راهنمای گام اول اصلاحات اقتصادی

 تجربه آرژانتین نشان می‌دهد که گاهی می‌توان پیش از افزایش سرمایه‌گذاری، تنها با تغییر نحوه استفاده از منابع موجود به منفعت اقتصادی رسید. فدریکو استورزنگر، از طراحان اصلاحات دولت خاویر میلی، در توضیح این موضوع به لغو قانون اجاره در دسامبر ۲۰۲۳ اشاره می‌کند. مقررات پیشین، مدت قراردادها و نحوه تعدیل اجاره را محدود می‌کرد. در شرایط تورمی، این محدودیت‌ها باعث می‌شد برخی مالکان ترجیح دهند واحد خود را خالی نگه دارند یا در بازاری دیگر عرضه کنند. با آزادتر شدن قراردادها، بازده اجاره بلندمدت تغییر کرد و بخشی از خانه‌های موجود دوباره به بازار اجاره بازگشتند. شمار واحدهای آگهی‌شده افزایش یافت و اجاره‌های پیشنهادی، پس از تعدیل اثر تورم، کاهش پیدا کرد. پژوهشی مستقل بر پایه داده‌های سال‌های ۲۰۲۳ و ۲۰۲۴ نیز شواهدی از این واکنش کوتاه‌مدت به دست داده است. در این نمونه، خانه تازه‌ای ساخته نشده بود. تغییر قانون باعث شد بخشی از خانه‌های موجود دوباره برای اجاره عرضه شوند. آنچه تجربه بازار اجاره نشان می‌دهد، امکان کسب منفعت از منابعی است که پیش از اصلاح وجود داشتند، اما مقررات اجازه استفاده از آنها را نمی‌داد.

استورزنگر در داده‌ای دیگر از کاهش قیمت نسبی پوشاک و لوازم خانگی در آرژانتین گزارش می‌دهد. واردات می‌تواند قیمت کالاهای مصرفی و نهاده‌های تولید را کاهش دهد، اما پیامدهای آن به همین تغییر قیمت محدود نمی‌شود. با تغییر قیمت‌های نسبی، کار و سرمایه نیز میان فعالیت‌های اقتصادی جابه‌جا می‌شوند. کارگری که شغل خود را در تولید کالایی گران‌تر از دست می‌دهد، زمانی از منافع رشد بهره‌مند خواهد شد که بتواند شغل دیگری پیدا کند. در مقابل، تولیدکننده‌ای که به نهاده وارداتی ارزان‌تر دسترسی یافته، ممکن است تولیدش را گسترش دهد. البته تغییر قیمت‌های نسبی هم‌زمان از نرخ ارز و تقاضا نیز اثر می‌پذیرد. ازاین‌رو، برای ارزیابی نتیجه اصلاح نمی‌توان به کاهش قیمت چند کالا بسنده کرد. باید دید منابع از چه فعالیت‌هایی خارج می‌شوند، به کدام فعالیت‌ها راه پیدا می‌کنند و در نهایت چه تغییری در تولید و اشتغال رخ می‌دهد.

اما در اقتصادی که ده‌ها محدودیت بر فعالیت بنگاه‌ها اثر می‌گذارند، از کجا باید فهمید رفع کدام محدودیت چنین واکنشی ایجاد می‌کند؟ فرض کنیم کارخانه‌ای برای توسعه خط تولید خود هم به مجوز نیاز دارد، هم به اعتبار و هم به برق منظم. کوتاه شدن زمان صدور مجوز تنها در صورتی تولید را افزایش می‌دهد که کمبود اعتبار یا برق مانع استفاده از آن نشود. برای تشخیص محدودیت موثرتر می‌توان رفتار خود بنگاه‌ها را بررسی کرد. کارخانه‌ها برای جبران کدام کمبود هزینه بیشتری می‌پردازند؟ کدام بنگاه‌ها به دلیل وابستگی کمتر به یک محدودیت توانسته‌اند سریع‌تر رشد کنند؟ در دوره‌هایی که آن محدودیت کاهش یافته، تولید چه واکنشی نشان داده است؟ پاسخ این پرسش‌ها کمک می‌کند به جای انتخاب آشکارترین یا پرهزینه‌ترین مشکل، محدودیتی را شناسایی کنیم که رفع آن در شرایط موجود بیشترین تغییر را در تصمیم‌های اقتصادی ایجاد می‌کند.

شناسایی این محدودیت، البته هنوز به معنای انتخاب سیاست مناسب نیست. اگر برق مانع اصلی تولید باشد، راه‌های متفاوتی برای رفع آن وجود دارد. می‌توان ظرفیت نیروگاهی را افزایش داد، قیمت برق را اصلاح کرد، تلفات شبکه را کاهش داد یا زمان تحویل برق را برای بعضی فعالیت‌ها منظم‌تر و قابل‌اعتمادتر کرد. هر یک از این راه‌ها بر مصرف خانوار، تصمیم تولیدکننده، بودجه دولت و وظایف دستگاه‌های اجرایی اثر متفاوتی می‌گذارد. ساخت نیروگاه تازه شاید به منابع ارزی و چند سال زمان نیاز داشته باشد. اصلاح قیمت می‌تواند مصرف را تغییر دهد، ولی هزینه آن بر خانوارهایی هم تحمیل می‌شود که امکان چندانی برای کاهش مصرف ندارند. در مقابل، اگر بنگاه بتواند زمان دسترسی خود به برق را با اطمینان بیشتری پیش‌بینی کند، شاید بدون افزایش ظرفیت شبکه نیز بخشی از اختلال تولیدش برطرف شود. بنابراین، پس از تشخیص محدودیت باید میان راه‌های مختلف رفع همان محدودیت انتخاب کرد. بزرگی یا کوچکی اصلاح، به‌تنهایی معیار مناسبی برای این انتخاب نیست.

یکی از پاسخ‌های رایج به دشواری اجرای اصلاحات، افزایش ظرفیت دولت است. اما این پیشنهاد با مشکلی روبه‌روست. دولت برای افزایش توان اجرایی خود به درآمد، سازمان و اختیاراتی نیاز دارد که کمبود آنها از ابتدا مانع اصلاحات بوده است. تجربه اصلاح دستگاه دولت در آمریکای لاتین نیز نشان می‌دهد که گسترش تشکیلات لزوما به معنای افزایش توان انجام وظایف نیست. ممکن است دولت برای کنترل هر هزینه، مجوز یا امضای دیگری لازم بداند و در نهایت فقط بر زمان رسیدگی و فرصت اعمال سلیقه بیفزاید. از سوی دیگر، حذف کنترل‌های موجود بدون پیش‌بینی جایگزین مناسب می‌تواند امکان جلوگیری از فساد یا رسیدگی به خسارت را از بین ببرد. مساله این است که دولت تا چه اندازه از عهده وظایفش برمی‌آید، نه اینکه برای انجام آنها چند کارمند یا مرحله اداری در اختیار دارد.

خود طراحی سیاست نیز تعیین می‌کند که اجرای آن به چه میزان توان اداری نیاز خواهد داشت. فرض کنیم دولت بخواهد به تولیدکنندگانی که در ساعات اوج مصرف، برق کمتری مصرف می‌کنند، مبلغی بپردازد. می‌توان تشخیص میزان همکاری هر بنگاه را به چند اداره واگذار کرد یا پرداخت را بر پایه داده‌های کنتور، قراردادی مشخص و امکان رسیدگی مستقل به اعتراض‌ها انجام داد. روش دوم به اندازه‌گیری قابل‌اعتماد، اختیار پرداخت و مرجعی برای رسیدگی نیاز دارد. اما اگر این امکانات فراهم باشند، شمار تصمیم‌هایی را که هر بار به تشخیص مامور وابسته‌اند کاهش می‌دهد. البته اتکا به شاخص‌های اندازه‌گیری نیز مشکل را به‌کلی برطرف نمی‌کند. ممکن است بنگاهی مصرف مبنای خود را بالا ببرد تا کاهش مصرفش بیش از مقدار واقعی به نظر برسد و پرداخت بیشتری دریافت کند. بنابراین، قواعد پرداخت باید هم امکان سنجش عملکرد را فراهم کنند و هم راه دستکاری شاخص‌ها را ببندند. حذف تصمیم‌های سلیقه‌ای، نیاز به نظارت و ضمانت‌های حقوقی را از میان نمی‌برد.

حتی قاعده‌ای که از نظر فنی به‌خوبی طراحی شده، ممکن است در اجرا با مقاومت روبه‌رو شود. وقتی مقرره‌ای درآمد یا اختیار گروهی را کاهش می‌دهد، سرنوشت آن تا حدی به قدرت کسانی بستگی دارد که از تغییر زیان می‌بینند. این قدرت ضرورتا با میزان درآمد آنها متناسب نیست. گروهی کوچک اما سازمان‌یافته می‌تواند در یکی از مراحل اداری جلوی اجرای قانون را بگیرد، درحالی‌که کسانی که به سبب مقررات پیشین از ورود به بازار محروم شده‌اند، معمولا تشکل یا نماینده‌ای برای دفاع از منافع خود ندارند. در چنین شرایطی ممکن است قانون تازه تصویب شود، اما استثناهای متعدد، تاخیرهای اداری یا اجرای گزینشی، نتیجه آن را تغییر دهند. پس هزینه واقعی اجرای اصلاح به توزیع قدرت و اختیار نیز وابسته است. سیاستی که اجرای روزمره آن به موافقت گروه زیان‌دیده نیاز دارد، بیش از سیاستی در معرض توقف یا تغییر است که بر معیاری عمومی تکیه می‌کند و امکان اعتراض و رسیدگی به تصمیم‌ها را فراهم می‌آورد.

این تفاوت در قدرت گروه‌ها، مساله جبران زیان‌دیدگان را نیز پیچیده می‌کند. بنگاهی که بر اساس مقررات پیشین سرمایه‌گذاری کرده، ممکن است برای تغییر تجهیزات یا تسویه بدهی‌های خود به زمان نیاز داشته باشد. کمک موقت به چنین بنگاهی می‌تواند هزینه گذار را کاهش دهد. اما وضعیت صاحب امتیازی که حق جلوگیری از ورود دیگران را از دست می‌دهد، متفاوت است. زیان او تنها به کاهش درآمد فعلی محدود نمی‌شود. با حذف امتیاز، قدرتش برای اثر گذاشتن بر درآمد آینده دیگران نیز کاهش می‌یابد. اعطای انحصاری تازه ممکن است مخالفت امروز او را کمتر کند، ولی اصلاح بعدی را پرهزینه‌تر خواهد کرد. ازاین‌رو، در طراحی جبران باید میان زیانی که از تغییر شرایط بر دارایی و تعهدات پیشین وارد می‌شود و امتیازی که به صاحب آن اجازه محدود کردن فعالیت دیگران را می‌دهد، تفاوت گذاشت.

در دوره بحران، هم ضرورت اصلاح بیشتر می‌شود و هم تامین هزینه‌های آن دشوارتر. ادامه بحران می‌تواند هزینه حفظ وضع موجود را از هزینه اصلاح بالاتر ببرد، اما دولتی که با بحران روبه‌روست معمولا منابع کمتری برای جبران خسارت در اختیار دارد و وعده‌های آینده‌اش نیز از اعتبار کمتری برخوردارند. برسر پریرا در مطالعه بحران برزیل نشان می‌دهد که حتی حمایت سیاسی از برنامه تثبیت نمی‌تواند تشخیص نادرست اقتصادی یا ناتوانی در اجرا را جبران کند. تجربه برزیل همچنین نشان می‌دهد که ممکن است برخی گروه‌ها در شرایط تورم و آشفتگی همچنان از وضع موجود منفعت ببرند. برای این گروه‌ها، تاخیر در اصلاح الزاما پرهزینه‌تر از اجرای آن نیست. دولت در چنین وضعیتی باید علاوه بر منفعت کل اصلاح، بررسی کند که زیان هر گروه چه زمانی رخ می‌دهد، تا چه مدت ادامه می‌یابد و آیا امکان جبران واقعی آن وجود دارد. خانواری که امروز بخشی از درآمدش را از دست می‌دهد، منفعت وعده‌داده‌شده برای چند سال بعد را با توجه به احتمال تحقق آن ارزیابی می‌کند.

برای مقایسه سیاست‌ها، هزینه اصلاح را نیز باید دقیق‌تر تعریف کرد. مخارجی که از بودجه دولت پرداخت می‌شود، تنها بخشی از این هزینه است. ممکن است در دوره گذار بخشی از منابع اقتصادی از دست برود یا اجرای سیاست به کسانی خسارت بزند که مستقیما در آن مشارکت ندارند. این موارد در هزینه اجتماعی اصلاح جای می‌گیرند. البته هر انتقال درآمدی میان گروه‌ها به معنای اتلاف منابع نیست، هرچند بر توزیع رفاه و توان افراد برای تحمل زیان اثر می‌گذارد. اجرای سیاست نیز هزینه‌های خاص خود را دارد. وقت کارکنان، گردآوری اطلاعات، نظارت بر اجرای قواعد و حفظ توافق‌های لازم، همگی منابعی می‌خواهند که باید در محاسبه وارد شوند. این هزینه‌ها از یکدیگر مستقل نیستند. حذف یک واحد نظارتی ممکن است مخارج دولت را کاهش دهد، اما خسارت مصرف‌کنندگان را افزایش دهد. همچنین اگر دولت برای جبران زیان‌دیدگان به کسری بودجه و تورم بیشتر متوسل شود، ممکن است بخشی از منفعت اصلاح از همین راه از بین برود. مقایسه هزینه سیاست‌ها بدون در نظر گرفتن این آثار متقابل، می‌تواند به انتخاب گزینه‌ای منجر شود که تنها برای خزانه ارزان‌تر است.

در مطالعه طرح‌های توسعه، آلبرت هیرشمن به دشواری دیگری توجه کرده بود. گاهی قرار است اجرای یک پروژه توانایی‌های تازه‌ای ایجاد کند، اما ادامه همان پروژه در میانه راه به آن توانایی‌ها نیاز پیدا می‌کند. این مساله در اصلاحات اقتصادی نیز وجود دارد. نمی‌توان صرفا انتظار داشت که دولت به‌تدریج و در جریان اجرا، همه توانایی‌های لازم را به دست آورد. باید مشخص باشد که اطلاعات، نظارت و همکاری دستگاه‌ها از چه زمانی ضرورت پیدا می‌کنند. به‌ویژه آنکه خود اصلاح ممکن است توان دولت را افزایش دهد یا کاهش دهد. ورود بنگاه‌ها به بخش رسمی اقتصاد می‌تواند ثبت معاملات و وصول مالیات را آسان‌تر کند و منابع بیشتری برای اجرای قراردادها در اختیار دولت بگذارد. در مقابل، آزادسازی بازاری که به نظارت تخصصی نیاز دارد ممکن است شمار واحدهای تحت نظارت را چند برابر کند، بی‌آنکه بازرسان موجود توان رسیدگی به آنها را داشته باشند. خصوصی‌سازی نیز اگر با دستگاه تنظیم‌گر ناتوان همراه باشد، ممکن است انحصار را تنها از مالکیت دولتی به مالکیت خصوصی منتقل کند. این خطر زمانی بیشتر می‌شود که درآمد حاصل از فروش دارایی جای درآمد پایدار دولت را بگیرد. در همه این موارد، مساله تعیین زمان نیاز به توانایی‌های تازه است. اگر اجرای اصلاح از روز نخست به توانایی خاصی وابسته باشد، نمی‌توان ایجاد آن را به تجربه و یادگیری آینده واگذار کرد.

به همین دلیل، انتخاب اصلاح نخست بر امکان اجرای اصلاحات بعدی نیز اثر می‌گذارد. گسترش یک فعالیت اقتصادی می‌تواند تقاضا برای زیرساخت، مهارت یا نظارت تازه‌ای ایجاد کند. اگر اقدام نخست اطلاعات و منابع لازم برای پاسخ به این تقاضا را فراهم آورده باشد، تصمیم بعدی با هزینه کمتری اجرا خواهد شد. بااین‌حال، چنین نتیجه‌ای قطعی نیست. بنگاه‌هایی که از اصلاح نخست سود برده‌اند، ممکن است برای جلوگیری از ورود رقبای تازه سازمان پیدا کنند. حتی موفقیت بنگاه‌ها در تامین خصوصی برق یا آب می‌تواند انگیزه آنها را برای پیگیری اصلاح خدمات عمومی کاهش دهد. در نتیجه، سیاستی که امروز یک محدودیت را برطرف می‌کند، ممکن است در آینده به تقویت گروه‌هایی بینجامد که خواهان حفظ محدودیت‌های دیگرند. برای ارزیابی این پیامدها باید دید اجرای اصلاح چه کسانی را صاحب منابع و اختیارات بیشتری می‌کند و آیا ادامه اصلاحات با منافع تازه آنها سازگار خواهد بود.

نااطمینانی درباره نتایج اصلاح، انتخاب شیوه اجرا را دشوارتر می‌کند. دولت ممکن است بخواهد سیاستی را ابتدا در مقیاسی محدود بیازماید و تنها در صورت موفقیت، آن را گسترش دهد. اما بنگاهی که قرار است در این آزمون سرمایه‌گذاری کند، به اطمینان از دوام قرارداد نیاز دارد. اگر دولت بتواند هر زمان که خواست تعهد خود را لغو کند، واکنش بنگاه‌ها اطلاعات چندانی درباره میزان سرمایه‌گذاری در شرایط اجرای پایدار سیاست به دست نمی‌دهد. می‌توان این تعارض را با جدا کردن دو تصمیم کاهش داد. دولت در برابر شرکت‌کنندگان دوره آزمایشی به اجرای قراردادهای مشخص تا پایان ‌دوره متعهد می‌شود،

اما درباره گسترش برنامه به دیگران، پس از ارزیابی نتایج تصمیم می‌گیرد. به این ترتیب، بنگاه برای تصمیم خود با تعهدی معتبرتر روبه‌روست و دولت نیز امکان آزمودن سیاست و یادگیری از نتایج آن را حفظ می‌کند.

محدودیت برق صنایع ایران را می‌توان با همین منطق بررسی کرد. اطلاعات منتشرشده درباره کمبود ظرفیت و قطعی برق نشان می‌دهد که اختلال در تامین انرژی‌ بر تولید اثر گذاشته است. بااین‌حال، همه بنگاه‌ها از این اختلال به یک اندازه آسیب نمی‌بینند و رفع مشکل آنها نیز لزوما به یک راه‌حل نیاز ندارد. کوره‌ای که خاموش شدن آن موجب اتلاف مواد اولیه می‌شود، هزینه متفاوتی از قطعی برق می‌پردازد تا کارگاهی که امکان جابه‌جایی شیفت تولید را دارد. برای گروه دوم، شاید اعلام برنامه قابل‌اعتماد تحویل برق، همراه با ثبت قطعی‌های واقعی و قراردادی برای جبران تخلف از برنامه، بتواند بخشی از هزینه تولید را بدون افزایش ظرفیت شبکه کاهش دهد. در گروه نخست، ممکن است به سرمایه‌گذاری در ظرفیت یا دسترسی پایدارتر به برق نیاز باشد. برای تشخیص اینکه کدام راه در چه شرایطی مناسب‌تر است، می‌توان پیش از تعمیم سیاست از داده‌های کارخانه‌ها و شبکه برق استفاده کرد.

چنین آزمونی را می‌توان با همکاری وزارت نیرو، شرکت‌های برق مسوول و چند شهرک صنعتی دارای کنتور مناسب طراحی کرد، البته به شرط آنکه اختیار قانونی انعقاد قرارداد و دسترسی به داده‌های لازم احراز شده باشد. در گروهی از بنگاه‌های قابل‌مقایسه، باید زمان قطعی اعلام‌شده، مدت قطعی واقعی، مقدار تولید، میزان ضایعات و هزینه تغییر شیفت را پیش و پس از اجرای برنامه ثبت کرد. اما افزایش تولید بنگاه‌های شرکت‌کننده به‌تنهایی برای قضاوت درباره موفقیت سیاست کافی نیست. باید معلوم شود برقی که در اختیار آنها قرار گرفته، از مصرف کدام بخش کاسته است. اگر افزایش تولید در یک شهرک صنعتی به قطعی پرهزینه‌تر در شهرکی دیگر یا در بخش خانگی منجر شود، نمی‌توان آن را منفعت خالص دانست. همچنین قرارداد جبران خسارت باید منبع مالی مشخصی داشته باشد. داده‌های این آزمون کمک می‌کنند روشن شود که مشکل اصلی بنگاه‌ها کمبود مقدار برق است، زمان دسترسی به آن یا بی‌اعتمادی به برنامه‌ای که شرکت برق اعلام می‌کند.

اجرای این برنامه، افزون بر سنجش اثر یک سیاست بر تولید، آزمونی برای توان اجرایی دولت نیز خواهد بود. اگر شرکت برق بتواند به برنامه اعلام‌شده پایبند بماند، اطلاعاتی منتشر کند که امکان بررسی صحت آنها وجود داشته باشد و خسارت ناشی از عمل نکردن به تعهدش را بپردازد، توانایی‌هایی را به کار گرفته است که در قراردادهای بعدی نیز می‌توان از آنها استفاده کرد. اما اگر برنامه تحویل اجرا نشود، اطلاعات قابل رسیدگی نباشند یا اختلاف‌های قراردادی بی‌نتیجه بمانند، گسترش طرح تنها شمار تعهدات اجرا‌نشده را افزایش خواهد داد. در چنین شرایطی، پیش از گسترش برنامه باید معلوم شود مشکل از حدود اختیار دستگاه مسوول است، از شیوه ثبت و حسابرسی اطلاعات یا از تامین مالی تعهدات. بنابراین، آزمون اولیه علاوه بر نتیجه اقتصادی سیاست، نشان می‌دهد دولت در اجرای آن با چه محدودیتی روبه‌روست و برای رفع آن باید از کجا آغاز کند.

* دانشجوی اقتصاد