چرا «اتاق موازی» شهرداری در پایتخت شکلگرفت؟
مجری ذینفع تغییر کاربری
- ۳ عیب ساختاری کمیسیون ماده۵ در مقایسه با شورای نظارت بر گسترش شهر تهران
- ۲ ایراد ریاست شهردار بر کمیسیون ماده ۵ چیست؟
راضیه احقاقی: طرح تغییر ریاست کمیسیون ماده5 شهر تهران از سوی بخشی از بدنه دولت مطرحشده و پیشنهادات در دست بررسی است. متقاضیان تغییر رئیس کمیسیون ماده5 بر این باورند که وابستگی قابلتوجه درآمدهای شهرداری به مصوبات کمیسیون ماده5 به ایجاد تضاد منافع در این بخش منجر شده و بنابراین تغییر ریاست این کمیسیون ضروری است. اگرچه استدلال ذکرشده صحیح است، اما لزوما با تغییر رئیس کمیسیون ماده5 نمیتوان از تصویب پروندههای موردی مغایر با طرح جامع و تفصیلی شهر جلوگیری کرد، چراکه در ماده5 قانون شورایعالی شهرسازی و معماری دست کمیسیون ماده5 برای تصویب تغییر نسبت به طرح تفصیلی شهر با تفسیر به رای اعضا بازگذاشته شده و این چالش با تغییر رئیس کمیسیون ماده5 مرتفع نمیشود. در چنین شرایطی اصلاح قانون بهنحوی که اعضای کمیسیون ماده5 در هر شهری از جمله تهران نتوانند «تغییر موردی» مغایر با طرح تفصیلی را مطرح کرده و به تصویب برسانند، تغییر کارکرد کمیسیون ماده5 از کمیسیون درآمدزا به کمیسیون تخصصی شهرسازانه، لزوم شفافسازی درخصوص تمام پروندههای مطرحشده در این کمیسیون و مصوبات آن با مشخصبودن موافقان و مخالفان هر پرونده و ایجاد سازوکارهای جدید نظارتی بر روی مصوبات این کمیسیون ضروری است.
قانون دست تصمیمسازان را بازگذاشت
در ماده۵ قانون شورایعالی شهرسازی و معماری ایران آمده است؛ بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان بهوسیله کمیسیونی به ریاست استاندار و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهادکشاورزی و سازمان میراثفرهنگی و گردشگری و صنایعدستی و همچنین رئیس شورایاسلامی شهر و نماینده سازمان نظام مهندسی استان انجام میشود. در تبصرهسوم این قانون برای شهر تهران استثنائی درنظر گرفتهشده که طبق آن شهردار تهران رئیس کمیسیون ماده5 شهر تهران است.
تفویض اختیار تغییر در طرحهای تفصیلی به کمیسیون ماده5، سنگبنای عدول از طرحهای جامع و تفصیلی است، چراکه حد و حدود تغییر طرح تفصیلی کاملا قابلتفسیر به رای است. این تفویض اختیار کمیسیون ذکرشده را به اتاق موازی شهرداری برای تصمیمگیری درخصوص شهر بدل کردهاست. درحالیکه طرح تفصیلی شهری مثل تهران، «نقشهراه» قطعی، بدون تغییر و غیرقابلعدول تلقی میشود، گنجاندن کلمه «تغییر طرح تفصیلی» بهعنوان یک ماموریت، دستکمیسیون ماده5 را برای تصمیمگیری به ضرر منافع شهر و به سود پروندههای موردی بازگذاشته است.
ایراد بعدی مطرح به قانون ذکرشده، به ترکیب اعضا بهخصوص در ترکیب کمیسیون ماده5 شهر تهران بازمیگردد. درحالیکه شهردار تهران جایگاهی معادل یکی از وزرا را دارد، نمایندگانی از سایر وزارتخانهها در این کمیسیون حضور دارند و این موضوع میتواند سهم ترکیب قوا را در تصمیمگیری در این بخش دچار اختلال کند. این درحالی است که تهران، در دهه40، کمیسیون ماده5 نداشت بلکه شورای نظارت بر گسترش شهر تهران مسوولیت مربوطه را برعهده داشت؛ ترکیبی از شهردار پایتخت و سه وزیر مسکن، نیرو و کشور که مصوبات آن باید توسط نخستوزیر تایید و به شهرداری ابلاغ میشد. این ترکیب و لزوم ابلاغ مصوبات به مرجع بالاتر راهی برای ممانعت از انحراف از قوانین بود.
تضاد منافع در ریاست
طی ماههای اخیر برخی مسوولان دولتی نسبت به استثنا قائلشدن ریاست کمیسیون ماده5 تهران و تفویض این اختیار به شهردار انتقاداتی وارد کردند و خواستار آن شدند که ریاست کمیسیون ماده5 تهران همانند سایر شهرها بر عهده استانداری بهعنوان نماینده دولت نهاده شود. درآمد حاصل از مصوبات کمیسیون ماده5 بهحساب شهرداری واریز میشود، درواقع مدیریت شهری از تصویب ضوابط موردی مغایر طرح تفصیلی منتفع میشود و بنابراین بسیاری از کارشناسان در طول سالهای گذشته نسبت به ایجاد تضاد منافع در مسوولیت ریاست کمیسیون ماده5 انتقاد کردهاند. یکی از وظایف شهرداری کسب درآمد برای شهر و وظیفه دیگر او، اجرای طرح تفصیلی و صیانت از شهر در مقابل هرگونه عدول از این قانون است.
مصوبات کمیسیون ماده5 درحالیکه عدول از طرحهای تفصیلی و جامع شهرها است، راهی برای کسب درآمد برای شهرداری تلقی میشود و درواقع با توجه به لزوم پایبندی اصلتعارض منافع و تعارض عملکرد باید میان قانونگذار، مجری و ناظر تفاوت وجود داشتهباشد. این موضوع حتی در بخش عملکردی پروژههای ساختمانی نیز الزامی شدهاست. بهعنوان نمونه در یک پروژه ساختمانی، باید میان «مشاور»، «صاحب پروژه یا پیمانکار» و «ناظر» ارتباطی برقرار نباشد و هریک منفک از یکدیگر عمل کنند، استقلال میان این 3 رکن در تصمیمگیری و عمل، باعث میشود که از تداخل غیرقانونی و تعارض منافع و در نتیجه انحراف از خطوط قرمز ضوابط و اصول ساختمانی و شهرسازی ممانعت شود. درحالیکه تعداد زیادی از کارشناسان، تفویض ریاست کمیسیون ماده5 به شهردار را نادرست و مشمول تضاد منافع میدانند، درخصوص گزینه اصلح برای این کمیسیون نیز بحثهای متعددی شکل گرفتهاست. بحثهایی که 3 گزینه را برای ریاست کمیسیون ماده5 مطرح میکند؛ شامل شهردار، استاندار یا رئیس شورایعالی معماری و شهرسازی است.
در شرایط کنونی ریاست کمیسیون ماده5 در استانها برعهده استاندار بهعنوان نماینده عالی دولت گذاشته شدهاست؛ اما در شهر تهران بهدلیل حضور شورایعالی شهرسازی و معماری گفته میشود که این شورا نماینده دولت در حوزه تصمیمگیری شهری است و با توجه به فعالیت این شورا نیازی نیست که ریاست کمیسیون ماده5 نیز دولتی باشد. درحالحاضر یکی از پیشنهادات جدید مطرح برای ترکیب کمیسیون ماده5 شهر تهران آن است که شورایعالی شهرسازی و معماری بهعنوان نهاد سیاستگذار و ناظر، ریاست کمیسیون ماده5 را برعهده گیرد تا به اینترتیب بر مصوبات کمیسیون نظارت داشتهباشد؛ شهرداری بهعنوان مجری مصوبات کمیسیون ماده5 و استانداری بهعنوان نماینده دولت نظارت بر عملکرد شهرداری را برعهده گیرد.
وجود کمیسیون ماده5 ضروری است؟
غلامرضا کاظمیان، معاون معماری و شهرسازی وزارت راه و شهرسازی و دبیر شورایعالی معماری و شهرسازی نیز در گفتوگو با «دنیایاقتصاد» درخصوص خبر تغییر احتمالی ریاست کمیسیون ماده5 شهر تهران گفت: پیشنهادهایی در اینخصوص مطرحشده و این موضوعات در دست بررسی است، اما فعلا تصمیمی در اینخصوص اخذ نشدهاست. موضوع تغییر رئیس کمیسیون ماده5 شهر تهران، به وجود تعارض منافع ایجادشده در نتیجه درآمد حاصل از مصوبات کمیسیون ماده5 برای شهرداری تهران بازمیگردد. مباحث کارشناسی و تخصصی در این زمینه مطرح شدهاست و تصمیمگیری برای هرگونه تغییری بر مبنای نظرات کارشناسان و متخصصان انجام میشود.
کاظمیان تاکید کرد: وجود کمیسیون ماده5 به مفهوم عدول از قوانین و طرح جامع نیست. قاعده شکلگیری کمیسیون ماده5 آن است که در عین پایبندی به طرح جامع و تفصیلی، اصل«انعطافپذیری» نسبت به توسعه شهری حفظ شود، بنابراین تا زمانیکه تصمیمات کمیسیون ماده5 در قالب طرح جامع باشد، مشکلی ایجاد نمیشود، اما چالش از زمانی آغاز میشود که تصمیمات این کمیسیون خلاف طرح جامع و تفصیلی باشد. البته عموما دبیرخانه شورایعالی معماری و شهرسازی نسبت به مصوبات خلاف طرح جامع در کمیسیون ماده5 ورود کرده و مانع از اجرا میشود.
چاقوی دولبه برای تهران
علی فرنام، مدیر گروه عمران و شهرسازی مرکز پژوهشهای مجلس شورایاسلامی درخصوص تبعات سپردن «تغییرات» طرحهای تفصیلی شهری به کمیسیونهای ماده5 گفت: در روح قانون موردبحث، موضوع تفویض اختیار به سطح محلی مدنظر بودهاست. در سطح ملی وزارت راه و شهرسازی و شورایعالی معماری و شهرسازی، مرجع بررسی و تصویب طرحهای جامع هستند و در سطح استانی کمیسیون ماده5 مسوول بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها است. ذکر «تغییرات» در این قانون همانند چاقوی دولبهای است که اگرچه ضروری است، اما احتمال بروز خطا نیز وجود دارد؛ در واقع اگرچه وجود کمیسیون ماده5 ضروری است اما چگونگی استفاده از قدرت و اختیار آن میتواند موضوع متفاوتی باشد.
وی ادامهداد: طرحهای جامع و طرحهای تفصیلی کلینگر هستند و به واسطه این کلینگری، امکان ایجاد تغییرات در آنها ضروری است؛ هرچند ایجاد تغییر احتمال سوءاستفاده از مسیر و اجرای عملی خلاف مصداق و روح سیاستهای شهرسازی را فراهم میکند. در چنین شرایطی قانون برای ممانعت از این موضوع تعیین کردهاست که اگر قرار باشد تغییرات مربوط به اساس و ارکان طرح جامع باشد نیاز به بررسی و تصویب در شورایعالی شهرسازی و معماری دارد.
فرنام گفت: مصوبات کمیسیون ماده5 میتواند حداکثر با 5درصد تغییر نسبت به طرح تفصیلی شهری انجام شود؛ بنابراین قانون برای این تغییرات حد و مرز تعیین کرده، اما مسیر گریز از آن با تفسیر باز است. وی ادامهداد: سقف جمعیتپذیری شهر، زیرساخت آب، برق، تغییر در شبکه معابر، تقسیمات محله، ناحیه و... از جمله اساس و ارکان طرحهای جامع و تفصیلی شهرها است و تغییر در این موارد نیاز به تصویب در شورایعالی شهرسازی و معماری دارد.
مدیر گروه عمران و شهرسازی مرکز پژوهشهای مجلس شورایاسلامی تاکید کرد: به عقیده من سازوکار تعیینشده در قانون کمیسیون ماده5 نادرست نبوده؛ اما افراط و تفریط بهخصوص در بحث درآمدهای پایدار شهرداریها و ایجاد انگیزه مالی برای کسب درآمد از مصوبات کمیسیون ماده5 باعث ایجاد مشکل شدهاست. در عینحال قانون برای مقابله با این موضوع، «دفتر نظارت بر طرحهای شهری» زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی را نیز تعریف کرده تا در صورت تصویب بندی بر خلاف اساس و ارکان طرح جامع و تفصیلی در کمیسیون ماده5 با آن برخورد شود. وی ادامهداد: اگر پروندههای متعددی از تغییر کاربری و اضافه تراکم موردی در کمیسیون ماده5 مطرح شود، یعنی ایجاد مغایرت نسبت به ارکان طرح؛ شاید اعطای اضافه تراکم به یک پلاک تاثیر چندانی بر شهر، جمعیت و خدمات زیرساخت نگذارد، اما اگر درخواستهای مطرح به شکل تجمعی دیده شود، میتواند مشکل آفرین شود و مصداق مغایرت اساسی نسبت به طرحهای جامع و تفصیلی را رقم بزند. مدیر گروه عمران و شهرسازی مرکز پژوهشهای مجلس در ادامه گفت: در شرایط کنونی سریعترین روش برای مقابله با هرگونه انحراف در تصمیمگیری در مصوبات کمیسیون ماده5 ایجاد شفافیت در آرا است.
در حالحاضر نقش «شهرداری» در مصوبات کمیسیون ماده5 شهر تهران بهشدت پررنگ نمایش داده میشود؛ اما واقعیت آن است که سهم امضای دولتیها بیش از امضای شهرداری در مصوبات کمیسیون ماده5 است. در این شرایط اگر موضوعات مطرحشده در کمیسیون ماده5 به شکل آنلاین منتشر شود و اسامی موافقتکنندگان با هر مصوبه نیز نمایش داده شود، احتمال بروز خطا در تصمیمگیری کاهش پیدا میکند و در کوتاهمدت از تصمیمات افراطی ممانعت میشود. فرنام گفت: مصوبات کمیسیون ماده5 میتواند بر موضوعات مهم شهر نظیر تامین زیرساخت آب، برق، پدافند و امدادرسانی در شهر اثرگذار شود و این موضوع اهمیت مصوبات این کمیسیون را نمایان میکند. وی تاکید کرد: با توجه به اهمیت مصوبات کمیسیون ماده5 و انحرافات ایجادشده از طرح جامع و تفصیلی شهرها در سالهای گذشته بهدلیل ذکر «تغییرات» در قانون موردنظر و تفسیر به رای آن، میتوان پیشنهاد حذف «تغییرات» یا کوتاهکردن افق «طرح جامع» و «طرح تفصیلی» را مورد بررسی قرارداد. درواقع رفع اساسی چالشها نیاز به تجدیدنظر در مسیر فعلی دارد.
پروندههای «موردی» باید ممنوع شود
ابوالفضل مشکینی، کارشناس برنامهریزی شهری و رئیس اسبق اداره راه و شهرسازی استان تهران در گفتوگو با «دنیایاقتصاد» درخصوص تاثیر تغییر رئیس کمیسیون ماده5 و تاثیر آن بر حذف رانت تولیدشده در این نهاد گفت: مساله مطرح باید جلوگیری از ایجاد ثروت بادآورده باشد، نه آنکه این ثروت را باد بهدست چهکسی میرساند. حرکت کمیسیون ماده5 به سمت درآمدزایی، لزوما به ریاست آن مرتبط نیست و اگر مرتبط بود، تخلف و صدور مصوبات با هدف درآمدزایی فقط در شهر تهران رخ میداد و در سایر شهرها چنین مشکلی وجود نداشت. وی ادامهداد: به عقیده من کمیسیون ماده5 کمیسیونی کاملا تخصصی و شهرسازانه است که باید از طرح تفصیلی شهر صیانت کند، تغییراتی که در این کمیسیون نسبت به طرح تفصیلی به تصویب میرسد نیز باید مطابق با نیاز جامعه و شهر و در عین پایبندی به اصول طرح باشد. در چنین شرایطی درآمدزاکردن کمیسیون ماده5 انحراف جدی در تعریف و وظایف این کمیسیون است و اگر قرار به اصلاح باشد، باید این موضوع تغییر کند. در عینحال مدیریت این کمیسیون شهرسازانه باید به نهادهای محلی واگذارشده و از سهم دولت در اداره آن کاسته شود.
وی ادامهداد: بازگرداندن روال کارشناسانه به ساختار کمیسیون ماده5 و جلوگیری از مطرحشدن پروندههایی که خواهان تغییر بیش از یک تا 2درصدی نسبت به طرح تفصیلی هستند و همچنین ممانعت از مطرحشدن پروندههای موردی در کمیسیون ماده5 میتواند از انحراف این کمیسیون از وظایف اصلی ممانعت بورزد، با اینوجود شاهد هستیم که کمیسیون ماده5 به کمیسیون تغییر کاربری تبدیلشده و آفت شهرهای کشور شدهاست، در این شرایط اصلاح این موضوع از مسیر اصلاح ساختار و کارکرد این کمیسیون محقق میشود. مشکینی تاکید کرد: وجود کمیسیون ماده5 برای بررسی تغییرات موضوعی و موضعی نسبت به طرح جامع و تفصیلی ضروری است. تغییرات اساسی باید در طرح جامع و تفصیلی اعمال شود. با توجه به تغییرات سریع در عصر حاضر گاهی لازم است که تغییرات جزئی در برنامه شهر ایجاد شود که این تغییرات باید منطبق با طرحهای جامع و تفصیلی و بر روی طرحهای ساختاری و راهبردی انجام شود.
این کارشناس مدیریت شهری ادامهداد: پس از اصلاح کارکرد و هدف کمیسیون ماده5، زمان اصلاح شیوه اداره آن میرسد. این کمیسیون باید توسط نهاد محلی نظیر شهرداری، شورای شهر، نظام مهندسی، نمایندگانی از تشکلهای محلی و اساتید دانشگاهی اداره شود و البته نمایندگانی از وزارت راه و شهرسازی و وزارت جهادکشاورزی نیز در آن حاضر باشند و حقرای داشتهباشند، اما شیوه فعلی اداره که عمده اعضا، نمایندگان دولت هستند نادرست است. در ادامه باید نظارت بر مصوبات این کمیسیونها تقویت شود تا مصوبات انحراف از قانون نداشته باشند.
