دولتی کردن نظام بانکی و پیامدهای آن

متین پدرام

بدون تردید نظام مالی و به طور ویژه بانکداری نقش بسزایی در رشد اقتصادی و توسعه پایدار کشور‌ها بازی می‌کند. بانک‌ها پس‌اندازهای مردم را جمع‌آوری و منابع مورد نیاز بنگاه‌های اقتصادی را فراهم می‌کنند. در این میان، بسیاری از کشور‌ها یک دوره گذار از بانکداری دولتی به بانکداری خصوصی را تجربه کرده‌اند. با نگاهی به تاریخچه بانکداری متوجه می‌شویم بسیاری از دولت‌ها به دلایل متعدد مانند توجه به مسائل اجتماعی و اولویت‌بندی بخش‌های اقتصادی یا شکست بازار (market failure)، بخش بانکداری کشور را ملی کرده‌اند و خود کنترل و مالکیت آن را به عهده گرفته‌اند. در این مقاله به تجربه برخی کشور‌ها در ملی‌کردن بانک‌ها و پیامدهای آن می‌پردازیم.

ملی‌کردن بانک‌ها با اهداف اجتماعی

طرفداران مداخله دولت و مالکیت آن بر بخش‌های مختلف اقتصاد اغلب به دلایلی مانند فرّار و غیرقطعی‌بودن سازوکار قیمت در بازار آزاد، دستیابی به کارآیی در بخش خصوصی به هزینه مصرف‌کنندگان، منافع انحصار طبیعی برای مصرف‌کنندگان و اهداف اقتصادی اجتماعی (نظیر اشتغالزایی) دولت استناد می‌کنند.

به نظر می‌رسد اهداف اقتصادی اجتماعی دولت‌ها مهم‌ترین استدلال طرفداران مداخله دولت است. به باور آنها ملی‌کردن بانک‌ها و مدیریت آنها توسط دولت‌ها به عدالت اجتماعی و اصلاح نگرش کسب منفعت در بانکداری می‌انجامد.

به عبارت دیگر، یگانه هدف یک کسب‌وکار (به ویژه بانکداری) نباید سوددهی باشد، بلکه اهداف اجتماعی و منافع عمومی را نیز باید در نظر بگیرد. به عبارت دیگر، افزایش سوددهی وام‌دهندگان لزوما به مفهوم تامین اعتبار پروژه‌ها و فعالیت‌های اجتماعی نیست. برای نمونه دولت هندوستان از ملی‌کردن بانک‌های این کشور با این عبارت دفاع کرد: «بانکداری باید الهام‌بخش اهداف اجتماعی باشد.»

پیامدهای ملی‌کردن بانک‌ها

دولت هندوستان در سال ۱۹۸۰ میلادی بخش بانکداری این کشور را ملی کرد. این امر به الگوی مالکیت متفاوت، تغییر میزان وام‌دهی بانک‌ها و کیفیت بازار سرمایه و کار منجر شد. بازارهای اعتباری به دلیل سرکوب مالی برخاسته از ملی‌کردن به رشد اعتباردهی خود ادامه دادند؛ زیرا ملی‌کردن به کاهش نرخ بهره منجر ‌شد؛ اما دولت‌ها همزمان با کاهش نرخ بهره و مدیریت بانک‌ها، سیاست‌های خود را پیاده می‌کنند. برای نمونه بانک‌های دولتی در پاکستان انتخاب‌های محدودی داشتند و باید با توجه به سیاست‌ها و برنامه‌های دولت، اعتبار تخصیص دهند. به عبارت دیگر، بازار اعتباردهی ملی‌شده از آنجا که زیر نظر دولت فعالیت می‌کند به پروژه‌ها و فعالیت‌هایی وام می‌دهد که دولت در نظر دارد. برای نمونه دولت هندوستان به پرداخت تسهیلات به بخش روستایی و کشاورزی تمایل داشت و بیشتر منابع بانک‌ها به این امر اختصاص داده شد. اما باید توجه کرد افزایش اعتباردهی به یک بخش بدون توجه به میزان کارآیی و بازدهی آن می‌تواند نتایج عکس دهد.

برای مثال، هیچ شواهدی مبنی بر برون‌دادهای مثبت بخش کشاورزی هندوستان به دلیل افزایش تسهیلات این بخش وجود ندارد. این در حالی است که ملی‌کردن بانک‌ها ممکن است به کاهش رشد بازار کار در بخش‌های دیگر تجارت و خدمات منجر شود. دولت بنگلادش به دلیل شکست بازار مانند دیگر کشورهای در حال توسعه نقش فعالی در نظام مالی کشور به عهده گرفت. بنگلادش در سال ۱۹۷۱ کلیه بانک‌های این کشور (جز برخی بانک‌های خارجی) را ملی اعلام کرد و در سال ۱۹۷۲ نظام بانکی این کشور تحت کنترل شدید دولت فصل تازه‌ای را تجربه کرد. دولت بنگلادش از راه ملی‌کردن بانک‌ها امیدوار بود در منابع صرفه‌جویی کند، اعتبار مستقیم به بخش‌های دارای اولویت بپردازد و خدمات مالی را به بخش‌های بیشتری از جامعه ارائه کند.

از راه کنترل نرخ بهره، دولت امیدوار بود هزینه‌های دریافت وام را کاهش دهد و سهمیه‌بندی منابع مالی با هدف تخصیص آنها به بخش‌های مورد نظر دولت بود. به این ترتیب دولت نرخ‌های بهره، اولویت‌بندی پرداخت وام به بخش‌های مختلف اقتصاد و گسترش شعبه‌های بانک‌ها در مناطق روستایی را در دستور کار خود قرار داد. دولت بنگلادش طی ده سال به این سیاست ادامه داد و تلاش کرد، وظایف اقتصادی اجتماعی بانک‌ها را تعیین و نهادینه کند.

اما به دلایل متعدد مانند پایین‌ بودن نرخ بهره، بازدهی اندک بخش‌های اقتصادی تسهیلات‌گیرنده، ملی‌کردن دوامی نیاورد و در سال ۱۹۸۱ نخستین مرحله خصوصی‌سازی بانک‌های دولتی آغاز شد. به این ترتیب برخی از بانک‌های دولتی به بخش خصوصی واگذار شد؛ اما به دلیل مداخله دولت در بخش‌های دیگر اقتصاد و تعیین دستوری نرخ بهره، این خصوصی‌سازی به اهداف خود نرسید.

در سال ۱۹۹۰ دولت بنگلادش نرخ بهره را آزاد کرد، استقلال بانک مرکزی را افزایش داد و نظام قانونی کارآمدی به منظور کاهش ریسک عدم بازپرداخت وام‌ها تهیه کرد.

همچنین پاکستان نیز پس از شکست تجربه ملی‌کردن بانک‌ها به دلایلی مانند ناکارآمدی، آسیب‌پذیری و رقابت‌پذیری پایین بانک‌های دولتی، در سال ۱۹۹۰ میلادی قانون ملی‌کردن بانک‌ها اصلاح و دولت مخیر شد همه یا بخشی از سهام خود در بانک‌های دولتی را بفروشد. همچنین در سال ۱۹۹۱ مجوز تاسیس و مدیریت بانک‌ها توسط بخش خصوصی نیز صادر شد.

جمع‌بندی

مداخله دولت بر دو فرض استوار است: ۱- دولت‌ها بهتر از بازار‌ها از مسائل آگاهی دارند. ۲- دولت‌ها با توجه به منافع مردم عمل می‌کنند. تجربه بنگلادش بطلان این دو فرض را اثبات کرد. کارمندان دولت تجربه و دانش اندکی درباره پدیده‌های بازار و نهادهای مالی دارند.

همچنین انگیزه آنها برای ارتقای بهره‌وری و تخصیص کارآمد منابع بسیار پایین است. این در حالی است که بانک‌های خصوصی بهتر می‌توانند لیستی از مشتریان خوش‌حساب و بدحساب خود را تهیه و بر عملکرد مشتریان در زمینه بازپرداخت وام‌ها نظارت کنند.

برای نمونه مقررات‌زدایی از نظام بانکی فرانسه در سال ۱۹۸۵ به بانک‌ها آزادی بیشتری داد تا برای جذب مشتریان رقابت کنند و بنگاه‌های اقتصادی که بهره‌وری اندکی داشتند، تلاش کردند برای جذب تسهیلات آن را ارتقا دهند. به این ترتیب اقتصاد این کشور با شکوفایی نظام مالی توسعه پیدا کرد. شواهد گویا است اقتصادی که مالکیت و سهم دولت در بانک‌ها زیاد است به سطوح اندکی از توسعه مالی می‌رسد، رشد اقتصادی کاهش و احتمال شکنندگی اقتصاد کشور افزایش می‌یابد.

مالکیت دولت بر بانک‌ها و کنترل نظام بانکی کشور، آن را در باتلاقی فرو می‌برد که برآیندش تخصیص ناکارآمد سرمایه، گرفتار‌شدن در بوروکراسی، انتخاب نادرست مشتریان و ناکارآمدی در تجهیز منابع و تبدیل آن به اعتبار خواهد بود. بنابراین پیشنهاد می‌شود دولت‌ها با خصوصی‌کردن بانک‌ها و کاهش مداخله مستقیم خود در نظام مالی به بانک مرکزی استقلال بیشتری دهند تا فرآیند نظارتی و تعیین نرخ سود به درستی انجام شود.