انقباض سرمایه‌گذاری در طرح‌های عمرانی

در راستای اصلاح روند معیوب سال‌های اخیر ضروری است تا در قوانین بالا‌دستی سهم مشخصی برای سرمایه‌گذاری از بودجه عمومی تعیین شود تا افزایش روزافزون هزینه‌های دولت به‌خصوص در زمینه جبران خدمت، جانشین مخارج سرمایه‌گذاری نشود. در این راستا، با توجه به حجم انبوه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و عدم‌کفایت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، چند سالی است که دولت به منظور رفع وضعیت بحرانی طرح‌های عمرانی سعی در بهره‌برداری از روش مشارکت عمومی- خصوصی دارد.  ابعاد و گستردگی و موانع و خلأهای قانونی موجود در این روش، نیازمند قانون مستقل برای تحقق امر مشارکت عمومی- خصوصی است.

رشد ۱۸ درصدی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال‌۱۴۰۰ پرداخت. طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) بخشی از سرمایه‌گذاری‌های دولت است که اغلب در حوزه زیرساخت ظهور پیدا می‌کند. یکی از اصلی‌ترین کانال‌های سرمایه‌گذاری دولت در ایجاد ظرفیت‌های جدید تولیدی و خدماتی در کشور، طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. در میان انبوه مشکلاتی که طرح‌های عمرانی با آن روبه‌رو هستند، مساله کمبود اعتبار و همچنین عدم‌تخصیص اعتبارات در‌نظر گرفته شده‌ از مشکلات عمده در این‌خصوص است. درخصوص اعتبارات این طرح پرداختن به دو نکته مهم و ضروری است: نخست اینکه، سرجمع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در بودجه عمومی دولت، اعم از مصارف عمومی و اختصاصی، برابر ۱۰۹هزار میلیارد تومان است که شامل ۴۹‌هزار میلیارد تومان اعتبار منابع عمومی دستگاه‌های اجرایی ملی، ۵/ ۱۷ هزار میلیارد تومان اعتبار دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها، ۳۷ هزار میلیارد تومان اعتبارات متفرقه و ۶/ ۵ هزار میلیارد تومان از محل درآمدهای اختصاصی است. از مجموع اعتبارات از محل درآمدهای اختصاصی، مبلغ ۵‌هزار میلیارد تومان برای دستگاه‌های اجرایی ملی و ۵۰۰ میلیارد تومان برای دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها در نظر گرفته شده است. نکته قابل‌ذکر دیگر اینکه اعتبارات اختصاصی دستگاه‌های اجرایی ‌با عنوان «سایر منابع» در موافقت‌نامه‌های طرح‌های عمرانی پیش‌بینی و تخصیص می‌یابد. مورد بعدی اینکه، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مصارف عمومی لایحه بودجه سال‌۱۴۰۰ حدود ۱۰۴ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که نسبت به اعتبارات عمرانی در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ (که به میزان ۸۸ هزار میلیارد تومان بود) حدود ۲/ ۱۸ درصد رشد داشته است. همچنین سهم این اعتبارات از کل مصارف‌عمومی معادل ۳/ ۱۲ درصد است.

کاهش ۱۱‌درصدی سهم طرح‌های عمرانی

بنا بر تحلیل گزارش‌های رسمی طی ۱۰ سال اخیر، سهم اعتبارات مصوب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از بیش از ۲۳ درصد در سال‌۱۳۹۰ به میزان ۱۲ درصد در لایحه بودجه ۱۴۰۰ رسیده است، از این‌رو می‌توان بیان کرد که سهم بودجه عمرانی از کل بودجه بیش از ۱۱ واحد درصد کاهش پیدا کرده است. این روند حاکی از کاهش متوالی سهم سرمایه‌گذاری از مجموع مخارج دولت است. علاوه بر این بررسی میزان سرمایه‌گذاری انجام‌شده در کشور نشان می‌دهد که رشد موجودی سرمایه خالص در کشور از سال ۱۳۹۰ کمتر از ۵ درصد بوده و از سال ۱۳۹۸ منفی شده است. به بیان دیگر سرمایه‌گذاری جدید انجام‌شده حتی پوشش سرمایه مستهلک‌شده را هم نمی‌دهد و در نتیجه موجودی سرمایه کاهش پیدا می‌کند. در این شرایط سرمایه‌گذاری دولت برای حفظ اشتغال در سال‌های آتی بیش از پیش اهمیت دارد. البته این انتظار می‌رود که با تداوم روند کنونی سرمایه‌گذاری در کشور، سطح اشتغال و تولید ملی در سال‌های پیش‌رو با چالش جدی مواجه شود.

افزایش ۴/ ۰ درصدی اعتبارات عمرانی در لایحه بودجه

در قسمت دیگری از گزارش به اعتبارات عمرانی در لایحه بودجه سال‌جاری پرداخته شده است. اعتبارات عمرانی در سه گروه اعتبارات ملی، اعتبارات استانی و اعتبارات متفرقه قابل‌مشاهده است. بنا بر آمارهای رسمی معادل۴/ ۴۷ درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط به طرح‌های ملی و طرح‌های ویژه استانی مندرج در پیوست یک، ۸/ ۳۵ درصد مربوط به ردیف‌های متفرقه و ۸/ ۱۶ درصد مربوط به طرح‌های استانی است. افزون بر این، اعتبارات عمرانی در ردیف‌های متفرقه در لایحه بودجه سال‌۱۴۰۰ حدود ۳۷ هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون سال ۱۳۹۹ حدود ۴/ ۰‌درصد رشد داشته‌است. اعتبارات متفرقه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در دو قسمت تحت‌عنوان «اعتبارات ردیف‌های متفرقه» به میزان ۲۴ هزار میلیارد تومان و همچنین تحت‌عنوان «اعتبارات انتقال یافته» معادل ۱۳ هزار میلیارد تومان درج شده است. از این میزان، اعتباری حدودا برابر ۷/ ۱۲‌هزار میلیارد تومان برای دستگاه‌های اجرایی ملی و مبلغ ۵۰۰ میلیارد تومان برای دستگاه‌های اجرایی استانی و محلی در نظر گرفته شده است.

آنالیز اعتباری امور ده‌گانه

در بخش دیگری از گزارش به ارائه اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به تفکیک امور ده‌گانه پرداخته شده است. این امور شامل خدمات عمومی، دفاعی و امنیتی، قضایی، اقتصادی، محیط‌زیست، مسکن عمران شهری و روستایی، سلامت، فرهنگ تربیت‌بدنی وگردشگری، آموزش و پژوهش و رفاه اجتماعی است. بنا بر آمارهای رسمی در پیوست یک لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ بیشترین میزان اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، متعلق به امور اقتصادی با اعتبار ۲۵ هزار و ۴۳۷ میلیارد تومان است. و کمترین میزان اعتبار نیز برای امور رفاه اجتماعی معادل ۱۰۹ میلیارد تومان است. افزون بر این تحلیل‌های رسمی حاکی از آن است که در بحث میزان رشد اعتبارات در طرح مذکور در بین امور ده‌گانه محیط‌زیست و آموزش و پژوهش بیشترین رشد مثبت را از آن خود کرده‌اند. میزان رشد در بخش محیط‌زیست معادل ۷۶ درصد و در بخش آموزش برابر ۵/ ۲۴ درصد برآورد شده‌است. همچنین در این قسمت امورات مرتبط با رفاه اجتماعی و خدمات عمومی نیز بیشترین رشد منفی را تجربه کرده‌اند به نحوی که رشد ثبت شده برای بخش‌های مذکور به ترتیب معادل منفی ۶/ ۵۲ و منفی ۳۳ درصد ‌است.

اعتبار مورد نیاز برای اتمام طرح‌ها

بنا بر گزارش‌های رسمی، براساس اطلاعات در پیوست یک قوانین بودجه سنواتی و با توجه به سال خاتمه درج شده برای هر طرح، باید هرساله تعدادی از طرح‌ها به اتمام برسند. بررسی‌های رسمی از میزان طرح‌های پایان یافته در سال‌های گذشته حاکی از عدم تکمیل به‌موقع طرح‌ها مطابق با برنامه زمانی و درنتیجه افزایش هزینه آنها است. آمارهای رسمی درخصوص اعتبار موردنیاز برای اتمام طرح‌های پیوست یک قانون بودجه در سال‌های ۹۵ تا ۹۹ نشان می‌دهد که این میزان از ۲۶۹ هزار میلیارد تومان در سال ۹۵ به ۷۵۰ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۰ افزایش پیدا کرده‌است. این میزان اعتبار برای هر سال از مجموع اعتبار در نظر گرفته شده برای سال موردنظر (مشروط بر تخصیص تمام اعتبارات در نظر گرفته شده در سال مورد نظر مندرج در پیوست یک لایحه بودجه) به علاوه اعتبار سال‌های بعد به دست آمده‌است. بر این اساس، برای سال ۱۴۰۰ حدود ۷۵۰ هزار میلیارد تومان بودجه نیاز است تا تمام طرح‌های مندرج در پیوست یک لایحه ۱۴۰۰ به اتمام برسند و انتظار می‌رود که این رقم در سال‌های آینده افزایش یابد.

توصیه سیاستی

بازوی پژوهشی مجلس در راستای اصلاح روند معیوب سال‌های اخیر لازم می‌داند که در قوانین بالا دستی سهم مشخصی برای سرمایه‌گذاری از بودجه عمومی تعیین شود تا افزایش روزافزون هزینه‌های دولت به‌خصوص در زمینه جبران خدمت (پرداختی حقوق کارکنان و بازنشستگان) جانشین مخارج سرمایه‌گذاری نشود. در این راستا، با توجه به حجم انبوه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و عدم تکافوی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، چند سالی است که دولت به منظور رفع وضعیت بحرانی طرح‌های عمرانی سعی در بهره‌برداری از روش مشارکت عمومی- خصوصی دارد. تبصره ۱۹ در راستای اجرایی‌سازی روش خوب و کارگشای «مشارکت عمومی و خصوصی» تدوین شده‌است، نکته قابل ذکر دیگر اینکه ابعاد و گستردگی و موانع و خلأهای قانونی موجود در این روش از اجرای طرح‌های عمرانی، نیازمند قانون مستقل برای تحقق امر مشارکت عمومی- خصوصی است. عملکرد تبصره ۱۹ در سال‌های قبل نیز موید این امر است. بر این اساس در سال ۱۳۹۸ لایحه مشارکت عمومی- خصوصی توسط دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد که حاوی اشکالات مهمی است و هنوز به تصویب نرسیده‌است.