هنگامه ابرراه‌حل‌ها
به مناسبت ۱ آبان روز ملی آمار و برنامه‌ریزی سال ۱۴۰۵
امیر ثامنی*
بیش از یک دهه از زمانی که دکتر مسعود نیلی مفهوم «ابرچالش‌های اقتصاد ایران» را وارد ادبیات سیاستگذاری کشور کرد، می‌گذرد. از آن زمان تاکنون، فهرست‌های متنوعی از مسائل و چالش‌های بزرگ و انباشته کشور پیش روی سیاستگذاران، مدیران و افکار عمومی جامعه از سوی متخصصان مختلف با صورت‌بندی‌های گوناگون، گذارده شده که همه آنها را می‌توان به نحوی درون مثلث «ناترازی‌های اقتصادی، مالی، زیست‌محیطی و حکمرانی»، «چالش‌های بنیادین در سیاست خارجی و اولویت‌دهی به منافع ملی» و «شکاف‌های ژرف اجتماعی-فرهنگی درون نسلی و بین‌نسلی» گردآوری و صورت‌بندی کرد؛ این کوشش یک دهه‌ای در جامعه نخبگانی، رسانه‌ها و شبکه‌های اجتماعی سبب شده تا امروز بسیاری از اقشار جامعه ایرانی تصویر به‌مراتب روشن‌تری از «آنچه ایران گرفتار آن است» را در دست داشته باشند.
اکنون شاید پس از بیش از یک دهه، یک پرسش مهم‌تر باید در برابر ما قرار گیرد: آیا هنوز به صورت‌بندی‌های جدید دیگری از ابرچالش‌ها نیاز داریم یا زمان آن رسیده است که ادبیات سیاستگذاری ایران با قبول اشباع نظری پیرامون ابرچالش‌ها از «مرثیه‌سرایی چالش‌ها» به «معماری راه‌حل‌ها» عبور کند؟ به نظر می‌رسد پاسخ، دومی است. مساله البته آن نیست که شناخت و تبیین ابرچالش‌های ایران نادرست یا بی‌ثمر بوده است؛ برعکس، تکرار و بسط این ادبیات طی بیش از یک دهه، به شکل‌گیری نوعی زبان مشترک برای گفت‌وگو درباره اولویت‌ها و فوریت‌های کشور انجامیده است؛ زبانی که امکان اجماع بر سر بخشی از مسائل انباشته، هزینه‌هایی که این مسائل بر زندگی مردم تحمیل کرده‌اند و مخاطراتی که در صورت تداوم وضع موجود در انتظار جامعه خواهد بود را فراهم می‌کند. همین دستاورد، به‌خودی‌خود، گامی ضروری برای پذیرش ضرورت اصلاحات است؛ چراکه تا بیماری به رسمیت شناخته نشود، اراده‌ای برای درمان آن شکل نمی‌گیرد. اما مساله اینجاست که شناخت بیماری، هر قدر هم دقیق و مکرر، جایگزین عارضه‌یابی و درمان نمی‌شود. ماندن بیش از این در مرحله تشخیص، افزودن مداوم بر سوز مرثیه‌ها و گرفتار شدن در تله «مصیبت‌خوانی‌ها و تعزیه‌های بی‌پایان»، نه گرهی از کار کشور می‌گشاید و نه باری از دوش مردم برمی‌دارد. اگر دهه گذشته، دهه صورت‌بندی ابرچالش‌ها بود، اکنون باید افق تازه‌ای گشود: «عصر ابرراه‌حل‌ها»؛ یا به تعبیری روان‌تر عصر عارضه‌یابی عمیق، نسخه‌پردازی مبتنی بر شناخت و درمان ساختاری بیماری‌های مزمن حکمرانی در ایران.
این واقعیت بسیار مهم و کمتر مورد توجه را نیز نباید از نظر دور داشت که بخش قابل‌توجهی از آنچه تحت عنوان ابرچالش یا ناترازی صورت‌بندی شده، بیش از آنکه به «علت‌ها» اصابت کرده باشد، ناظر بر «برونداد» و «پیامد» مجموعه‌ای عمیق‌تر از سازوکارها و ترتیبات نهادی، سیاستی و حکمرانی ناکارآمد یا مساله‌زا در طی دهه‌های اخیر بوده است. به بیان دیگر، صورت‌بندی‌های رایج، هرچند در شناسایی ابعاد و ادراک شدت بحران‌ها راهگشا بوده‌اند، ولی عمدتا به توصیف نشانه‌های بیماری پرداخته‌اند، نه کشف سازوکارهای تولیدکننده آن؛ گویی سال‌ها به مشاهده، اندازه‌گیری و مرثیه‌سرایی از دود برخاسته از آتش مشغول بوده‌ایم، بی‌آنکه به همان اندازه بپرسیم چه چیزی جرقه آتش را زده، چه چیزی آن را شعله‌ور نگه داشته و چرا سازوکارها و ترتیبات موجود از خاموش کردن آن ناتوان‌اند. مساله فقط دیدن دود نیست؛ مساله شناختن منطق تولید آتش و تغییر سازوکارها و ترتیباتی است که آن را پیوسته بازتولید می‌کنند. این جایی است که پاشنه آشیل ما در حکمرانی است و سال‌هاست منابع و فرصت‌های کشور به سبب همین بینش و کنش غلط به مساله مدیریت و رفع ابرچالش‌ها هدر رفته و تا این عارضه را به خوبی درک و درمان نکنیم، همچنان هدر خواهد رفت.
پرسش اینجاست که چرا سیاستگذاری مدیریت و رفع ابرچالش‌ها یا به تعبیر بهتر اصلاحات در حکمرانی، به‌جای نشانه گرفتن ریشه‌ها و علت‌العلل مسائل، به دست‌کاری نشانه‌ها و جابه‌جایی هزینه‌های بحران محدود می‌شود؟ چرا شناخت موجود ما از مساله، الزاما به اراده و ظرفیت کافی برای تغییر منتهی نمی‌شود؟ چرا برای حل ناترازی آب و انرژی، همچنان عمدتا در سمت عرضه ایستاده‌ایم و بر افزایش تولید و ظرفیت تامین تمرکز داریم و از آن طرف برای بازاندیشی در نظام انگیزه‌ها، الگوی توزیع و مصرف، ساختار قیمت‌گذاری، حقوق مالکیت، تنظیم‌گری و مناسبات میان دولت، بنگاه و مصرف‌کننده تدبیر روشنی نداریم؟ پاسخ را باید فراتر از ضعف کارشناسی یا فقدان راه‌حل‌های فنی جست‌وجو کرد؛ علت در ساختار انگیزه‌های سیاستگذاری، تعارض منافع، توزیع قدرت و هزینه‌های اصلاحات، کوتاهی افق تصمیم‌گیری، ضعف سازوکارهای پاسخ‌گویی و ناتوانی نهادهای موجود در هماهنگ‌سازی تصمیمات دشوار است. اینجاست که به نظر می‌رسد یک «حفره ادراکی بزرگ و کمترموردتوجه» در خصوص حکمرانی توسعه در ایران وجود دارد: ما درباره نشانه‌های بیماری بسیار سخن گفته‌ایم، اما درباره سازوکارهای تولید کننده بیماری کمتر. درباره اینکه «چه مشکلی داریم» بسیار نوشته‌ایم، اما کمتر پرسیده‌ایم که «چرا این مشکلات به وجود آمده و چرا دائما بازتولید می‌شوند؟» این نقطه می‌تواند آغاز یک چرخش مهم در ادبیات سیاستگذاری ایران باشد: گذار از ادبیات ابرچالش‌ها به ادبیات ابرراه‌حل‌ها.
«ابرراه‌حل» البته نباید به معنای یک نسخه جادویی، یک تصمیم بزرگ یا یک سیاست واحد برای حل همه مشکلات کشور فهم شود. چنین برداشتی خود گرفتار ساده‌سازی و سطحی‌نگری است. در ادبیات جدید سیاستگذاری و توسعه، مفاهیمی چون Grand Challenges، Systems Change، Transformative Change وSystemic Solutions دقیقا از همین نقطه آغاز می‌شوند: بسیاری از مسائل بزرگ اجتماعی و اقتصادی، محصول یک عامل منفرد نیستند و بنابراین با یک سیاست منفرد نیز حل نمی‌شوند. اگر مساله در یک «سیستم» تولید می‌شود، راه‌حل نیز باید بتواند در سطح «سیستم» مداخله کند. از این منظر، ابرراه‌حل نه راه‌حل یک ابرچالش، بلکه راه‌حلی برای سازوکار تولیدکننده مجموعه‌ای از ابرچالش‌هاست. برای مثال، مساله انرژی صرفا کمبود سرمایه‌گذاری یا پایین بودن قیمت نیست؛ شبکه‌ای از روابط میان دولت، بنگاه، مصرف‌کننده، تنظیم‌گر، بودجه، فناوری و نظام تصمیم‌گیری آن را تولید و بازتولید می‌کند. مساله آموزش نیز صرفا کیفیت پایین مدرسه یا ضعف محتوای کتاب‌های درسی نیست؛ بلکه به فلسفه آموزش، نظام تربیت معلم، شیوه سنجش، رابطه دانشگاه و بازار کار، ساختار حکمرانی و حتی تصویری که جامعه از موفقیت و منزلت اجتماعی دارد مربوط است. بنابراین اصلاح تعرفه انرژی یا تغییر یک کتاب درسی، اگرچه ممکن است ضروری باشد، لزوما «ابرراه‌حل» نیست. ابرراه‌حل باید بتواند منطق تولید مساله را تغییر دهد و افق‌های نو فراروی حل مساله بگشاید.
این تلقی، دامنه بحث را نیز از اقتصاد به عرصه‌های ژرف‌تری می‌برد. اگر بخواهیم درباره آینده توسعه ایران سخن بگوییم، ناگزیر باید از اقتصاد عبور کنیم و به حوزه‌هایی چون فرهنگ و خلقیات، نظام تربیت و آموزش، ساختارهای حقوقی، معماری حکمرانی، رابطه دولت و جامعه، رابطه دولت و بازار، رابطه ایران و جهان پیرامون، رابطه تاریخ و جغرافیا، نظام بودجه‌ریزی، نظام اداری و حتی قواعد و هنجارهای متداول تنظیم‌کننده مناسبات سیاسی و اقتصادی کشور توجه کنیم. ابرراه‌حل ممکن است از اصلاح یک قاعده بودجه‌ای آغاز شود، اما در نهایت به اصلاح در نظام زیرساخت‌ها، ساختار دولت و حاکمیت و حتی بازنگری در قانون اساسی برسد؛ ممکن است از مدرسه آغاز شود، اما به بازتعریف مفهوم شهروند در ایران و بازتعریف رابطه دولت با ملت، ایران با جهان منتهی شود؛ و در نهایت ممکن است از یک اصلاح نهادی کوچک آغاز شود، اما به بازسازی اعتماد عمومی و ترمیم شکاف تاریخی دولت- ملت در ایران ختم شود. از این منظر، «تخریب خلاق حکمرانی» را می‌توان به یکی از مفاهیم مرکزی این گفتمان تبدیل کرد. تخریب خلاق در اینجا به معنای ویران کردن نهادها نیست؛ بلکه به معنای کنار گذاشتن تدریجی سازوکارهایی است که در گذشته شاید کارکردی داشته‌اند اما امروز خود به مانع توسعه تبدیل شده‌اند و جایگزین کردن آنها با ترتیباتی است که با اقتصاد، فناوری، جامعه و محیط بین‌المللی جدید سازگار باشند. در عصر ابرراه‌حل‌ها باید بدون روتوش، بدون تعارف و بدون لکنت از علت‌العلل‌ها و نسخه‌های علاج‌بخش صحبت کرد.
مساله ایران شاید بیش از آنکه فقدان «برنامه» باشد، فقدان یک عزم ملی و معماری منسجم برای تغییر است. برنامه‌های توسعه متعدد داشته‌ایم، اما میان اهداف، منابع، نهادها، انگیزه‌ها و ظرفیت اجرا پیوندی پایدار برقرار نشده است. اسناد فراوان تولید کرده‌ایم، اما کمتر توانسته‌ایم یک «نظریه تغییر» بسازیم که توضیح دهد چگونه از وضع موجود به وضع مطلوب خواهیم رسید. از این منظر، ابرراه‌حل‌ها باید چهار لایه داشته باشند: نگرش، بینش، منش و کنش. در لایه نگرش، باید تصویر ما از دولت، بازار، جامعه و جهان تغییر کند؛ در لایه بینش، باید سازوکارهای واقعی تولید و بازتولید مسائل را بشناسیم؛ در لایه منش، باید قواعد رفتاری و نهادی جدیدی ایجاد کنیم؛ و در لایه کنش، این تغییرات باید به سیاست، قانون، سازمان و پروژه موثر و تحول‌آفرین تبدیل شوند. چنین نگاهی همچنین ما را از دو دام رایج نجات می‌دهد: نخست، «مرثیه‌سرایی» که دائما فهرست مشکلات را طولانی‌تر و جان‌سوزتر می‌کند؛ و دوم «بداهه‌نوازی» در قالب راه‌حل‌گرایی ساده‌انگارانه برای مسائل پیچیده و تو در تو و بسنده کردن به تجویز نسخه‌های ساده و تک‌بعدی.
* کارشناس برنامه‌ریزی
