جایگاه صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی در بودجه ۹۲

مرکز پژوهش‌های مجلس جایگاه صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی را در بودجه ۹۲ مورد بررسی قرار داد. به گزارش گروه دریافت خبر ایسنا، این گزارش در ذیل می‌آید:

۱- سهم صندوق توسعه ملی

صندوق توسعه ملی طبق بند «۲۲» سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه و ماده (۸۴) قانون برنامه پنجم توسعه ایجاد و در سال‌های ۱۳۸۹ و ۱۳۹۰، به میزان ۲۰ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی به آن واریز شده است.

این میزان در سال ۱۳۹۱ طبق قانون به ۲۳ درصد رسید.

در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲، طبق جزء «۳» بند «ح» ماده (۸۴) قانون برنامه پنجم توسعه، سهم واریزی به صندوق باید به ۲۶ درصد افزایش یابد.

طبق بند «۱» جزء «ح» ماده (۸۴) قانون برنامه پنجم توسعه، تعیین مبلغ واریزی صندوق توسعه ملی در بودجه سنواتی ضروری است.

این الزام قانونی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور رعایت نشده است.

همچنین در سال ۱۳۹۲ سهم صندوق توسعه ملی ۲۶ درصد از صادرات نفت (نفت ‌خام و میعانات گازی، گاز و فرآورده‌های نفتی) خواهد بود.

محاسبات نشان می‌دهد فقط سهم صندوق از صادرات نفت خام و میعانات گازی در سال ۱۳۹۲ حدود ۷/۱۱ میلیارد دلار است، علاوه‌ بر این متن بند «۲-۳» به‌گونه‌ای تنظیم شده است که سهم صندوق توسعه ملی از وجوه نفتی پس از پرداخت سهم شرکت ملی نفت ایران و دولت پرداخت می‌شود در نتیجه درصورت تداوم شرایط کنونی احتمال واریز وجوه به صندوق توسعه ملی بسیار کم است.

۲. برداشت از صندوق توسعه ملی

اجزای «۱-۵»، «۲-۵» و «۳-۵» ماده واحده اجازه تبدیل ۳۵ درصد منابع ارزی صندوق به ریال و اختصاص آن به بخش‌های غیردولتی آب، پسآب و کشاورزی، صنعت و معدن، مسکن و بخش‌های دولتی و غیردولتی حوزه حمل‌ونقل، ارتباطات، گردشگری، محیط زیست و دفاع را درخواست کرده است.

صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل شد و تبصره «۲» جزء «ط» اساسنامه صندوق اعطای تسهیلات آن را صرفاً به‌صورت ارزی مجاز دانسته و سرمایه‌گذاران استفاده‌کننده از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارند. دلیل تصویب چنین حکمی در اساسنامه صندوق جلوگیری از آثار ناشی از تبدیل ارز به ریال در اقتصاد است. با فرض موجودی ۴۰ میلیارد دلاری صندوق توسعه ملی می‌توان گفت که ۳۵ درصد آن حدود ۱۴ میلیارد دلار است که اجازه تبدیل این دلارهای نفتی به ریال و تزریق آن به اقتصاد ایران داده شده است. تزریق بی‌محابای منابع حاصل از نفت در اقتصاد ایران بارها آزمون شده است و نتیجه خود را نه به شکل رشد اقتصادی، بلکه در قالب تورم به‌ویژه در قیمت کالاهای غیر قابل جابجایی (مسکن) و نابودی تولید ملی به سبب تبدیل شدن دلارهای نفتی به واردات نشان داده است.

۳. اجازه به بخش‌های دولتی از منابع صندوق توسعه ملی

بند «۳-۵» ماده واحده به بخش‌های دولتی و غیردولتی حوزه حمل‌ونقل، ارتباطات، گردشگری، محیط زیست و دفاع اجازه استفاده از منابع صندوق داده است.

در حالی‌که تبصره «۱» جزء «ط» اساسنامه صندوق استفاده از منابع صندوق برای اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و بازپرداخت بدهی‌های دولت به هر شکل را ممنوع کرده است.

علاوه بر این، بند «۶» ماده واحده به شرکت‌های ایدرو و ایمیدرو برای مشارکت با بخش‌های خصوصی و تعاونی و استفاده از تسهیلات ارزی و ریالی صندوق اجازه داده شده است. درحالی که طبق تبصره «۱» جزء «۴» بند «ی» ماده (۸۴) قانون برنامه پنجم، نه تنها استفاده شرکت‌های دولتی از منابع صندوق ممنوع شده، بلکه استفاده بخش عمومی غیردولتی از آن نیز محدود شده تا فضا برای بخش واقعی خصوصی ایجاد شود. طبق اساسنامه صندوق توسعه ملی، شرکت‌ها درصورتی غیرعمومی محسوب می‌شوند که حداقل ۸۰ درصد سهام آنها (به‌صورت مستقیم یا باواسطه اشخاص حقوقی) متعلق به اشخاص حقیقی باشد.

۴. وظایف هیئت امنای صندوق

جزء «۴-۵» ماده واحده، اجازه اعطای ۱۰ درصد منابع صندوق به بخش خصوصی یا تعاونی برای طرح‌های نفت و گاز را پیشنهاد کرده است. اگر این‌گونه طرح‌ها، سرمایه‌گذاران خصوصی داشته باشد این امر جزء اختیارات هیئت امنای صندوق است و نیازی به حکم ندارد.

اگر بخش خصوصی صرفاً نقش پیمانکار داشته باشد و اصل طرح‌ها دولتی باشند، پرداخت این‌گونه تسهیلات جزء مصارف مجاز این صندوق‌ها نیست.

ماده (۸۴) قانون برنامه پنجم توسعه به‌عنوان اساسنامه صندوق توسعه ملی وظایف و اختیارات آن را شرح داده و در جزء «ط» آن اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی، تعاونی و بنگاه‌های اقتصادی متعلق به مؤسسات عمومی غیردولتی برای تولید و توسعه سرمایه‌گذاری‌های دارای توجیه فنی، مالی و اقتصادی را از مصارف صندوق برشمرده است. در نتیجه نیاز به تکرار آن در قانون بودجه نیست. همچنین باز شدن باب تعیین تکلیف برای صندوق توسعه ملی ضمن قانون بودجه، خطر تغییر اساسنامه صندوق را در سال‌های بعد خواهد داشت.

بند «۷-۹۰» نیز سپرده‌گذاری منابع صندوق نزد سیستم بانکی بابت وجه‌الضمان پیشنهاد کرده است.

دلیل تعیین هیئت ‌عامل مرکب از پنج نفر از افراد صاحبنظر، با تجربه و خوشنام در امور اقتصادی، حقوقی،‌ مالی، بانکی و برنامه‌ریزی با حداقل ده سال سابقه مرتبط و مدرک تحصیلی کارشناسی ارشد برای صندوق توسعه ملی که توسط هیئت امنا انتخاب و با حکم رئیس‌جمهور منصوب می‌شوند، این بود که مدیریت صندوق توسعه ملی که سرمایه همه مردم ایران و نسل‌های آتی است به دست افراد کاردان و خبره باشد تا با بهترین انتخاب‌ها در عرصه‌هایی سرمایه‌گذاری کنند که بیشترین بازدهی عاید مردم کشور شود. دخالت در تصمیم‌گیری‌های هیئت عامل و تعیین تکلیف برای آنها با تعیین درصد و موضوع، برخلاف منطق مدیریتی و کارشناسی است و می‌تواند پاسخگویی مدیران صندوق را مخدوش کند.

۵. حساب ذخیره ارزی

در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ تمام منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی به قیمت ۹۵ دلار، بین شرکت ملی نفت ایران، صندوق توسعه ملی و بودجه عمومی توزیع شده است. علاوه‌بر این بند «۴» ماده واحده مازاد درآمدهای نفتی ناشی از افزایش قیمت نفت یا افزایش صادرات یا افزایش نرخ ارز، را به‌صورت ۲۵ درصد بابت جبران عدم تحقق درآمدهای دولت و ۷۵ درصد آن بابت طرح‌ها و پروژه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای توزیع کرده است. درنتیجه اساساً وجوهی برای واریز به حساب ذخیره ارزی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ باقی نخواهد ماند.

این درحالی است که حساب ذخیره ارزی طبق قانون نفت و ماده (۸۵) قانون برنامه پنجم توسعه برای جلوگیری از آثار نوسانات قیمت نفت بر ثبات بودجه تشکیل شده و در شرایط تحریم اقتصادی داشتن پشتوانه ثبات بخش برای بودجه کشور ضروری است. طبق ماده (۸۵) قانون برنامه عواید حاصل از صادرات نفت اعم از (نفت خام و میعانات گازی) به‌صورت نقدی و تهاتری و درآمد دولت از صادرات فرآورده‌های نفتی و خالص صادرات گاز پس از کسر مصارف ارزی پیش‌بینی شده در جداول قانون بودجه کل کشور و پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی به حساب ذخیره ارزی واریز می‌شود.

۶. تغییر نظام ارزی طراحی شده در قانون برنامه پنجم

طبق ماده (۸۱) قانون برنامه پنجم توسعه نظام ارزی کشور، «شناور مدیریت شده» است. نرخ ارز با توجه به حفظ دامنه رقابت‌پذیری در تجارت خارجی و با ملاحظه تورم داخلی و جهانی و همچنین شرایط اقتصاد کلان ازجمله تعیین حد مطلوبی از ذخایر خارجی توسط بانک مرکزی تعیین خواهد شد. اما بند «۳» ماده واحده تعیین نرخ ارز را به کارگروهی مرکب از رئیس بانک مرکزی، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی و وزیر نفت محول کرده است. این اقدام نه تنها مدیریت بانک مرکزی در منابع و مصارف ارزی را مخدوش خواهد کرد، بلکه تعیین سیاست ارزی کشور را تابعی از سیاست مالی و نیازهای بودجه‌ای خواهد ساخت.

پیشنهاد

بند «۵»، «۶» و «۷-۹۰» حذف شود.

بند «۲-۳» به‌شرح زیر اصلاح شود:

عبارت «بیست‌وشش درصد (۲۶%) سهم صندوق توسعه ملی (معادل حداقل ...... دلار)» در سطر هفتم بعد از عبارت (با احتساب بازپرداخت‌های بیع متقابل) اضافه شود. عبارت «سهم صندوق توسعه ملی از مابقی را» از سطر نهم حذف شود.

عبارت «به نرخ ارز مصوب کارگروه موضع این بند با عضویت رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» در سطر نهم حذف شود.

تبصره «۲» بند «۲-۳» به‌شرح زیر اصلاح شود:

عبارت «معادل حداقل ----------- دلار» بعد از عبارت «پس از کسر ارزش گاز خام طبیعی وارداتی» اضافه شود.

جایگزین بند «۴»

تمامی منابع حاصل از فروش ارز ناشی از صادرات نفت خام و میعانات گازی سهم دولت، بخشی از منابع عمومی دولت محسوب می‌شود و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است با فروش مبالغ ارزی به نرخ روز ارز طبق مفاد بند «ج» ماده (۸۱) قانون برنامه پنجم توسعه، منابع مزبور را تا سقف ارقام مندرج در ردیف ۲۱۰۱۰۱ و ۲۱۰۱۰۹ روزانه به حساب درآمد عمومی نزد خزانه‌داری کل کشور واریز نماید. عدم اجرای این حکم به‌منزله تصرف غیرقانونی در اموال عمومی و مستوجب تعقیب قضایی است. بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است مبالغ ارزی مازاد بر سقف ردیف‌های مزبور را پس از واریز سهم صندوق توسعه ملی طبق مفاد بند «۸۵» قانون برنامه پنجم توسعه به حساب ذخیره ارزی واریز نماید.

ارتباط برنامه پنجم توسعه و بودجه

همچنین مرکز پژوهش های مجلس، درباره ارتباط برنامه پنجم توسعه و بودجه گزارش داد.

در این گزارش آمده است:

ناتوانی در ایجاد ارتباط میان سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی یکی از ضعف‌های اساسی در مالیه عمومی به‌خصوص در کشورهای درحال توسعه است. فقدان سازوکاری برای ارتباط‌ سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی ناشی از دلایل متعددی است.

عدم امکان پیش‌بینی منابع مالی حتی برای دوره‌های زمانی کوتاه‌مدت، ناتوانی در طراحی اولویت‌های سیاستی بر مبنای برنامه، نبود سازوکارهای لازم برای هدایت منابع به اولویت‌های سیاستی، عدم امکان محدود کردن برنامه‌ریزی و اولویت‌های سیاستی در محدوده امکانات و نبود مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی در نظام تصمیم‌گیری مجموعه عواملی هستند که فرآیند تصمیم‌گیری را مختل می‌کنند و نتیجه آنها کارکردهای ضعیف و مخرب انتخاب‌های مالی دولت است.

۱. ارتباط برنامه و بودجه و موانع آن

در ایران موضوع ارتباط برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی (به‌عنوان دو ابزار در مدیریت بخش عمومی) از دیرباز دغدغه ذهنی برنامه‌ریزان و تصمیم‌گیران کشور بوده است. اصولاً، برنامه‌های توسعه برای یک بازه زمانی پنج‌ساله تنظیم می‌شوند درحالی که بودجه برنامه مالی دولت برای یک سال است. این وجه تشابه زمانی موجب این تصور و برداشت شده است که برنامه‌های توسعه مشتمل بر پنج برنامه بودجه‌ای است و قاعدتاً باید از راه تدوین پنج بودجه سنواتی اهداف برنامه‌های توسعه محقق شود. بنابراین، تصمیم‌گیران کشور انتظار داشته‌اند که این دو به خودی خود در راستای یکدیگر باشند و هدف واحدی را دنبال کنند.

در عمل برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سنواتی هریک راه خود را رفته‌اند و نه تنها همدیگر را تقویت نکرده‌اند، بلکه گاهی اوقات در تعارض با همدیگر نیز قرار گرفته‌اند.

درواقع، پیوند منطقی بین برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی در کشور وجود نداشته و این کاستی بعضاً به اتلاف منابع ملی منجر شده است.

این نارسایی ریشه در عوامل مختلفی دارند که برخی از آنها عباتند از:

الف) اهداف متفاوت بودجه‌های سنواتی و برنامه‌های توسعه؛ بودجه‌ریزی در بخش عمومی ناظر بر پیش‌بینی منابع و مصارف مالی برای انجام مأموریت‌ها و وظایف دولت است. این وظایف و مأموریت‌ها در یک دوره تاریخی براساس قوانین و مقررات مختلف برعهده دولت گذاشته شده است و چارچوب قانونی دارند و عمده آنها نیز در طول زمان تداوم دارند. درحالی که، دولت‌ها از راه برنامه‌های توسعه در صدد اولویت‌بندی وظایف و مأموریت‌های خود براساس نیازهای توسعه‌ای کشور بوده‌اند. درواقع، کارکرد بودجه از برنامه‌های توسعه متفاوت بوده است. برنامه‌های توسعه به مثابه ابزاری برای اولویت‌بندی و هدفگذاری شکل گرفته‌اند. در‌حالی که بودجه، سندی برای نمایش مأموریت‌های تقریباً ثابت دولت و آثار مالی آنهاست. استفاده از بودجه برای تحقق اهداف برنامه نیازمند وجود سازوکارهای لازم در نظام تصمیم‌گیری است و این دو به خودی خود با هم پیوند پیدا نمی‌کنند.

ب) تبدیل برنامه‌های توسعه از ابزار اولویت‌بندی و هدفگذاری به ابزار قانونگذاری و ایجاد وظایف جدید برای دستگاه‌ها؛ قاعدتاً برنامه‌های توسعه باید نحوه عملیاتی کردن مأموریت‌ها و وظایف دولت و اهداف آنها را در یک بازه زمانی مشخص تعیین کنند. بدین ترتیب بودجه‌های سالیانه ‌می‌توانند آثار مالی اولویت‌گذاری‌ها و هدفگذاری‌های تخصیص منابع مالی را نشان دهند. به‌عبارت دیگر، برنامه‌های توسعه سازوکاری برای تعیین دقیق اهداف و مأموریت‌های دولت و نحوه عملیاتی کردن وظایف قانونی دستگاه‌های دولت در قالب زمان است، زیرا وظایفی که در قانون اساسی، قوانین تأسیس یا اساسنامه‌های مربوطه برعهده دستگاه‌های اجرایی گذاشته شده است در اغلب موارد تعریف‌های کلی بوده و فاقد مفاهیم عملیاتی و روشن است و به همین دلیل یکی از مجاری اصلی که به این وظایف صورت کمّی و اولویت زمانی و عملیاتی می‌دهد، برنامه توسعه است. براساس این دیدگاه، برنامه نباید تکالیف و وظایف جدید برای دولت و دستگاه‌های اجرایی ایجاد کند (به‌عبارت دیگر برنامه توسعه، قانون شرح وظایف جدید برای دستگاه‌های اجرایی کشور نیست)، بلکه نحوه عملیاتی کردن وظایف قانونی و اولویت آنها در قالب زمان معین است. در عمل برنامه‌های توسعه از یک چنین کارویژ‌ه‌ای فاصله داشته است. دولت‌ها براساس دستورهای کاری و مواعید انتخاباتی‌شان از راه برنامه‌های توسعه مأموریت‌ها و وظایف جدیدی برای خود تعریف کرده و از این راه قانونگذاری کرده‌اند. برنامه‌های توسعه در ایران مشتمل بر احکام بسیاری است که وظایف و مأموریت‌های تازه‌ای را برای دولت تعیین می‌کنند.

برخی از این احکام مغایر با احکام و قوانینی هستند که دستگاه‌های اجرایی براساس آنها عمل می‌کنند. برخی نیز به اصلاح و یا تغییر قوانین و رویه‌های موجود می‌پردازند و از این راه به بی‌انضباطی‌ها و اختلا‌ل‌هایی در نظام اجرایی دامن می‌زنند. در واقع، این برنامه‌ها در موارد بسیاری قوانین عام و خاصی که دستگاه‌های اجرایی باید از آن تبعیت کنند را تغییر داده و ضوابط جدیدی را وضع کرده است.

ج) عدم تبعیت سیاست‌ها از محدودیت منابع: پدیده مزبور (تبدیل سند برنامه به مجموعه‌ای از وظایف و تکالیف جدید برای دستگاه‌های اجرایی) در کنار این واقعیت که تصمیمات برنامه‌ها با توجه به محدودیت‌ منابع و هزینه‌های آنان اتخاذ نمی‌شوند، در عمل اعتبار احکام برنامه را زیر سؤال می‌برد. به روش‌های مختلفی می‌توان نشان داد که بدون هیچ‌گونه تعیین وظایف جدید برای دولت، مجموعه امکانات مالی کشور در حدی نیست که دولت را قادر سازد به وظایف و تکالیف فعلی به‌طور کامل عمل کند. این موضوع منجر به اختلاف فاحش بین «مصوبات» و «عملکردها» می‌شود و کمترین نتیجه آن نیز بی‌اعتباری سیاستگذاری است.

بررسی بودجه سنوات مختلف نشان می‌دهد که در مواردی اعتبارات برخی از طرح‌ها به دلیل کمبود منابع مالی (بدون دستیابی به اهداف تصریح شده در برنامه‌های توسعه) حذف شده است. ارتباط ضعیف بین سیاست‌های برنامه‌های توسعه و منابع موجود منجر به نقض آگاهانه نه تنها احکام برنامه، بلکه بسیاری از قوانین دیگر می‌شود که در بند بعد تشریح شده است.

د) تناقض احکام قانونی برنامه‌های توسعه و بودجه‌ریزی: در ماده (۲۲۵) قانون برنامه پنجم توسعه این‌گونه آمده است «دولت موظف است بار مالی کلیه قوانین و مقررات ازجمله احکام قانون برنامه پنجم که مستلزم استفاده از منابع عمومی است را در لوایح بودجه سنواتی در حدود درآمدهای وصولی و پیش‌بینی اجرا نماید». بدین ترتیب در عمل سازوکار نقض احکام برنامه در خود برنامه آمده است.

علاوه‌بر این در برخی احکام قانونی مثلاً ماده (۱۰۹) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ اعتبار مصوبات نظام قانونگذاری ازجمله احکام برنامه به روشنی نقض شده است طبق این حکم «در سال ۱۳۹۱ کلیه قوانین عام و خاص که احکام و تکالیفی برای بودجه تعیین کرده‌اند فقط در چارچوب احکام این قانون و قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و در سقف اعتبارات مصوب و در حدود وصولی ها قابل اجراست». به بیان دیگر یعنی عدم رعایت و اجرای مصوبات قانونی از جمله احکام قانون برنامه، با کمبود منابع مالی قابل توجیه بوده وخالی از اشکال است.

۲. برنامه پنجم توسعه و بودجه ۱۳۹۲

به جرات می‌توان گفت که بسیاری از احکام برنامه پنجم ماهیتی فراتر از احکام و تبصره‌های بودجه سنواتی ندارند که طبق آن وظایف و تکالیفی بدون اولویت‌بندی و بدون منابع مالی روشن برعهده دولت می گذارد. در یک تقسیم‌بندی کلی احکام موجود در برنامه پنجم را می‌توان در سه بخش طبقه‌بندی کرد:

• احکام مربوط به ساختار بودجه‌ریزی: که در آن احکام برنامه درباره موضوعاتی نظیر شیوه بودجه‌ریزی، طبقه‌بندی‌های آن و همچنین محتوای اطلاعاتی آن، شیوه اجرای بودجه‌های استانی، طرح‌های عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای)، مالیات‌ها، تخفیفات، ترجیحات و معافیت‌ها و... را مشخص نماید. درمجموع از ۲۳۵ حکم قانونی برنامه پنجم توسعه ۱۹ حکم آن (در حدود ۸ درصد احکام) دارای چنین ماهیتی است. به‌عنوان مثال حکم ماده (۲۶) قانون برنامه پنجم توسعه چنین است «کاهش وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به کمک از محل بودجه عمومی دولت به‌استثنای سهم قانونی دولت در حق بیمه در طول برنامه از طرق مختلف». اما راهبرد دولت برای انجام این امر در قالب ردیف‌های بودجه‌ای مربوط به سال ۱۳۹۲از طریق داده‌های بودجه‌ای قابل تعیین نیست.

همچنین در جزء «۳» بند «ب» ماده (۸۱) دولت موظف به «ارائه جداول دریافت و پرداخت‌های ارزی را همراه با لوایح بودجه سالیانه برای سال‌های باقیمانده از برنامه» شده است اما همراه با لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ چنین سندی ارائه نشده است.

در مقابل طبق بند «ب» ماده (۱۱۹) قانون برنامه پنجم توسعه: دولت موظف به «ثبت معافیت‌های ‌مالیاتی‌ مذکور به‌صورت جمعی خرجی در قوانین بودجه سالیانه» است که در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ تحت منابع بودجه چنین ردیفی ایجاد شده است.

• احکام دارای بار مالی: که در آن صریحاً و به‌صورت مشخص به تأمین مالی و یا حمایت مالی و بودجه‌ای در قانون برنامه پنجم اشاره شده است که در حدود ۱۴۲حکم (در حدود ۴۲/۶۰ درصد احکام) از احکام قانون برنامه پنجم توسعه را شامل می‌شود. تحقق غالب این اهداف، نیاز به تأمین اعتبار در بودجه‌های سالیانه دارد و وجود شرط زمانی تحقق این اهداف، مستلزم این است که در هر سال مالی، تمهیدات و زمینه‌های تحقق اهداف یاد شده مد نظر قرار گیرد و نتایج آن در گزارش عملکرد سالیانه برنامه قابل ارزیابی باشد. با توجه به ساختار بودجه‌ریزی و قالب‌های اطلاعاتی سند بودجه به سختی می‌توان ردی از این احکام در بودجه‌های سنواتی یافت مگر اینکه در ارزیابی عملکرد بودجه یک سال مشخص، بتوان استنباط کرد که آیا حکم مربوط عمل شده است یا خیر؟

• اهداف فرابخشی و بخشی برنامه پنجم توسعه :در قانون برنامه پنجم توسعه، ۶ هدف کمّی فرابخشی و ۵۲ هدف کمّی بخشی تعیین شده است. اما از آنجایی که جدول کمّی ساخت‌یافته‌ای در برنامه پنجم وجود ندارد و تصویری از روند متغیرهای مذکور در طول سال‌های اجرای برنامه پنجم دیده نمی‌شود، ردیابی میزان تحقق این اهداف دربودجه‌های سنواتی امکانپذیر نیست.

عدم پایبندی و اهتمام دولت در اجرای مفاد و احکام برنامه، بررسی و امکان تطابق برنامه و بودجه را مشکل کرده است. طبق ماده (۲۱۳) قانون برنامه: «به منظور حسن اجرای قانون برنامه و ارزیابی میزان پیشرفت کشور در چارچوب سیاست‌های کلی برنامه، دستگاه‌های اجرایی مکلفند تا پایان شهریورماه هر سال گزارشی از عملکرد هر یک از مواد ذیربط سال قبل را به معاونت تسلیم نمایند. معاونت موظف است گزارش عملکرد مذکور را همراه با نظرات خود و بررسی مواد برنامه و شاخص‌ها و متغیرهای مربوطه به رئیس‌جمهور ارائه نماید. رئیس‌جمهور مکلف است گزارش مذکور را همزمان با لایحه بودجه سالیانه تا پانزدهم آذرماه هر سال به مجلس شورای اسلامی ارائه و خلاصه آن را در جلسه علنی به اطلاع نمایندگان برساند».

تاکنون گزارش عملکردی ازسوی دولت ارائه نشده است. علاوه‌بر این در تبصره «۲» بند «ح» ماده (۸۴) قانون برنامه درباره صندوق توسعه ملی آمده است که «اعطای تسهیلات موضوع این ماده فقط به‌صورت ارزی است وسرمایه‌گذاران استفاده‌کننده از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارند». این در‌حالی است که در ماده (۵) ماده واحده لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ تخصیص اعتبار ریالی از صندوق توسعه ملی ازسوی دولت پیشنهاد شده است.

۳. چگونه می‌توان بین برنامه و بودجه پیوند برقرار کرد؟

یکی از روش‌هایی که برخی کشورها برای پیوند زدن برنامه‌های میان‌مدت و بودجه سنواتی از آن استفاده کرده‌اند سازوکاری به نام «چارچوب میان‌مدت مخارج» است. این سازوکار سه وظیفه برنامه‌ریزی، سیاستگذاری و بودجه‌ریزی را در یک چارچوب پیوسته با یکدیگر مرتبط می‌سازد. همچنین، انتخاب‌های سیاستی را در چارچوب امکانات در دسترس قرار می‌دهد. در این سازوکار، اولویت‌های سیاستی بر مبنای برنامه‌ای تعیین می‌شود که توسط منابع در دسترس محدود می‌شود. علاوه‌بر این چارچوب تصمیم‌گیری در بالاترین سطح (معمولاً کابینه) تعیین می‌شود. این چارچوب سیاستگذاری را در حیطه امکانات محدود می‌کند. البته طراحی این چارچوب مستلزم پشتیبانی‌های فنی، وجود اطلاعات مورد نیاز و بنا نهادن و اجرای مجموعه‌ فرآیند‌هایی برای تقویت نظام تصمیم‌گیری است.

در چارچوب میان‌مدت مخارج در ابتدا، چارچوب اقتصاد کلان به منظور پیش‌بینی‌های درآمدها و مخارج سه سال آینده مورد بررسی قرار می‌گیرد. این مرحله برای دستیابی به انضباط مالی کلان حیاتی است. مرحله دوم مشتمل بر سه گام است. در گام اول، اهداف، فعالیت‌ها و دستاوردهای بخش‌ها و وزارتخانه‌ها مرور می‌شود. در گام دوم، بر سر برنامه‌ها و زیربرنامه‌های وزارتخانه‌ها و بخش‌ها توافق صورت می‌گیرد. در گام سوم، هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای برنامه‌ها و طرح‌های مورد توافق برای سه سال آتی تعیین می‌شود. در مرحله سوم، در مورد اهداف و برنامه‌های اولویت‌دار توافق می‌شود. در مرحله چهارم، سقف‌های هزینه‌ وزارتخانه‌ها و بخش‌ها تعیین می‌شود و به‌طور کلی چارچوب مخارج به‌صورت تفصیلی مشخص می‌گردد. در مرحله پنجم، سقف هزینه‌ها توسط کابینه تعیین می‌گردد.در مرحله بعد، وزارتخانه‌ها در داخل سقف‌های مصوب کابینه اقدام به تخمین‌های سه‌ساله می‌کنند.

در مرحله هفتم، نیز تخمین‌ها در نهاد برنامه‌ریزی بازنگری و به کابینه و مجلس ارائه می‌شوند.

نتیجه‌گیری

بودجه‌های سنواتی و برنامه‌های توسعه رسالت‌های متفاوتی را دنبال می‌کنند.

بودجه تصویر مالی برنامه‌های دولت برای انجام مأموریت‌های حاکمیتی را نمایش می‌دهد، در حالی که برنامه‌های توسعه با هدف اولویت‌بندی وظایف و مأموریتهای دولت و هدفگذاری آنها تدوین می‌شوند. برنامه‌های توسعه در ایران به میزان زیادی مستقل از محدودیت منابع و بدون در نظر گرفتن آثار مالی و اجرایی آنها تهیه و تنظیم می‌شوند. بنابراین، برنامه‌های توسعه در عمل به اغتشاش و بی‌انضباطی مالی بیشتر و فاصله گرفتن از بودجه‌های سنواتی انجامیده‌ است.

در واقع، نظام تصمیم‌گیری به‌گونه‌ای نیست که سازوکار لازم را برای پیوند منطقی بین برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سنواتی در کشور برقرار کند. تلاش برای پیوند زدن بودجه به برنامه‌های توسعه و این برداشت که بودجه‌ای سنواتی برشی از برنامه‌های توسعه هستند، به معنای تحت‌الشعاع قرار دادن برنامه‌های توسعه در برابر تحقق منابع عمومی بودجه است.

به‌عبارت دیگر شیوه‌ کنونی برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی ظرفیت پیوند بین برنامه و بودجه را ندارد. مقایسه برنامه‌های توسعه‌ و بودجه‌های سنواتی در عمل بیانگر مغایرت مسیرهایی است که این دو می‌روند.

تلاش برای ایجاد ارتباط بین برنامه‌های توسعه و بودجه‌ریزی به شیوه کنونی راه به جایی نخواهد برد و دستاوردی برای سیاستگذاری ندارد. برقراری پیوند بین این دو نیازمند ایجاد چارچوبی نهادی برای تهیه مخارج میان‌مدت یا طراحی یک روش بومی متناسب با ساختار اداری و مالی کشور است.