راز شکست مدیریت مصرف برق در ایران
از این رو اپراتورهای (یا مدیریت) شبکه برق در کشورهای توسعه‌یافته از دهه ۱۹۷۰ علاوه بر راهبری عرضه یا تولید و توزیع برق، مجموعه برنامه‌‌هایی را برای «مدیریت سمت تقاضا» یا مدیریت مصرف برق به تدریج توسعه داده‌‌اند تا همواره از تعادل میزان عرضه و تقاضا در تمام ساعات و فصول اطمینان داشته باشند.
این سیاست‌‌ها با تکامل حکمرانی صنعت برق و جابه‌‌جایی از روش‌های «متمرکز و سلسله مراتبی» به «سازوکارهای غیرمتمرکز و مبتنی بر بازار» توسعه پیدا کرده به نحوی که مصرف‌کنندگان برق در چارچوب مکانیزم‌های بازار ترجیح دهند برای بهینه کردن منافع یا مطلوبیت خود، مصرف خود را به‌رغم نیازی که دارند کاهش دهند. به عبارت دیگر مصرف‌کننده ترجیح دهد مثلا گرمای بیشتری را تحمل کند تا هزینه کمتری پرداخت کند یا تولیدکننده ترجیح می‌دهد برای اینکه هزینه نهاده انرژی در تولید خود را بهینه سازد میزان تولید را خود محدود کند. به بیان دیگر مصرف‌کنندگان برق (اعم از تجاری و صنعتی و کشاورزی) در چارچوب منطق بده‌بستان اقتصادی تلاش میکنند با کمترین هزینه بیشترین منفعت را متناسب با قید بودجه (میزان منابع و تمکن مالی که دارند) کسب کنند در نتیجه بخشی از مصرف خود (نه همه مصرف) را متناسب با برآوردی که از مطلوبیت و هزینه دارند، کاهش دهند یا جابه‌جا کنند.
با این مقدمه بدیهی است که انتظار داشته باشیم متولی برق در ایران یعنی وزارت نیرو نیز سیاست مدیریت مصرف را دنبال و بتواند توازن بین تولید و مصرف برق را برقرار کند و مانع بروز خاموشی شود. موضوعی که در یک دهه گذشته و در سال‌های اخیر که شدت ناترازی برق افزایش یافته است، بارها و بارها از سوی مقامات وزارت نیرو به عنوان «برنامه‌‌های عبور از پیک» یا «مدیریت مصرف» مطرح و اعلام شده است.
با این وجود، وقتی میزان موفقیت سیاست‌‌های مدیریت مصرف برق در ایران را بررسی می‌‌کنیم، می‌توانیم بگوییم به طور کلی ناموفق بوده است چرا که تعادل میان عرضه و تقاضا را نتوانسته است برقرار کند و در نتیجه خاموشی‌‌های دوره‌‌ای یا برنامه‌‌ریزی شده و در مواقعی غیربرنامه‌‌ریزی شده را اعمال کرده است. بنابراین این پرسش مطرح است که چرا این سیاست‌‌ها در عمل ناموفق بوده‌‌اند یا اهداف مورد انتظار را محقق نکرده‌اند. در پاسخ به چرایی ناکامی انواع برنامه‌‌های مدیریت مصرف برق دلایل متعددی مطرح شده است که کم و بیش همگی موثر بوده‌‌اند؛ از جمله «ضعف زیرساخت فناورانه در اندازه‌گیری مصرف برخط برق یا کنتورهای هوشمند» (به این معنا که تاکنون از ۴۰ میلیون مشترک حدود ۵ میلیون یعنی حدود ۱۲درصد مصرف‌کنندگان چنین ادواتی را دارند) و «نظام تعرفه دولتی یا یارانه‌ای بودن قیمت برق» (به این معنا که مصرف‌کننده به دلیل نرخ پایین تمایلی به کاهش یا مدیریت مصرف خود ندارد).
اما یکی از دلایل مهم شکست سیاست‌‌های مدیریت مصرف که کمتر به آن پرداخته شده است، «ماهیت حکمرانی شرکتی» عرضه نهایی یا «فضای تجارت برق» یعنی شرکت‌های توزیع نیروی برق است. شرکت‌های توزیع نیروی برق که متولی عرضه و فروش برق به مصرف‌کنندگان خرد (یعنی مصرف‌کنندگان خانگی، کسبه شهری و روستایی، بخش‌‌های عمومی و اداری) هستند و یکی از چالش‌‌های اصلی عدم‌تحقق هر نوع سیاست متکی به بازار برای مدیریت مصرف برق، ماهیت و ساختار مالکیت شرکتی و پارادوکسیکال این موسسات است.
شرکت‌های توزیع نیروی برق از ابتدای شکل‌‌گیری آنها ماهیت دولتی داشته و به‌رغم شکل حقوقی که به‌صورت یک بنگاه اقتصادی تعریف شده بودند از نظر ساختار حکمرانی مانند بخش عمومی یا اداره دولتی مدیریت می‌‌شده‌‌اند به نحوی که در ادبیات عامیانه مردم هنوز به این شرکت‌ها، «اداره برق» گفته می‌شود. با شروع اصلاحات ساختاری برق در دهه ۱۳۸۰ و با تصویب «قانون استقلال شرکت‌های توزیع نیروی برق در استان‌ها» در سال ۱۳۸۴ وزارت نیرو تلاش کرد ماهیت این بخش را از یک «واحد اداری دولتی» به یک «بنگاه اقتصادی» ارتقا دهد. ولیکن به‌رغم این ایده مترقی، تنظیماتی که به کار گرفت نه تنها این اتفاق را رقم نزد بلکه موجب آشفتگی بیشتر شد. به این معنا که این شرکت‌ها در حال حاضر از نظر مالکیتی، خصوصی محسوب میشوند چرا که سهامدار عمده آنها غیردولتی محسوب می‌شود، اما از نظر حکمرانی به دلیل ساختار سهامداری و اساسنامه‌‌ای این شرکت‌ها یعنی سهام ممتاز وابسته به وزارت نیرو، همچنان در کنترل دولت (وزارت نیرو) هستند.
این دوگانگی ساختار مالکیتی-حکمرانی باعث شده است که این شرکت‌ها نه از قواعد بازار پیروی کنند به این معنا که به‌دنبال حداکثر‌سازی سود سهام‌داران باشند و نه از نظم سلسله مراتبی دولتی پیروی کنند که نسبت به نهاد دولت پاسخگو باشند. به بیان دیگر این موسسات نه مشابه بنگاه خصوصی هستند که عملکرد مدیران این موسسات بر اساس میزان سود/زیان دهی صورت‌های مالی سنجیده شود و مدیرانی که عملکرد بهتری در خلق سود بیشتر داشته‌‌اند بیشتر منتفع شوند و برعکس؛ و نه مانند بخش دولتی هستند که موفقیت یا عدم‌موفقیت در اداره این موسسات تاثیری در سرنوشت آنها به عنوان کارگزاران دولت به عنوان یک نهاد سیاسی داشته باشد.
بنابراین این موسسات به دلیل ماهیت تلفیقی حکمرانی خود، هر نوع بهینه‌‌یابی را (چه از نوع غیرمتمرکز و اصول بازار باشد و چه متکی به نظم سلسله مراتب متمرکز دولتی باشد) مختل میکنند . بدیهی است که این موضوع یک مساله فردی یا جناحی نیست یا به معنای نادیده گرفتن تلاش کارکنان تلاشگر در این مجموعه‌‌ها نیست؛ بلکه مساله آن است که چنین ساختاری نمی‌تواند بستر اجرای سیاست‌‌های مدیریت مصرف برق را که متکی به نظام هزینه-فایده بازار است و هدف آنها کسب انتفاع از طریق بهینهسازی عملکرد است فراهم کند.
به بیان دیگر کارگزاران یا اداره‌کنندگان این موسسات، نه از ضرردهی و نه از سود دهی آن متاثر میشوند که دست کم برای کسب منفعت بیشتر به‌دنبال راهکاری باشند که سود بنگاه را حداکثر کند و نه مشابه کارگزاران وزارتخانه و ادارات هستند، که از عملکرد سیاسی دولت منتفع یا متضرر شوند که دست کم برای بقای قدرت، برای بهینهسازی فعالیت‌‌های خود تلاش کنند. در نتیجه چنین ساختاری هر نوع سیاست مدیریت مصرف که در چارچوب منطق بازار و بیشینه‌سازی منفعت باشد محتوم به شکست خواهد بود. بنابراین ضروری است انرژی کشور در طراحی سیاست‌‌های خود با در نظر داشتن این محدودیت، یا به سمت اصلاحات ساختاری برود یا سیاست‌‌هایی را به کار گیرد که با این پیچیدگی در ساختار دوگانه این موسسات تناسب داشته باشد.
* پژوهشگر انرژی
