرج دولت اطلاق می‌شود: «دولت‌ها و حکومت‌ها به عنوان عالی‌ترین، بزرگترین و پیچیده‌ترین شکل سازمان یا نهاد بشری وظایف گوناگونی از قبیل اداره امورجامعه، حفظ نظم و امنیت، تامین عدالت، سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی، ایجاد ثبات اقتصادی و بسیاری امور دیگر را به عهده دارند که انجام این وظایف نیازمند هزینه‌های گوناگون و گسترده‌ای است». یکی از وظایف دولت‌ها تامین کالاهای عمومی است؛ کالاهایی که بازار قادر به تولید آن نیست یا به قدر کافی از آن تولید نمی‌کند. هزینه این دست کالاها که خود به دو دسته خالص (مثل امنیت، برنامه تلویزیونی) و غیرخالص (مانند جاده، خیابان و پارک) تقسیم می‌شوند، به صورت غیرمستقیم توسط مردم تامین می‌شود.

این کالاها را به سبب تولید‌کننده آن، سیاسی و از جهت مصرف کننده آن، اجتماعی نیز می‌خوانند. کالاهای عمومی و خصوصی از حیث هدف، تولیدکننده، دلیل تولید، روش تولید، نوع بازار، نوع استفاده و ... با یکدیگر تفاوت دارند و بنابراین لازم است که توسط یا با هدایت دولت تامین شوند. از اینجا است که ضرورت مالیه عمومی به عنوان سازوکاری برای تامین و تخصیص درآمد لازم برای تولید این دسته کالاها احساس می‌شود.

فصل نخست کتاب همچنین تفاوت‌های میان مالیه عمومی و مالیه خصوصی به لحاظ هدف، قلمرو، زمان، حق اعمال قوه قهریه، تنظیم بودجه، موازنه بودجه و کسری بودجه را بر‌می‌رسد. یکی از مهم ترین بخش‌های فصل اول نشان دادن اهمیت مالیه عمومی و ارتباط آن با سایر علوم است. بحث مالیه عمومی که در واقع بخش مهمی از علم اقتصاد است، از نظر موضوع بحث با علم سیاست و علم حقوق ارتباط وثیق دارد و در جهت برنامه‌ریزی و بهره‌وری از علومی چون حسابداری و آمار یاری می‌گیرد.

فصل دوم کتاب تاریخچه مالیه عمومی را معرفی می‌کند. اگرچه تدوین یک ساز و کار مشخص برای مشخص کردن دخل و خرج دولت (مالیه عمومی) تاریخی به کهنسالی نظام‌های سیاسی بشر دارد، اما نخستین خاستگاه علم مالیه عمومی در نوشته‌های افلاطون و ارسطو یافت می‌شود. این دانش به مثابه ضرورتی برای برنامه‌ریزی اقتصادی بخش دولتی در تاریخ تمدن غربی تغییرات گسترده‌ای داشته است و با گذر از قرون وسطا به ظهور مکتب سوداگران (مرکانتیلیست‌ها) و سپس مکتب طبیعیون (فیزیوکرات‌ها) انجامیده است.

در سده هجدهم و با تغییرات گسترده‌ای که در عرصه علم و صنعت از سویی و تحولات سیاسی و ظهور دولت-ملت‌ها از سوی دیگر رخ داد، اندیشه‌های اقتصادی نیز دچار تحول شد و مالیه عمومی متاثر از مکاتبی چون مکتب کلاسیک (آدام اسمیت و ریکاردو) و برابر‌نهاده آن در سده نوزدهم یعنی سوسیالیسم گشت. در سده بیستم و با بحران اقتصادی دهه ۱۹۳۰ جان مینارد کینز کوشید هم‌نهادی میان دو نظریه گذشته بیابد؛ راه‌حلی که به‌رغم تاثیرگذاری موضعی به بحران‌های مالی انجامید و نقد ‌هایک اتریشی را موجب شد. نویسنده در پایان این بخش نشان می‌دهد که «مالیه عمومی در آغاز سده بیست و یکم متاثر از عوامل سیاسی و اجتماعی متنوع و خاص هر کشور است».

به تعبیر دیگر اگر در بخش نخست فصل دوم تاریخ مالیه عمومی بر بستر اندیشه فیلسوفان و نظریه‌پردازان بررسی شده بود، در بخش دوم به رخدادهای تاریخی موثر در تحولات مالیه عمومی می‌پردازد: از منشور کبیر(Magna Carta) در ۱۲۱۵ که در آن تاکید شده بود «هیچ عوارض و مالیاتی در کشور وضع نخواهد شد، مگر با موافقت شورای مملکتی» تا رنسانس و اصلاح مذهبی که ریشه در مالکیت کلیسا بر زمین‌های کشاورزی داشت. حتی وقوع انقلاب آمریکا در ۱۷۷۶ به سبب «حق تمبر»ی بود که انگلیسی‌ها به عنوان استعمارگر از آمریکا به عنوان مستعمره در مقام مالیات دریافت می‌کردند. وقایع مهمی چون انقلاب فرانسه (۱۷۸۹) و انقلاب اکتبر روسیه (۱۹۱۷) نیز بر زمینه سیاست‌های مالی دولت‌ها و تغییر و تحولات اقتصادی قابل توضیح است. در بخش سوم این فصل نویسنده به توضیح سازوکار اقتصادی دولت در کشورهای سوسیالیستی و در حال توسعه می‌پردازد.

در فصل چهارم نقش و وظایف اقتصادی دولت‌ها موضوع بحث است. نویسنده ابتدا تحولات سیاسی‌اجتماعی، انقلاب صنعتی، اختراعات و ارتباطات، تغییر سازمان تولید، بازسازی پس از جنگ و تمرکز سرمایه‌ها و گسترش بخش خصوصی را از دلایل تحولات نقش اقتصادی دولت می‌خواند و در ادامه ضرورت‌های دخالت دولت در اقتصاد امروز را چنین دسته‌بندی می‌کند: تامین کالاهای عمومی، ایجاد انحصارهای مطلوب، سرمایه‌گذاری‌های سنگین و پرخطر، توزیع مجدد درآمد، شکل‌دهی مصرف بخش خصوصی، مقابله با اثرات جانبی و حفظ محیط زیست. وی سپس به توضیح سه وظیفه اساسی مالیه عمومی می‌پردازد: نخست تخصیص منابع، دوم توزیع کالاها و خدمات، و سوم تثبیت اقتصاد. یکی از مباحث جالب و کوتاه این فصل بحث اندازه دولت است که به بحث درباره تاثیر اندازه دولت بر کارآیی و اثربخشی آن اشاره دارد و نتیجه می‌گیرد: «دولت بزرگ نمی‌تواند موفق‌تر باشد». دو نظریه شکست بازار و انتخاب عمومی به عنوان نظریه‌هایی برای تبیین رابطه دولت و بخش خصوصی در انتهای این فصل معرفی می‌شوند.

«ایرانیان از قدیم‌الایام در بسیاری از زمینه‌های اداری و حکومتی، دارای نظام‌های خاص چون نظام پستی و ارتباطی و نظام مالیاتی» بوده‌اند. فصل چهارم کتاب نشان می‌دهد که در ایران باستان نظام مالیات عمومی بر اساس سه شیوه خراج، باج و گزیت (بعدا جزیه) وجود داشته است. پس از اسلام همین نظام با تغییراتی بر اساس فقه اسلامی تداوم می‌یابد و در عصر صفویه درآمدهای دولتی افزایش زیادی می‌یابد. در دوره قاجار نظام مالیاتی مبتنی بر مالیات از مردم و کسبه، فروش حکومت ایالات و فروش امتیاز و وام زیر نظر مستوفیان وجود داشته است. برای نخستین بار در سال ۱۲۷۸ وزارت مالیه با موافقت مظفرالدین شاه، تاسیس و صنیع‌الدوله وزیر خزانه شد. وزارت مالیه در سال ۱۳۱۸ به وزارت دارایی تغییر نام می‌دهد. در سال ۱۳۵۳ از ادغام دو وزارت دارایی و اقتصاد، وزارت امور اقتصادی و دارایی ایجاد شد. در سال ۱۳۸۱ سازمان مستقل امور مالیاتی تشکیل شد و در حال حاضر امور مالیه در وزارت امور اقتصادی و دارایی، و بودجه و برنامه‌ریزی کشور در معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور متمرکز است.

فصل پنجم کتاب به بودجه و اصول آن (مثل سالانه بودن، تعادل، تخصیص، وحدت، کاملیت و جامعیت) می‌پردازد و نقش آن در اقتصاد کشورها ارزیابی می‌گردد. راه‌های جبران کسری بودجه مثل کوچک کردن دولت، چاپ اسکناس، قرضه خارجی و قرضه داخلی در ادامه این فصل بررسی می‌شوند و قرضه داخلی به عنوان بهترین راه و چاپ اسکناس به عنوان راه‌حل موضعی مورد بحث قرار می‌گیرند. فصل ششم کتاب در ادامه فصل پیشین موضوع بودجه در ایران را تحلیل می‌کند و روش تهیه و تنظیم بودجه و مراحل خرج و نظارت بر آن تشریح می‌شود. فصل هفتم بحث هزینه‌های دولت در سه زمینه هزینه‌های اداری، انتقالی و سرمایه‌گذاری معرفی می‌شوند و همین بحث تحت عنوان هزینه‌های عمومی در ایران بررسی می‌گردد.

در فصول هشتم و نهم کتاب، مساله درآمدهای مالیاتی به عنوان مهم‌ترین موضوع در مالیه عمومی مورد بحث قرار می‌گیرد. اصول مالیات، سیاست‌های مالیاتی، آثار و نتایج اقتصادی مالیات، مالیات در کشورهای مختلف، پایه‌های مالیاتی، انواع مالیات و تفکیک میان مالیات مستقیم و غیرمستقیم از مباحث اصلی این دو فصل است. در فصل دهم کتاب نیز درآمدهای غیرمالیاتی دولت معرفی می‌شود که عبارتند از درآمدهای استقراضی، درآمدهای پولی، درآمدهای منابع طبیعی و سایر درآمدهای عمومی. در فصل پایانی کتاب، درآمدهای عمومی در ایران معرفی می‌شود. این درآمدها شامل درآمد نفت و گاز، درآمدهای مالیاتی، درآمدهای پولی، استقراض و اوراق مشارکت است.

«مالیه عمومی» اگرچه کتابی مناسب برای تدریس در دانشکده‌های اقتصاد است، اما مطالعه آن توسط سایر مخاطبان به ویژه علاقه‌مندان و دانشجویان دیگر رشته‌های علوم انسانی، چشم‌انداز خوبی از مباحث عمده اقتصادی می‌دهد و به درک بسیاری از مفاهیمی که در زبان روزمره، مطبوعات و رسانه‌ها می‌شنویم، یاری می‌رساند.