سعید تقی‌ملایی

توانایی بانک‌های مرکزی در اثرگذاری روی متغیرهای کلیدی اقتصاد کلان از جمله نرخ تورم و بیکاری از طریق سیاست‌های پولی باعث شده است تا این سیاست‌ها مهم‌ترین اتکای دولت‌ها هنگام اعمال سیاست‌های تثبیت اقتصادی باشند. تحولات سیاست‌گذاری پولی در عمل و تحقیقات قابل توجه در ابعاد نظری در طول چند دهه گذشته حاکی از پذیرش بانک‌های مرکزی به عنوان نهادهایی حساس و بسیار تاثیرگذار بوده و باعث شده است اعتبار بخشیدن به سیاست‌هایی که توسط مقامات پولی اتخاذ می‌شود جزو اولویت‌های برنامه‌های تثبیت اقتصادی باشد. تمایل به قاعده‌مند‌ کردن سیاست‌های پولی و مستقل‌تر شدن بانک‌های مرکزی نمونه‌هایی از چنین فعالیت‌هایی هستند. در این نوشته پس از مروری تاریخی بر تحولات بانکداری مرکزی و سیاست‌های پولی و با تمرکز بیشتر بر تحولات سیاست‌های پولی در آمریکا، برخی مسائل مرتبط با سیاست‌های پولی از جمله اهداف و ابزارها و مسائل مربوط به قاعده و صلاحدید در سیاست‌های پولی به اختصار مورد بررسی قرار خواهند گرفت.

بانک مرکزی و سیاست‌های پولی: چشم‌انداز تاریخی

تاریخ تشکیل اولین بانک‌های مرکزی در دنیا به قرن ۱۷ میلادی بر‌می‌گردد. در سال ۱۶۹۴ بانک مرکزی انگلیس۱ به عنوان یک شرکت سهامی تاسیس شد که وظیفه عمده این بانک قرض دادن به دولت و خرید بدهی‌های دولتی بود. قبل از آن بانک‌های عمومی دیگری نیز نظیر بانک سوئیس (۱۹۶۸) و بانک آمستردام (۱۶۰۹) وظایف مشابهی داشتند؛ اما بانک مرکزی انگلیس، مهم‌ترین و منسجم‌ترین آنها و به عنوان نقطه آغاز بانکداری مدرن شناخته می‌شود. پس از آن به تدریج بانک‌های مرکزی در دیگر کشورها نیز تاسیس شدند و علاوه بر تامین بدهی دولت، مدیریت نقدینگی و تسهیل روابط بین بانک‌های تجاری و ارائه خدمات مالی و اعتباری نیز به فعالیت‌های بانک‌های مرکزی اضافه شد. در ابتدا این بانک‌ها به لحاظ ساختاری شباهت زیادی به بانک‌های مرکزی امروزی نداشتند. وجه تمایز آنها با بانک‌های تجاری، داشتن امتیازات انحصاری خاص دولتی از قبیل انتشار اسکناس و همچنین مدیریت نقدینگی مورد نیاز دولت بوده است. در کشورهایی مانند سوئد، نروژ، فنلاند و هلند این بانک‌ها تنها بانک تجاری موجود بودند و انگیزه ایجاد آنها غالبا ارائه خدمات بانکداری بوده است. وقوع جنگ‌ها و افزایش هزینه‌های دولتی و انتشار اسکناس برای تامین این مخارج، موجب بروز فشارهای تورمی شده و منجر به ایجاد بانک‌هایی با اختیارات و عملکرد مستقل‌تر شده تا مسوولیت ثبات قیمت‌ها را بر عهده بگیرند. بانک فرانسه و بانک اتریش از جمله این بانک‌ها هستند.

با ایجاد نظام استاندارد طلا و تثبیت رژیم نرخ ثابت ارز بین کشورهای صنعتی، نقش بانک‌های مرکزی به عنوان متولی حفظ ارزش پول و ثبات قیمت‌ها بیش از گذشته اهمیت یافت. در این دوره بانک‌های مرکزی با تعهد تبدیل پول به طلا و اتکا به ذخایر طلای خود، هدف اصلی خود را ثبات قیمت طلا قرار داده بودند. همراه با بحران‌های بانکی و ورشکستگی گسترده بانک‌ها در آمریکا در اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم، کنگره آمریکا اقدام به تدوین قانون تشکیل فدرال‌رزرو متشکل از ۱۲ بانک منطقه‌ای۲ در سال ۱۹۱۳ کرد. تا قبل از این به‌رغم پذیرش اهمیت نوسانات حجم پول روی فعالیت‌های اقتصادی (هیوم، ۱۹۵۲)، بانک‌های مرکزی اهداف تثبیتی سیاست‌های پولی و نوسانات در تولید و درآمد را کمتر مورد توجه قرار می‌دادند؛ اما از این پس با وجود برقراری نظام پایه طلا، بانک مرکزی برقراری ثبات در تولید و اشتغال را نیز با جدیت بیشتری دنبال می‌کرد. در این دوره به‌رغم اعتقاد به اهمیت سیاست‌های پولی، نتایج رضایت‌بخشی از سیاست‌های فدرال‌رزرو حاصل نشد. امروزه بسیاری بر این باورند که عملکرد نامناسب بانک مرکزی در تثبیت بازارهای مالی و جلوگیری از ورشکستگی بانک‌ها در دهه ۱۹۳۰ منجر به بروز بحران گسترده مالی و اقتصادی در اکثر کشورهای صنعتی آن زمان شد (فریدمن، ۱۹۶۸). تحت‌تاثیر وقایع این دوره، ساختار فدرال‌رزرو دچار تغییراتی شد و استقلال نسبی آن به طور چشمگیری کاهش یافت. بحث بر سر علل بحران و عوامل ایجاد‌کننده آن، باعث گسترش مباحث متعددی در حوزه اقتصاد کلان از جمله اهمیت نسبی سیاست‌های پولی و مالی و تاثیر این عوامل در ایجاد و تشدید بحران شد. رویکرد غالب اقتصاددانان در این دوره به تبعیت از کینز؛ بر اهمیت بالای عوامل واقعی جانب تقاضا و نه عوامل پولی در ایجاد بحران بود. کینز در کتاب نظریه عمومی خود به‌رغم پذیرفتن نقش پول و سیاست‌های پولی به عنوان عوامل موثر روی مخارج کل اقتصاد، اثر سیاست‌های پولی را بسیار نا‌مطمئن و کم‌اهمیت عنوان کرد؛ اما این موضوع مدت زیادی طول نکشید و سیاست‌های پولی فدرال‌رزرو در دهه ۱۹۵۰ با افزایش مجدد استقلال بانک مرکزی دوباره در جهت تثبیت اقتصادی اهمیت بیشتری یافت.

پیگیری سیاست‌های انبساط پولی تحت‌تاثیر آموزه‌های کینزی و در چارچوب مبادله تورم و بیکاری باعث شد در دهه ۱۹۶۰ فشارهای تورمی به طور محسوسی افزایش یابد. آثار تورمی این سیاست‌ها در دهه ۱۹۷۰ نیز ادامه یافت و باعث شد انتظارات تورمی که تحت‌تاثیر اعتبار سیاست‌های قبلی پایین بود، به طور چشمگیری افزایش یابد. این دوره به دوره تورم بزرگ۳ موسوم است که در آن اهمیت اعتبار مقامات پولی در پیگیری سیاست‌های ضد‌تورمی بیش از پیش مورد توجه قرار گرفت. در اواخر دهه ۷۰ و اوایل دهه ۸۰ و همراه با سیاست‌های ضد‌تورمی فدرال‌رزرو و تحمل یک دوره همراه با رکود، به نظر می‌رسید سیاست‌های پولی مجددا اعتبار خود را باز یافته و انتظارات تورمی کاهش یافته است. هدف‌گذاری تورم به طور ضمنی و استفاده از ابزارهای سیاستی برای رسیدن به آن، همانند تعهدی که بانک‌های مرکزی در دوره نظام استاندارد طلا به قابلیت تبدیل طلا داشتند، نقش مهمی در کاهش انتظارات تورمی در این دوره داشته است.

از این دوره به بعد و با اهمیت فزاینده اعتبار سیاست‌های پولی، مقامات پولی همواره سعی در پایین نگه‌ داشتن انتظارات تورمی از طریق پیگیری سیاست‌های قاعده‌مند و ایجاد استقلال بیشتر برای بانک‌های مرکزی کرده‌اند. نتایج چنین تلاش‌هایی را نیز می‌توان در پایین بودن قابل توجه تورم در کشورهای صنعتی نسبت به کشورهای دیگر مشاهده کرد.

سیاست پولی: اهداف و ابزارها

بسیاری از اقتصاددانان معتقدند مهم‌ترین هدفی که سیاست‌های پولی در بلند‌مدت باید دنبال کنند ثبات قیمت‌هاست؛ اما امروزه بانک‌های مرکزی در دوره‌های مختلف اهداف مختلفی نظیر رشد اقتصادی بالا، اشتغال بالا، ثبات در بازار‌های مالی و بازار ارز و همچنین ثبات در نرخ‌های بهره را برای سیاست‌های پولی خود مد‌نظر قرار می‌دهند. با وجود سازگاری بعضی از اهداف، همواره بعضی از این اهداف در تقابل با یکدیگر قرار می‌گیرند. به طور مثال هدف ثبات قیمت‌ها در برخی موارد با هدف اشتغال بالا و در بیشتر اوقات با ثبات نرخ بهره در کوتاه‌مدت در تقابل است. در دوره‌های رکود که معمولا اشتغال و تورم و احتمالا نرخ‌های بهره در حال کاهش‌اند، تلاش بانک مرکزی برای افزایش اشتغال و جلوگیری از کاهش تورم به طور معمول با هدف ثبات در نرخ بهره در تعارض است. در دوره‌های رونق فعالیت‌های اقتصادی که معمولا تورم و نرخ بهره نیز در حال افزایش‌اند، تلاش برای تثبیت نرخ بهره به فشارهای تورمی دامن خواهد زد. از این‌رو اولویت‌بندی اهداف مختلف در سیاست پولی اهمیت خواهد یافت.

دو هدف مهمی که امروزه در عمل بیشترین اهمیت را برای بانک‌های مرکزی دارد، ثبات قیمت‌ها و کاهش انحرافات سطح تولید و اشتغال از نرخ طبیعی آن است. دستیابی به این اهداف مستلزم به‌کارگیری ابزارهای مختلف و همچنین توانایی ارزیابی سیاست در مسیر رسیدن به اهداف سیاستی است. عملیات بازار باز، سیاست تغییر در نرخ تنزیل و تغییر در نرخ ذخایر قانونی به طور معمول به عنوان ابزارهای۴ اساسی سیاست‌های پولی بانک‌های مرکزی شناخته می‌شوند.

قاعده در مقابل صلاحدید در سیاست پولی

یکی از مهم‌ترین موضوعات مورد بحث هنگام سیاستگذاری پولی این است که آیا سیاست پولی باید بر مبنای صلاحدید و تحت اختیارات مقام پولی متناسب با شرایط اقتصادی عمل کند یا بر مبنای قواعد از پیش تعیین‌شده و مشخص به شرایط اقتصادی واکنش نشان دهد. آنچه مشخص است این است که در حالت دوم سیاست پولی انعطاف لازم را نسبت به شرایط پیش‌بینی‌نشده نخواهد داشت و از این منظر دارای نقص خواهد بود.

به نظر می‌رسد که سیاست‌های مبتنی بر صلاحدید باعث خواهند شد تا سیاستگذار در مواجهه با شرایط مختلف اقتصادی از انعطاف لازم برخوردار بوده و بهترین سیاست را در هر شرایطی اتخاذ کند. پس محدود کردن سیاستگذار با قواعد از پیش تعیین‌شده و غیر‌منعطف توجیه مناسبی نخواهد داشت. اما با وجود چنین جذابیتی، بسیاری از اقتصاددانان نسبت به آزادی عمل مقامات پولی هنگام سیاستگذاری خوش‌بین نیستند.

توصیه به استفاده از قواعد پولی برای اولین بار در دهه ۱۹۶۰ و توسط اقتصاددانان پولگرا و در راس آنها فریدمن مورد توجه جدی قرار گرفت. مطالعه فریدمن و شوارتز در خصوص تاریخ پولی ایالات متحده شواهد مهمی را در خصوص خنثی نبودن پول در کوتاه‌مدت ارائه کرد. فریدمن بعد از این مطالعه عنوان کرد نوسانات حجم پول به لحاظ تاریخی یکی از مهم‌ترین عوامل ادوار تجاری ایالات متحده بوده است. با این حال فریدمن عنوان کرد در بلندمدت پول خنثی بوده و با تطبیق انتظارات با واقعیت، تغییرات پولی تنها قیمت‌ها را متاثر ساخته و اثری روی متغیرهای واقعی اقتصاد نخواهد داشت. به‌رغم اثر قابل‌توجه پول روی فعالیت‌های اقتصادی، فریدمن مخالف استفاده از سیاست‌های پولی برای تثبیت فعالیت‌های اقتصادی بود. وجود وقفه‌های تشخیص و عدم اطلاع به موقع از وضعیت اقتصادی از یک طرف و همچنین نا‌اطمینانی از میزان تاثیرگذاری سیاست‌های پولی روی متغیرهای مورد نظر و وقفه‌های طولانی و متغیر در اثرگذاری سیاست‌های پولی از طرف دیگر از جمله عواملی بودند که به کارگیری سیاست‌های پولی برای مقابله با نوسانات اقتصادی را از نظر فریدمن غیر‌قابل توجیه می‌کرد. از نظر وی تحت چنین شرایطی سیاست‌های پولی فعال احتمالا به بی‌ثباتی اقتصادی و تورم بالا دامن خواهند زد. علاوه بر این در تشریح دلایل نامناسب بودن آزادی عمل مقام پولی، فریدمن از این هم فراتر رفته و تاکید می‌کند که حتی در صورت نبود مشکلات فوق باز هم اتکا به بانک مرکزی برای اعمال سیاست‌های صلاحدیدی مشکل‌آفرین خواهد بود. تاثیر فشارهای سیاسی در اتخاذ سیاست‌های انبساطی در ایام قبل از انتخابات و ایجاد رونق‌های موقتی مثالی از آسیب‌های سیاست‌های پولی مبتنی بر صلاحدید است. از این رو فریدمن تاکید می‌کند که محدود کردن بانک مرکزی به پیروی از یک قاعده مشخص پولی تنها راه غلبه بر آسیب‌های سیاست‌های فعال و مبتنی بر صلاحدید مقامات پولی است. پیشنهاد وی برای سیاست پولی نیز حفظ یک نرخ رشد ثابت برای حجم پول است. در دهه ۱۹۷۰ کیدلند و پرسکات دلیل دیگری برای تردید در کارآمدی سیاست‌های مبتنی بر صلاحدید ارائه کردند. در این تحلیل آنها عنوان کردند که سیاست‌های صلاحدیدی منجر به تورم‌هایی بالاتر از حد بهینه خواهند شد. مبنای این تحلیل ناسازگاری زمانی سیاست‌های مبتنی بر صلاحدید است. وجود اختیار برای مقام پولی سبب می‌شود تا همواره این انگیزه برای سیاستگذار وجود داشته باشد که پس از اعلام سیاست‌های مورد نظر و شکل‌گیری انتظارات، از سیاست مورد نظر منحرف شود. چنین فرآیندی در چگونگی شکل‌گیری انتظارات عوامل اقتصادی خصوصی وارد شده و باعث خواهد شد سیاست‌های اعلامی بانک مرکزی از ابتدا معتبر نباشند. هنگامی که یک سیاست با تورم پایین اعلام شود و انتظارات تورمی را در این جهت شکل دهد، اختیار مقام پولی به وی امکان می‌دهد تا بعد از شکل‌گیری انتظارات از امکان افزایش تولید از طریق انحراف از سیاست اعلامی اولیه و ایجاد تورم بالاتر بهره‌مند شود. این موضوع از نظر عوامل اقتصادی دور نمانده و در شکل‌گیری انتظارات لحاظ خواهد شد. به عبارت دیگر از همان ابتدا سیاست اعلامی بانک مرکزی معتبر نبوده و انتظارات تورمی را در سطحی بالاتر شکل خواهد داد. در نهایت ترکیب سیاست پولی انبساطی بانک مرکزی و انتظارات تورمی بالاتر عوامل خصوصی، تورم بالاتر بدون اثرگذاری روی تولید و اشتغال خواهد بود. این تورش تورمی نتیجه آگاهی عوامل اقتصادی خصوصی از اختیار مقام پولی برای پیگیری سیاست‌های صلاحدیدی و معتبر نبودن سیاست‌های اعلام‌شده و در نتیجه شکل‌گیری انتظارات تورمی بالاتر از حد بهینه است. در اینجا یک راه برای ایجاد اعتبار برای سیاست‌های اعلامی، گرفتن اختیار از سیاستگذار و محدود کردن وی به دنباله‌روی از قوانین ثابت و از قبل تعیین‌شده است. اما یک مساله مهم این است که چرا مقامات پولی نمی‌توانند با وجود داشتن اختیار سیاست‌هایی را اجرا کنند که شبیه سیاست‌های قاعده‌مند همراه با تورم اعلامی صفر باشند. دلیل این موضوع این است که در این حالت مقامات پولی وارد یک بازی با عواملی شده که انتظارات عقلایی دارند. در چنین شرایطی مقام پولی بدون توسل به یک قاعده ثابت و الزام‌آور نمی‌تواند انتظارات عوامل خصوصی را در سطح پایین حفظ کند. این موضوع در ادبیات اقتصاد پولی تحت عنوان «ناسازگاری زمانی سیاست‌های پولی مبتنی بر صلاحدید» شناخته می‌شود.