طرح جدید بانکداری نقد شد
استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی
در اینکه قوانین فعلی نقص‌های اساسی دارند و لازم است براساس تجربیات و دستاوردهای روز در سایر کشورها، مورد بازنگری و اصلاح قرار گیرند تردیدی نیست ولی قبل از هر اقدامی باید همه ایرادها و نواقص به دقت مورد شناسایی قرار گرفته و احصا شوند و مطمئن شویم در طرح ارائه شده کلیه آنها به‌صورت دقیق و مناسب لحاظ شده‌اند. علاوه بر آن نباید در مدل پیشنهادی نسبت به نظرات و ایده‌های تجربه نشده‌ای که احتمال بروز معضلات و مشکلات جدیدی برای کشور را در بر داشته باشند اصرار کنیم. لازم است برای پرهیز از اشتباه، تجارب و دستاوردهای سایر کشورها در این زمینه با دقت مطالعه ومورد استفاده قرار گیرد. ویژگی خاص قانون بانک‌مرکزی ایران، مبحث بانکداری اسلامی است که با توجه به نقش مهم بانک‌مرکزی در هدایت آن لازم است در قانون جدید، اقتضائات و ملاحظات مربوط به آن نیز به نحو مناسبی لحاظ شود.
البته توجیه اینکه چرا یکی از اصلی‌ترین قوانین مادر، به‌صورت طرح قانونی توسط نمایندگان محترم مجلس مطرح شده و از لایحه قانونی ارائه شده توسط دولت استفاده نشده است جای تامل دارد. اهمیت این قانون برای کشور در حدی است که برای تدوین پیش‌نویس آن باید از همه ظرفیت‌های کارشناسی و تجربی کشور به‌صورت کامل استفاده شود.
به نظر نگارنده یکی از مهم‌ترین نکاتی که باید در این اصلاح موردتوجه قرار گیرد اطمینان از تامین حداقل الزاماتی است که منجر به استقلال بانک‌مرکزی به‌عنوان نهاد سیاست‌گذار پولی می‌شود. فقدان استقلال لازم در این نهاد مهم‌ترین دلیل نوسانات و شوک‌هایی بوده است که در دهه‌های اخیر به دفعات در اقتصاد کشور شاهد بوده‌ایم. تجربیات بین‌المللی نشان می‌دهد درحال‌حاضر اکثر کشورها توانسته‌اند در قوانین مربوط به فعالیت نهاد سیاست‌گذار پولی، این الزامات را به نحو مناسبی تامین کنند و بر این اساس در کنترل پایدار تورم و ایجاد آرامش و ثبات در اقتصاد - به‌عنوان پیش‌نیاز رشد سرمایه‌گذاری و رشد با ثبات اقتصادی - موفق شوند. مطالعه وضعیت کشور‌هایی که هنوز با نوسانات مداوم اقتصادی و نرخ‌های تورم بالا مواجه هستند، نشان می‌دهد در این کشورها عمدتا به‌دلیل عدم استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی، سلطه مالی دولت مهم‌ترین عامل نوسانات اقتصادی بوده است. با ذکر این مقدمه، در ارتباط با ضرورت توجه و تاکید براستقلال نهاد سیاست‌گذار پولی و آثار آن در بهبود اقتصاد کشور، توجه به نکات زیر حائز اهمیت است:
- دولت‌ها غالبا با هدف حفظ مقبولیت و پایگاه اجتماعی، به منظور افزایش تولید، ایجاد اشتغال و افزایش رفاه اجتماعی، متمایل به افزایش هزینه‌ها هستند. چنین تمایلی منجر به افزایش مخارج دولت شده و یکی از سهل‌ترین ابزارهای ممکن برای تامین مالی این مخارج، استفاده از منابع بانک‌مرکزی است. زیرا دیگر ابزارهای دولت نظیر دریافت مالیات علاوه بر دشواری‌هایی که در اخذ آن وجود دارد، می‌تواند با عدم رضایت عمومی و کاهش مقبولیت دولت همراه باشد. وابستگی بانک‌های مرکزی به دولت‌ها، این انگیزه را برای دولت‌ها به‌وجود می‌آورد تا هزینه‌های خود را افزایش داده و بدون داشتن دغدغه از آثار کسری بودجه، خواستار استفاده از منابع بانک‌مرکزی و چاپ پول شوند. این امر در طول ادوار تاریخی و در کشورهای مختلف فارغ از نوع نظام سیاسی حاکم، به اشکال متفاوت نمود داشته است.
در چنین شرایطی روند تغییرات نقدینگی بیشتر از آنکه تحت‌تاثیر تصمیمات سیاست‌گذار پولی قرار داشته باشد، عملا تحت‌تاثیر رفتار بودجه‌ای یا شبه بودجه‌ای دولت قرار می‌گیرد که در ادبیات اقتصادی از آن به‌عنوان «سلطه مالی» یاد می‌شود.
مبانی نظری و تجربی موجود حاکی از آن است که تورم به‌ویژه در ادوار بلندمدت یک پدیده پولی است و چاپ پول و به تبع آن افزایش نقدینگی منجر به افزایش سطح عمومی قیمت‌ها و تورم می‌شود.
- اهمیت توجه به نرخ تورم در مقایسه با نرخ رشد اقتصادی به این دلیل بیشتر است که اصولا در فضای تورمی سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی پایدار حاصل نمی‌شود، ضمن آنکه تورم برای افراد جامعه ملموس‌تر بوده و مردم به‌صورت مداوم اثرات آن را در زندگی خود احساس می‌کنند و تلاش دولت نیز در کاهش تورم به سرعت از سوی عاملان اقتصادی قابل درک خواهد بود. تحولات سطح عمومی قیمت‌ها، هم بخش‌خانوار و هم بخش بنگاه‌ها را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. نوسانات نرخ تورم با سطح رفاه خانوار در ارتباط مستقیم بوده و می‌تواند قدرت خرید آنها را تحت‌تاثیر قرار دهد. این اثر درآمدی درحالی است که تحولات نرخ تورم اثرات توزیعی یکسان و متقارنی بر روی همه گروه‌های درآمدی ندارد و می‌تواند علاوه بر گسترش فقر، نابرابری و بی‌عدالتی اجتماعی را نیز افزایش داده و فقیر را فقیرتر و غنی را غنی‌تر کند. همچنین نوسانات نرخ تورم به‌دلیل بر هم زدن ثبات اقتصاد کلان و افزایش عدم قطعیت در اقتصاد، منجر به کاهش امکان پیش بینی توسط عاملین بخش‌خصوصی و تقویت نگاه کوتاه‌مدت در اقتصاد می‌شود. گسترش نگاه کوتاه‌مدت، روند و ترکیب فعالیت‌های اقتصادی را دچار تغییر می‌کند و تمایل به سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت و تولیدی را کاهش خواهد داد. افزایش قیمت کالاهای داخلی منجر به گران‌تر شدن کالای داخلی در مقایسه با کالاهای خارجی می‌شود. این افزایش قیمت نسبی، توان صادراتی بنگاه‌ها را تحت‌تاثیر قرار داده و منجر به افزایش واردات و کاهش صادرات می‌شود.
امروزه بر هیچ‌کس پوشیده نیست که تورم بالا و پرنوسان واجد آسیب‌های اقتصادی و اجتماعی فراوان است و به همین دلیل نیز نظام‌های سیاسی نسبت به تغییرات سطح قیمت‌ها بسیار حساس بوده و کنترل نرخ تورم در سطوح قابل تحمل برای اقتصاد، در راس اولویت‌های سیاست‌گذاری اقتصادی قرار دارد. به‌رغم اهمیت بالای کنترل نقدینگی در مهار تورم، انگیزه قوی دولت‌ها برای ایجاد مقبولیت و محبوبیت سیاسی، زمینه را برای هزینه‌کرد در سطحی فراتر از درآمدها ایجاد می‌کند و در نهایت انتقال کسری بودجه دولت به بانک‌های مرکزی عملا به رشد بالاتر نقدینگی منجر می‌شود.
تجارب موجود حاکی از این است که رویکردهای دستوری و کنترل قیمت‌ها از سوی دولت، به‌دلیل توجه به معلول و عدم بررسی عوامل اصلی ایجاد تورم، نتوانسته است توفیق چندانی داشته باشد. چراکه این روش باعث بر هم خوردن تخصیص بهینه منابع در اقتصاد و زمینه‌ساز رانت و فساد و بی‌عدالتی اجتماعی شده و به‌دلیل تمرکز بر معلول، برای بلندمدت، امکان استفاده از آن وجود ندارد و همواره استفاده از این روش افزایش جهشی قیمت‌ها در دوره‌های بعد را به همراه داشته است.
- از آنجا که علت اصلی ایجاد تورم افزایش نقدینگی است، تجارب موجود موید این نکته است که روش‌های ارشادی و توصیه‌های اخلاقی به دولت‌ها، مانعی جدی و کارآمد برای جلوگیری از بروز زمینه‌های سلطه مالی نخواهد بود و استفاده از چنین روش‌هایی در عمل از بازدارندگی کافی برخوردار نیستند.
در مواجهه با این مشکل، صاحب‌نظران اقتصادی و سیاسی نسبت به معرفی یک چارچوب نهادی جدید تحت عنوان «استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی» اقدام کرده‌اند که در آن بانک‌مرکزی به‌عنوان نهادی مستقل از بدنه دولت عمل کرده و سیاست‌های پولی با اتکا به مباحث کاملا تخصصی و با توجه به اقتضائات و مصالح بلندمدت اقتصادی - و نه اهداف کوتاه‌مدت و سیاسی- تنظیم و اجرایی می‌شوند.
تحت چنین استقلالی، بانک‌های مرکزی امکان مقاومت در برابر فشارهای دولت‌ها را خواهند داشت و از این طریق با تقویت انضباط مالی و هزینه‌ای دولت، زمینه لازم برای ثبات اقتصادی و استمرار آن فراهم می‌شود.
از این‌رو، اقتصاددانان کارآیی سیاست پولی را همسو با استقلال بیشتر نهاد سیاست‌گذار پولی از مقامات دولتی ارزیابی کرده و خواستار استقلال سیاست‌های پولی از سیاست‌های بودجه‌ای دولت شده‌اند. مطالعات تجربی نیز رابطه مستقیم بین درجه استقلال و کاهش نرخ تورم را اثبات کرده‌اند.
- البته استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی به هیچ‌عنوان به معنی استقلال آن از نظام سیاسی کشورها نیست؛ بلکه عمدتا به روابط آن با دولت و قوه مجریه مربوط می‌شود و نهاد سیاست‌گذار پولی مستقل نیز به‌دستگاه‌های نظارتی و افکار عمومی پاسخگو است و در دستیابی به اهداف (با فرض برخورداری از اختیارات لازم) دارای مسوولیت بوده و عملکردش منجر به افزایش شفافیت در سیاست‌ها خواهد شد. تصورات اشتباهی که در مورد نهاد سیاست‌گذار پولی مستقل وجود دارد نباید مانع از اصلاح ساختاری بسیار ضروری برای کشور شود.
نهاد سیاست‌گذار پولی مستقل باید جامع‌نگر بوده و با دیگر نهادهای حاکمیتی تعامل سازنده داشته باشد و در توجه به اقتضائات و مصالح کشور با دولت همکاری نزدیک داشته و نسبت به عملکردش پاسخگو باشد.
- موضوع استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی به‌عنوان یک رویکرد نسبتا جدید در حوزه سیاست‌گذاری پولی با موفقیت‌های قابل ملاحظه‌ای در مهار تورم همراه بوده و امروزه در سایه اتخاذ چنین رویکردی، کنترل نرخ تورم در سطوح پایین به یک موضوع حل شده در اقتصاد کشورها تبدیل شده و تورم‌های دو رقمی به جز در معدود کشورهای دنیا وجود ندارد.
بر همین اساس در طول چند دهه اخیر بسیاری از کشورها در جهت اعطای استقلال بیشتر به نهاد سیاست‌گذار پولی خود حرکت کرده و متناسب با آن قوانین پولی و بانکی آنها نیز دستخوش بازبینی و اصلاح قرار گرفته‌اند.
نتیجه مطالعات مختلف حاکی از این است که یک رابطه معکوس میان درجه استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی و نرخ تورم وجود دارد و کشورهای مختلف با اعطای استقلال بیشتر به نهاد سیاست‌گذار پولی خود، تورم پایین‌تری را تجربه کرده‌اند.
- امروزه اهمیت استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی، پیش فرضی پذیرفته شده برای هر فعال و سیاست‌گذار اقتصادی است و دیگر نه‌تنها کسی از ضرورت و اهمیت این موضوع سوال نمی‌کند؛ بلکه پژوهش‌ها پیرامون شناخت ابعاد استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی درحال انجام است. به‌طور کلی استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی را می‌توان در سه بعد نهادی، کارکردی و مالی تقسیم‌بندی کرد:
استقلال نهادی به این معنی که نهاد سیاست‌گذار پولی باید یک نهاد یا شخصیت حقوقی مجزا و مستقل از دولت باشد و این شخصیت مستقل در وظایف و اختیارات خاص بانک‌مرکزی منعکس شود. در واقع استقلال حقوقی و قانونی یک بعد مهم از استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی به حساب می‌آید و یکی از الزامات استقلال سیاست پولی از سیاست مالی (رفع سلطه مالی) تلقی می‌شود.
استقلال کارکردی و سیاست‌گذاری یعنی نهاد سیاست‌گذار پولی باید بتواند به نحو مستقل و بدون دستور یا مداخله دولت در جهت انجام وظایف قانونی و تحقق اهداف خود فعالیت کند. برهمین اساس، شورای پول و اعتبار به‌عنوان مهم‌ترین رکن سیاست‌گذار پولی باید متشکل از افراد متخصص، با سابقه، نخبه و مستقل از دولت باشد. به بیان دیگر، آزادی عمل در پیگیری هدف ثبات قیمت‌ها (تورم پایین و باثبات) و ثبات مالی با استفاده از ابزارهای پولی از دیگر ابعاد مهم استقلال سیاست‌گذار پولی است.
استقلال مالی نیز به این معنی است که نهاد سیاست‌گذار پولی باید در تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری از قدرت و اختیار کامل در استفاده از ابزارهای خود برخوردار باشد. بنابراین عدم وابستگی بودجه نهاد سیاست‌گذار پولی به دولت یکی از شروط لازم تحقق استقلال این نهاد سیاست‌گذاری است.
- استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی به تنهایی نمی‌تواند موفقیت سیاست پولی و مهار تورم را تضمین کند و اتخاذ سیاست‌های مناسب در دیگر حوزه‌ها نیز از جمله ضروریات دستیابی به اهداف مدنظر مقام پولی به حساب می‌آیند. به عبارت دیگر، استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی شرط لازم برای تحقق ثبات قیمتی بوده و سلامت و توسعه نظام مالی و انضباط در سیاست بودجه‌ای دولت شرط کافی آن است.
سیاست بودجه‌ای غیرمنضبط دولت، مانع شکل‌گیری سیاست پولی منضبط خواهد بود.
طراحی و پیاده‌سازی قواعد مالی که از تمهیدات حمایتی و ظرفیت‌های نهادی مناسب برخوردار باشد، می‌تواند از تصمیمات مقطعی سیاسی و مصلحتی دولت جلوگیری کرده و منجر به اعمال سیاست بودجه‌ای مناسب در جهت کنترل نوسانات اقتصادی شود. همچنین ثبات بازارهای مالی و توسعه نهادهای مالی، همچون بازار سرمایه و بازار بدهی و ابزارهای مالی مربوط به این بازارها با تامین مالی بلندمدت بنگاه‌ها، فشار را از روی شبکه بانکی و بازار پول که اساسا بازاری کوتاه‌مدت است، کاهش داده و به تبع آن نهاد سیاست‌گذار پولی بهتر می‌تواند استقلال خود را در ارتباط با حوزه بانکی حفظ کند.
از طرف دیگر، وجود یک سیستم مالی توسعه‌یافته از درجه سلطه مالی می‌کاهد؛ زیرا دولت می‌تواند با استقراض از منابع دیگر غیر از منابع نهاد سیاست‌گذار پولی به تامین مالی سیاست‌های خود بپردازد.
اگر قاعده مالی دولت به‌گونه‌ای باشد که کسری بودجه خود را با انتشار اوراق بدهی جبران کند، علاوه بر اینکه کسری بودجه دولت به نهاد سیاست‌گذار پولی تحمیل نمی‌شود، بلکه برای سیاست‌گذار پولی این امکان را ایجاد می‌کند تا از طریق خرید و فروش اوراق یادشده به اجرای سیاست پولی بپردازد.
- با وجود اجماع درخصوص استفاده از ابزار سیاست پولی برای مهار تورم و اعطای استقلال بیشتر به نهاد سیاست‌گذار پولی، کشور ما در این سال‌ها، مسیر متفاوتی را طی کرده است؛ به نحوی که سلطه مالی دولت بر سیاست پولی و نرخ‌های تورم بالا و پرنوسان را می‌توان همواره به‌عنوان مهم‌ترین مسائل اقتصاد ایران قلمداد کرد. طی دهه‌های اخیر، رشد نقدینگی کشور همواره بالا بوده است.
بررسی ترکیب نقدینگی نشان می‌دهد علت اصلی آن افزایش پایه پولی است.
یکی از عوامل مهم در افزایش پایه پولی، عملیات بودجه‌ای و شبه‌بودجه‌ای دولت در بازار پول است که منجر به تحمیل سیاست‌های مالی به بانک‌مرکزی شده است. افزایش پایه پولی، افزایش نقدینگی و در نهایت افزایش تورم را به همراه داشته است؛ تا جایی که میانگین نرخ تورم ایران طی دوره ١٣۵٩ تا ١٣٩۶برابر با ۱/ ۱۹ درصد و حداکثر آن ۴/ ۴۹ درصد و با نوسان بالا بوده است. درحالی‌که میانگین نرخ تورم جهانی طی دوره مورد بررسی حدود ۶ درصد بوده و با روند کاهنده در سال ٢٠١۵ به ۴/ ۱ درصد رسیده است.
افزایش نرخ تورم در یک چرخه تکرارشونده، منجر به بازتولید نیازهای دولت به منابع بیشتر در آینده شده و تشدید کسری بودجه دولت، منجر به افزایش میزان سلطه مالی دولت بر سیاست پولی بانک‌مرکزی شده است. این امر در مرحله بعد به‌دلیل افزایش تورم، موجبات دغدغه و نگرانی دولت را فراهم آورده و منجر به رعایت نسبی انضباط پولی و مالی شده است که نتیجه آن در گام اول کاهش تورم بوده اما مجددا در گام بعدی همگام با کمرنگ شدن دغدغه‌ها و عدم اصلاح رفتار مالی دولت، تورم مجدد افزایش یافته و از این مسیر، تورم بالا و پرنوسان در اقتصاد ایران به‌صورت یک پدیده دائمی بروز کرده است. کما اینکه در همین اواخر، بعد از یک دوره سلطه دولت بر سیاست پولی و استفاده گسترده از منابع بانک‌مرکزی، با تورم بالا و نگران‌کننده‌ای مواجه شدیم و همین نگرانی موجب شد در اوایل کار دولت جدید، با رعایت نسبی انضباط مالی شاهد کاهش نرخ تورم حتی در سطوح تک‌رقمی باشیم.
- با توجه به اثرگذاری قابل ملاحظه سیاست‌های پولی در شئون مختلف زندگی اقتصادی مردم، وجود یک رکن متمرکز و غیرسیاسی از متخصصان پولی و بانکی به‌عنوان یکی از شاخصه‌های مهم استقلال کارکردی و سیاست‌گذاری نهاد سیاست‌گذار پولی، برای اتخاذ تصمیمات مناسب در حوزه بازار پول از اهمیت بالایی برخوردار است. این رکن تصمیم‌ساز در نهاد سیاست‌گذار پولی در کشورهای مختلف با عناوین متفاوت از جمله هیات پولی، شورای پولی و... نام‌گذاری می‌شوند.
براساس قانون پولی و بانکی مصوب سال ١٣۵١ رکن مزبور در بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران با عنوان «شورای پول و اعتبار» شناخته می‌شود که تصمیم‌سازی در حوزه پولی، بانکی و اعتباری را بر عهده دارد. ترکیب، نحوه انتخاب و عزل، دوره تصدی و وابستگی‌های سازمانی اعضای شورای پول و اعتبار به‌عنوان مولفه‌های اثرگذار براستقلال نهاد سیاست‌گذار پولی شناخته می‌شوند؛ به‌طوری که هر‌چه حضور نهاد دولت در ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار کمرنگ‌تر باشد، بالطبع میزان اثرگذاری آن در تصمیمات شورای پول و اعتبار کمتر خواهد بود و نهاد سیاست‌گذار پولی از درجه استقلال بالاتری برخوردار است و از جنبه حقوقی هم یکی از لوازم و ضرورت‌های اجتناب‌ناپذیر برای اثبات، احراز و اعمال سیاست‌های مستقل نهاد سیاست‌گذار پولی وجود همین رکن عالی تصمیم‌گیری در بانک‌های مرکزی است.
همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، براساس چنین ضرورتی، در ایران و براساس قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ١٣۵١ شورای پول و اعتبار با داشتن صلاحیت و اختیار وضع مقررات در حوزه پولی و بانکی کشور ایجاد شده است. تنظیم و تصویب بخش عمده‌ای از ضوابط و مقررات بانکی در قالب آیین‌نامه بر عهده شورای پول و اعتبار بوده و در طول سنوات طولانی گذشته نیز این شورا ضمن تصویب آیین‌نامه‌های مربوط به امور داخلی بانک‌مرکزی، مبادرت به تصویب مقررات و آیین‌نامه‌ها و مقررات گسترده‌ای کرده که تاکنون اساس کار نظام بانکی بوده است.
- از آنجا که نتیجه غایی استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی، رشد اقتصادی و نرخ سرمایه‌گذاری بالا و با ثبات به همراه نرخ تورم پایین‌تر بوده و چنین شرایطی منجر به افزایش ثبات و پایداری کلان اقتصادی (ثبات ارز، ثبات بازار کالا، بازار کار و بازارهای مالی) می‌شود، بنابراین افزایش استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی کاملا همسو و منطبق با سیاست‌های اقتصاد مقاومتی و حصول به اهداف آن است. با توجه به چنین ملاحظاتی ضرورت دارد در تدوین قانون جدید، تامین مولفه‌های استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی، اصلاح ترکیب شورای پول و اعتبار، بازنگری در اهداف نهاد سیاست‌گذار پولی و استقلال آن در استفاده از ابزارهای سیاست‌گذاری، قاعده‌مند شدن رفتار مالی دولت و ثبات بازارهای مالی (پول، سرمایه و بیمه) مورد توجه و تاکید قرار گیرد.
در مجموع، با قبول این موضوع که سیاست‌گذاری پولی، به‌دلیل نقش و تاثیر مستقیم آن برثروت، قدرت خرید و عدالت اجتماعی، قاعدتا خارج از حیطه وظایف و مسوولیت‌های قوه مجریه (دولت) است و همچنین، توجه به این امر که عموما افق سیاست‌گذاری و تصمیمات اجرایی دولت، کوتاه‌مدت است، درحالی‌که تبعات سیاست پولی ماندگار و بلندمدت؛ بنابراین نیازهای مقطعی دولت و ضرورت تامین آنها می‌تواند در تعارض با اهداف سیاست پولی باشد. برهمین اساس، اعطای استقلال بیشتر به نهاد سیاست‌گذار پولی، کمک شایانی به بهبود چارچوب سیاست‌گذاری پولی کرده و با امکان مهار تورم و بهره‌مندی هر چه بیشتر از تورم تک‌رقمی و کم‌نوسان، فضای اقتصادی بهبود قابل‌ملاحظه‌ای می‌یابد و شاهد اقتصادی مقاوم، باثبات، بهره‌ور، رقابت‌پذیر، نوآور و پویا خواهیم بود، ان‌شاءالله.
