کژراهه تمرکززدایی
دکتر امیر ثامنی*
تصویب «برنامه اقدام برای ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی از استان‌های تهران و البرز» در ۲۶مهرماه۱۴۰۵ را می‌توان تلاشی دیگر برای مواجهه با یکی از دیرپاترین و پیچیده‌ترین مسائل توسعه سرزمینی ایران دانست؛ مساله‌ای که نه در یک مقطع زمانی کوتاه پدید آمده و نه محصول یک یا چند تصمیم منفرد است، بلکه برآیند انباشت بیش از هفت دهه سیاستگذاری نامتوازن و بعضا متعارض در حوزه‌های جمعیت، اقتصاد، زیرساخت و خدمات عمومی و تمرکز فزاینده قدرت، سرمایه و فرصت در پهنه تهران و پیرامون آن است.
در طول این دوره، تهران به‌تدریج از یک کانون سیاسی و اداری به قطب مسلط اقتصادی، مالی، آموزشی، درمانی و خدماتی کشور تبدیل شده و در نتیجه، نوعی عدم تعادل ساختاری در سازمان فضایی ایران شکل گرفته است؛ وضعیتی که در آن، مجموعه شهری تهران و البرز، همزمان به کانون جذب منابع و فرصت‌ها و به تعبیر دقیق‌تر، به «سیاه‌چاله‌ای فضایی» بدل شده که بخش قابل‌توجهی از ظرفیت‌های انسانی، مالی و سرمایه‌ای سایر پهنه‌های کشور را به درون خود می‌کشد و امکان شکل‌گیری کانون‌های رقیب و مکمل توسعه را تضعیف می‌کند. با این حال، مساله اصلی نه در اصل ضرورت تمرکززدایی، بلکه در فهم نادرست از ماهیت تمرکز و انتخاب مسیر ناکارآمد و غیراثربخش برای مواجهه با آن نهفته است. به نظر می‌رسد این مصوبه، بیش از آنکه بر شناخت موتورهای اقتصادی و نهادی تولید و بازتولید «تمرکز» در مجموعه شهری تهران و البرز استوار باشد، با نگرشی ساده‌انگارانه از مقوله «تمرکز» بر جنبه‌های کالبدی و پیامدهای تبعی آن معطوف شده است؛ گویی با محدود کردن صدور مجوز شهرک‌های صنعتی و مسکونی، کنترل تغییر کاربری زمین و انتقال برخی فعالیت‌ها می‌توان به‌تدریج از وزن پایتخت در ساختار فضایی کشور کاست. این همان نقطه عزیمت نادرستی است که از فهم غلط از موضوع نشأت گرفته و بی‌شک سیاست تمرکززدایی را به کژراهه خواهد برد.
نباید از نظر دور داشت که «تمرکز» در مجموعه شهری تهران و البرز صرفا حاصل رشد طبیعی جمعیت، مهاجرت روستایی یا گسترش بی‌ضابطه ساخت‌وسازها و تغییر کاربری نیست، بلکه این فراگرد مهم نتیجه تمرکز تاریخی قدرت سیاسی و اداری، استقرار دفاتر مرکزی بنگاه‌های بزرگ، نظام آموزش و سلامت پیشرفته، تجمیع شبکه بانکی و مالی و تمرکز نهادهای تصمیم‌گیر اقتصادی از طریق صرفه‌های تجمعی یا مقیاس است که به‌صورت تصاعد هندسی خود را در طی دهه‌های اخیر بازتولید کرده است. در چنین ساختاری، تهران فقط محل استقرار جمعیت و فعالیت نیست، بلکه مرکز گردش، واسطه‌گری و تخصیص بخش بزرگی از منابع و منافع اقتصاد ملی است. برای درک ابعاد این مساله کافی است بدانیم بر اساس آمار بانک مرکزی در سال۱۴۰۴، حدود ۵۹درصد سپرده‌های بانکی کشور و بیش از ۶۲درصد مانده تسهیلات شبکه بانکی در استان تهران متمرکز بوده است.
به بیان دقیق‌تر، از مجموع حدود ۱۵هزار و ۷۹۳همت سپرده بانکی کشور، ۹هزار و ۳۲۵همت و از مجموع حدود ۱۱هزار و ۷۸۵همت مانده تسهیلات، ۷هزار و ۳۳۱همت به استان تهران اختصاص داشته است. به این ترتیب، نزدیک به سه‌پنجم منابع سپرده‌ای و بیش از سه‌پنجم اعتبارات بانکی کشور در این استان گردش دارد؛ تمرکزی که صرف‌نظر از ملاحظات مربوط به محل ثبت حساب‌ها و استقرار دفاتر مرکزی بنگاه‌ها، از غلبه تهران در سازمان‌دهی و تخصیص منابع مالی کشور حکایت می‌کند. پرسش اینجاست که مصوبه هیات وزیران در خصوص تمرکززدایی برای تغییر این الگوی انباشت و گردش منابع چه تدبیری اندیشیده است؟
از دیگر مولفه‌ها یا به تعبیر دیگر موتورهای بازتولید تمرکز در این مجموعه شهری، انباشت ظرفیت‌های آموزش عالی و تولید دانش در تهران و البرز است؛ موضوعی که تقریبا در منطق سیاستی مصوبه به کل غایب مانده است. بر اساس آخرین آمار اعلامی وزارت علوم، حدود ۳۰درصد کل دانشجویان کشور در محدوده ۲استان تهران و البرز مستقر هستند؛ سهمی که فاصله معناداری با استان‌های بعدی دارد. افزون بر این، تهران با برخورداری از صدها دانشگاه، واحد دانشگاهی و موسسه آموزش عالی، به‌ویژه در مقاطع کارشناسی ارشد و دکترا، کانون اصلی تجمع استادان، پژوهشگران، آزمایشگاه‌های تخصصی، مراکز تحقیقاتی و شبکه‌های علمی کشور محسوب می‌شود. اهمیت این تمرکز صرفا در تعداد دانشجویان خلاصه نمی‌شود، بلکه آموزش عالی، زنجیره‌ای از تقاضا برای مسکن، خدمات، اشتغال تخصصی، فعالیت‌های فرهنگی و فرصت‌های شغلی پس از فراغت از تحصیل ایجاد می‌کند که به‌صورت مستمر جمعیت جوان و تحصیل‌کرده را به تهران جذب می‌کند. وقتی فرصت دسترسی به آموزش عالی باکیفیت و مسیرهای ارتقای علمی و حرفه‌ای تا این اندازه نامتوازن توزیع شده است، چگونه می‌توان انتظار داشت صرفا با محدودیت‌های کالبدی، جریان مهاجرت به پایتخت مهار شود؟
موتور بعدی تولید تمرکز در این مجموعه شهری، به خدمات جامع و تخصصی سلامت مربوط می‌شود. تهران به‌دلیل برخورداری از بیمارستان‌های مرجع، مراکز فوق‌تخصصی، تجهیزات پیشرفته تشخیصی و درمانی و شبکه‌ای از پزشکان و متخصصان، برای بخش بزرگی از جمعیت کشور نه صرفا یک مقصد شغلی یا تحصیلی، بلکه مقصدی ضروری برای دریافت خدمات حیاتی سلامت است. بر اساس آمار رسمی اعلام‌شده در مرداد۱۴۰۵، حدود ۸۰درصد اشغال تخت‌های بیمارستانی استان تهران مربوط به مراجعه‌کنندگان سایر استان‌هاست. این رقم، فارغ از ضرورت بررسی دقیق دامنه آماری آن، نشان‌دهنده مقیاس عملکرد فرامنطقه‌ای نظام درمان تهران است. طبیعی است که دسترسی مستمر به خدمات درمانی، به‌ویژه برای بیماران مزمن، سالمندان و بازنشستگان، می‌تواند به یکی از عوامل تعیین‌کننده مهاجرت خانوارها به پایتخت تبدیل شود.
با این وصف، در برنامه‌ای که مدعی تمرکززدایی از مجموعه شهری تهران و البرز است، فقدان هرگونه راهبرد مشخص برای توزیع متناسب جغرافیایی ظرفیت‌های درمانی و آموزش پزشکی، یک خلأ جدی محسوب می‌شود. موضوع بسیار پراهمیت دیگر در شناسایی منطق تمرکز و راهکارهای مواجهه با آن به مساله به سازوکارهای تولید و تثبیت رانت زمین و ساختمان در مجموعه شهری تهران و البرز بازمی‌گردد. در این میان، کمیسیون ماده۵ و نقش آن در تغییر کاربری، تراکم و سایر ضوابط طرح‌های مصوب شهری از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. این کمیسیون، به‌واسطه ترکیب چندنهادی و اختیارات قانونی خود، یکی از نقاط اصلی تصمیم‌گیری درباره تغییرات طرح تفصیلی و در نتیجه تغییر ارزش اقتصادی زمین و املاک است. با این حال، مصوبه تمرکززدایی به‌جای بازنگری در سازوکار تصمیم‌گیری این کمیسیون، شفافیت فرآیندها، ارزیابی آثار تجمعی تغییرات و مهار تعارض منافع احتمالی، با ساده‌سازی ناشیانه موضوع، عمدتا بر محدودسازی تغییرات و کنترل بارگذاری تاکید کرده است. حال آنکه تا زمانی که چرخه تولید ارزش از طریق تغییر کاربری، افزایش تراکم و تصمیمات موردی شهرسازی اصلاح نشود، نمی‌توان انتظار داشت موتور اقتصادی گسترش کالبدی و تمرکز در تهران متوقف شود.
علاوه بر این بی‌سامانی ساختارها و فرآیندهای منجر به بارگذاری جمعیت و فعالیت در کنار تفرق سیاستی - عملکردی میان نهادهای متعدد، طی دهه‌های گذشته شبکه‌ای از منافع اقتصادی سرشار را حول گسترش کالبدی و تمرکز و تراکم بیشتر در این مجموعه شهری شکل داده است. از مالکان زمین و سازندگان بزرگ گرفته تا مهندسان مشاور، بخشی از فعالان سازمان نظام مهندسی، شهرداری‌ها، دهیاری‌ها، ادارات ثبت و سایر نهادهای دخیل در زنجیره صدور مجوز، ساخت‌وساز، تغییر کاربری و نظارت، هر یک به نحوی با این چرخه ارتباط پیدا کرده‌اند. مساله، متهم کردن همه این بازیگران نیست، بلکه شناخت یک ساختار ذی‌نفع اقتصادی قدرتمند است که در آن، پراکندگی مسوولیت، ضعف نظارت، تعدد مجوزها و فقدان پاسخگویی یکپارچه، امکان خلق و توزیع منافع سمی ولی قابل‌توجه را فراهم آورده است. برهم زدن چنین مناسبات ریشه‌دار و درهم‌تنیده‌ای، نه با صدور یک بخشنامه و نه با اعمال ممنوعیت‌های مقطعی و سه‌ساله امکان‌پذیر است، بلکه مستلزم بازتعریف و بازطراحی قواعد بازی، شفاف‌سازی فرآیندها و تصمیمات، مهار تعارض منافع و از همه مهم‌تر، گسستن چرخه بازتولید رانت و منافع ذی‌نفعانی است که مستقیم یا غیرمستقیم، از تداوم تمرکز و تراکم‌فروشی در مجموعه شهری تهران و البرز منتفع می‌شوند.
از سوی دیگر، ارجاع به بازنگری قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در ماده (۲۱) مصوبه، بیش از آنکه واجد یک راه‌حل تازه باشد، یادآور یکی از موضوعات تکراری و بلاتکلیف نظام مدیریت شهری کشور است. سال‌هاست اصلاح نظام مالیه شهرداری‌ها، کاهش وابستگی به درآمدهای ناپایدار ساختمانی و ایجاد منابع درآمدی پایدار در دستور کار قرار دارد؛ اما این بحث هنوز به تحول نهادی و اجرایی متناسب منجر نشده است. تا زمانی که مالیه شهرداری‌ها، به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم، با افزایش ارزش زمین، صدور مجوز ساخت‌وساز و تراکم‌فروشی پیوند خورده باشد، محدود کردن توسعه کالبدی بدون جایگزینی منابع درآمدی، با مقاومت ساختاری مواجه خواهد شد و نمی‌توان از شهرداری انتظار داشت همزمان موتور توسعه ساختمانی را مهار کند و از همان سازوکار برای تامین هزینه‌های جاری و عمرانی خود بهره ببرد.
البته این ملاحظات به معنای بی‌اهمیت بودن کنترل بارگذاری جمعیت، حفاظت از منابع آب، جلوگیری از توسعه بی‌ضابطه شهرک‌ها و پالایش صنایع آلاینده نیست. مساله آن است که این اقدامات باید در جایگاه اجزای یک راهبرد جامع تمرکززدایی قرار گیرند، نه آنکه خود به‌عنوان راهبرد اصلی تلقی شوند. تمرکززدایی واقعی، بیش از آنکه به معنای محدود کردن تهران باشد، به معنای جذاب و توانمند کردن سایر کانون‌های شهری و منطقه‌ای برای پذیرش جمعیت، سرمایه و فعالیت اقتصادی است. برای تحقق چنین هدفی باید به‌طور همزمان، بخشی از ظرفیت‌های آموزش عالی، خدمات تخصصی سلامت، فعالیت‌های مالی و ستادی، زیرساخت‌های لجستیک و زنجیره‌های تولیدی به کانون‌های مستعد سایر استان‌ها منتقل یا در آنها بازتولید شود. این امر بدون مشوق‌های مالیاتی و اعتباری، قیمت‌گذاری منطقه‌ای آب و انرژی در پهنه سرزمین، اصلاح نظام تخصیص تسهیلات بانکی، توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقلی و جلب مشارکت موثر بنگاه‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاران دولتی و غیردولتی امکان‌پذیر نخواهد بود.
در نهایت، تمرکززدایی از مجموعه شهری تهران و البرز را نباید با کوچک‌سازی این مجموعه یا توقف رشد کالبدی آن یکسان انگاشت. مساله اصلی، نه محدود کردن تهران و البرز، بلکه تغییر جغرافیای خلق ارزش، گردش سرمایه، استقرار فرصت‌های اقتصادی و توزیع متوازن‌تر کارکردهای ملی در پهنه سرزمین است. مجموعه شهری تهران و البرز می‌تواند و باید جایگاه خود را به‌عنوان کانون خدمات پیشرفته، نوآوری، فناوری، فعالیت‌های مالی و راهبری اقتصادی کشور حفظ کند؛ اما تداوم و ارتقای این جایگاه نباید به مکش مستمر منابع، سرمایه‌ها و استعدادهای سایر مناطق و تضعیف ظرفیت‌های رشد آنها منجر شود. از این‌رو، تمرکززدایی واقعی در گرو بازتوزیع هوشمندانه منابع و فرصت‌های توسعه، تقویت کانون‌های مکمل و رقیب در سایر پهنه‌های سرزمینی و مهم‌تر از همه، کاهش قطبیت و جاذبه یک‌سویه تهران و البرز در ساختار فضایی و اقتصادی کشور است؛ به‌گونه‌ای‌که مزیت‌های پایتخت از مزیت‌زدایی از سایر مناطق تغذیه نکند.
* کارشناس برنامه‌ریزی
