توسعه صنعتی در کشوری از جنوب‌شرقی آسیا بررسی شد
توسعه از دل مخمصه
امیررضا انگجی : رشد شگفت‌‌‌انگیز صادرات صنایع پوشاک، نه به توانایی بنگلادشی‌‌‌ها در تولید پوشاک خوب، بلکه بیشتر به توانایی آنها در پیشبرد انعطاف‌‌‌پذیری در میان چالش‌‌‌های عظیم گواهی می‌دهد. مزیت نسبی واقعی بنگلادش در اینجاست. بنگلادش ساختار اقتصادی خود را در دودهه گذشته تغییر داده و از مزایای سرمایه‌گذاری در بخش پوشاک آماده (RMG) یا (Raadymade Garments) بهره برده و بر چالشهایی مانند بحران مالی جهانی و حذف بازارهای ترجیحی (صادرات بدون موانع تعرفهای) غلبه کرده است. در سال 2015، اقتصاد این کشور تحت طبقه‌بندی بانک‌جهانی به وضعیت درآمد متوسط رسید و رشد متوسط 5 تا 6درصدی در طول دهه‌های گذشته به کاهش شدید تعداد افرادی که زیر خط فقر زندگی می‌کردند کمک کرده است. این رشد همچنین با افزایش قابل‌توجه آموزش جمعیت همراه بوده است.
با وجود این، چالش‌‌‌ها همچنان پابرجا هستند و توسعه مستمر نیازمند تلاش، هماهنگی و تقویت چارچوب نهادی است. این گزارش استدلال می‌کند برخی از سیاستهایی که در چند سال گذشته به بنگلادش اجازه رشد و شکوفایی را داده‌‌‌اند، در صورت تداوم، اثربخشی کمتری خواهند داشت و اقتصاد برای تثبیت شتاب رشد در میان‌‌‌مدت به تغییر چرخ دنده‌‌‌ها نیاز دارد. در برخی زمینه‌‌‌ها، همچون گسترش اعتبارات خرد، این کشور نبوغ نشان داده است؛ این امر به بنگلادش کمک خواهد کرد تا سرعت فناوری را پذیرفته و به همسایگان خود در شاخصهای توسعه برسد. در سایر زمینه‌‌‌ها، تغییرات مهمی در سیاستها و مکانیزم‌‌‌های نهادی لازم است تا اطمینان حاصل شود که بخش عمومی میتواند خدمات زیرساختی را برای حمایت از رشد بلندمدت تامین مالی کند. ارزیابی علل و محدودیت‌های رشد فراگیر و پایدار فعلی در بنگلادش بر وجود سه‌محدودیت حیاتی تاکید دارد. دو مورد از این موارد عرضه ناکافی انرژی و فقدان تنوع اقتصادی در سبد صادراتی است و سومین محدودیت به حقوق مالکیت نامشخص و ناامن مربوط می‌شود.
لزوم ارتقای کیفیت نرخ رشد
بنگلادش توانسته است به پتانسیل بالای رشد اقتصادی در 10سال منتهی به 2015 دست یابد. زیربنای این موفقیت، کاهش نرخ رشد جمعیت و کاهش نوسانات تولید بوده است. اما مهم‌ترین عامل، یعنی حرکت نیروی کار مازاد از بخش اولیه و کشاورزی به فعالیتهای تولیدی مولدتر، مشخصه دگرگونی ساختاری اقتصاد است. جریان ورودی به اقتصاد و توسعه صنعت به دلیل صادرات پوشاک افزایش یافته است. بسیاری از نتایج موفقیت‌آمیز نتیجه یک استراتژی عمدی توسط دولت‌های متوالی برای ارتقای صنعت در چارچوب برنامههای بلندپروازانه پنج‌ساله بود. بهبود ثبات مالی و اقتصاد کلان به حفظ رشد کمک کرده است. با این حال، سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، در حدود یک‌درصد تولید ناخالص داخلی، در مقایسه با سایر کشورهایی که در سطوح توسعه مشابهی قرار دارند، پایین است. همچنین، آسیب‌‌‌پذیری بالای کشور در برابر معارضات ناشی از تغییرات آب‌وهوایی بر فعالیتهای اقتصادی از طریق اخلال عملکرد تولیدی و آسیب به موجودی سرمایه تاثیر می‌‌‌گذارد.
فقدان زیرساخت انرژی، عدم‌قطعیت در مالکیت دارایی و عدم‌خوداکتشافی (اکتشاف ساختار هزینه فعالیتهای تولیدی جدید از طریق تحقیق و توسعه) در بخش‌‌‌هایی غیر از پوشاک، موانع مهمی برای سرمایه‌گذاری خصوصی هستند.
این گزارش از روش‌‌‌شناسی رشد اقتصادی مبتنی بر نظریه هاسمن، رودریک و ولاسکو (2005) برای شناسایی موانع اصلی رشد با استفاده از کشورهای مشابه به‌عنوان مورد مقایسه استفاده می‌کند. علل محرک رشد ناکافی -مانند دسترسی و هزینه بالای منابع مالی، جغرافیا، زیرساختهای حمل‌‌‌ونقل و انرژی، آموزش و مهارتهای نیروی کار، ثبات اقتصاد کلان، حکمرانی و شکست هماهنگی- میتواند مانع سرمایه‌گذاری خصوصی شود. تحلیل علل محدودکننده رشد بنگلادش نشان می‌دهد که مهم‌ترین محدودیت‌ها برای سرمایه‌گذاری خصوصی و در نتیجه رشد مولد عبارتند از: 1) عرضه خالص ناکافی انرژی قابل اطمینان و پایدار از نظر زیست‌‌‌محیطی؛ 2) امنیت ناکافی در مورد مالکیت دارایی و 3) سیاستهایی که مانع خوداکتشافی جدید در صنعت و فعالیتهای اقتصادی می‌‌‌شوند. اگر سیاستهایی برای مقابله فوری با این محدودیت‌ها طراحی شود، بنگلادش خواهد توانست از پتانسیل کامل خود برای رشد فراگیر و پایدار استفاده کند. این محدودیت‌های شناسایی‌‌‌شده، موارد فوری هستند. ممکن است با ادامه تحولات ساختاری، محدودیت‌های حیاتی تغییر کنند. دو نامزد برای این مورد عبارتند از: 1) افزایش آموزش و مهارتهای کیفی نیروی کار و 2) افزایش پس‌‌‌اندازهای داخلی و گسترش پایه مالیاتی (با تحریف کمتر) برای تامین بودجه آموزش، بهداشت و زیرساختها. توجه به این نکته ضروری است که رشد در این زمینه به تشویق سرمایه‌گذاری در فعالیتهایی اشاره دارد که دانش و ارزش‌افزوده ایجاد می‌کند. اما این به تقویت رشد کوتاه‌مدت اشاره نمیکند؛ زیرا بنگلادش در گذشته نزدیک در دستیابی به نرخ‌های بالا بسیار موفق بوده است. این توصیه به قرار دادن کشور در مسیر توسعه پایدار با کیفیت بالا اشاره دارد که میتواند به‌طور قابلتوجهی استاندارد زندگی همه را بهبود بخشد و فقر را به حداقل برساند. زمان لازم است تا سیاست‌‌‌های موثری که سرمایه‌گذاری خصوصی را تقویت می‌کنند از مزایای کامل بهره‌‌‌مند شوند و ممکن است نیاز به اصلاحات در حوزه‌‌‌های نوظهور وجود داشته باشد (مانند اصلاحاتی که توسعه مالی را عمیق‌‌‌تر می‌کنند و ابتکاراتی برای بهبود حمل‌‌‌ونقل شهری). طیفی از مطالعات به طور خاص بررسی می‌کنند که چگونه ازدحام ترافیک در داکا کیفیت زندگی شهری را محدود می‌کند و چه اقداماتی میتواند برای بهبود آن انجام شود. با این حال رشد اقتصادی فراگیر بوده؛ فقر کاهش یافته؛ تامین بهداشت، آموزش و زیرساختهای اساسی بهبود یافته و ظرفیت مالی رشد کرده است.
برابری بیشتر فرصت‌‌‌ها ستون اصلی مسیر توسعه با کیفیت بالاست. به‌رغم چالش‌‌‌های قابل‌توجه، دولت توانسته است برنامههای بسیاری را در زمینه نیازهای اساسی با موفقیت اجرا کند. نرخ فقر (جمعیتی که زیر خط فقر ملی زندگی می‌کنند) از 48.9درصد در سال 2000 به 31.5درصد در سال 2010 کاهش یافته است. با این حال، کاهش فقر به معنای حل نابرابری نبوده است. از طرفی به‌رغم پیشرفت کلی در بهداشت و سلامت، دسترسی به خدمات اولیه در این حیطه هنوز برای فقیرترین خانواده‌ها محدود و نیروی کار هنوز تا حد زیادی غیر‌ماهر است. دسترسی به زیرساختهای اساسی و دارایی‌های تولیدی در بنگلادش، بهویژه برای فقیرترین اقشار نیز با محدودیت مواجه است.
با همه این مشکلات اما تامین مالی خرد تا حد زیادی فراگیر بوده است. دو موسسه، نقش پیشرو را در پیشبرد اعتبارات خرد برعهده داشته‌اند: بانک بنگلادش و سازمان تنظیم مقررات اعتبارات خرد. تامین مالی خرد همچنان منبع مهم تامین مالی برای خانواده‌‌‌های کم‌درآمد خواهد بود، اما برخی از گروه‌‌‌ها بهویژه در بخش کشاورزی همچنان از خدمات ناکافی برخوردارند. در آخر، این گزارش به تعهد دولت به بهبود چشم‌انداز حمایت اجتماعی، همان‌طور که در افزایش اخیر هزینه‌‌‌های اجتماعی نشان داده شده است، توصیه می‌کند. چالش اصلی، افزایش پوشش تحت حمایت است، زیرا حدود 64درصد از خانوارهای فقیر هنوز به حمایت اجتماعی دسترسی ندارند.
در زمینه بیمه اجتماعی، توسعه سیستم بازنشستگی ملی لازم است. از آنجا که بنگلادش هنوز کشوری نسبتا جوان است، ایجاد نهادهای لازم برای سیستم بازنشستگی پایدار هزینه کمی دارد. علاوه بر این، همان‌طور که مطالعات در سراسر جهان نشان داده است، توانایی پسانداز بخشی از درآمد به ثروتمندان محدود نمی‌شود. برنامههای تشویقی برای تشویق بنگلادشی‌‌‌ها به افتتاح حساب بانکی برای انجام پرداخت‌‌‌ها و ورود به شبکه رسمی و در نهایت، پسانداز بخشی از درآمدشان، به‌آرامی مجموعه‌‌‌ای از وجوه درازمدت را ایجاد می‌کند که در نهایت برای تامین مالی سرمایه‌گذاری موردنیاز، از جمله در زیرساخت، مهم است. بنگلادش آمادگی خوبی برای نوآوری در این زمینه دارد.
اقداماتی برای افزایش عرضه انرژی درازمدت و تقویت حفظ انرژی به فوریت موردنیاز است. فقدان تامین برق قابل اعتماد و کمبود قریب‌الوقوع گاز طبیعی، محدودیت‌های الزام‌آور اصلی برای رشد اقتصادی هستند. شرکت‌ها و دولت با استفاده از ژنراتورهای خصوصی و ایجاد مناطق فرآوری صادراتی برخی از این مشکلات را دور می‌زنند. اما این گزارش خاطرنشان می‌کند تا زمانی که شکاف عرضه انرژی در سراسر کشور کاهش یابد، رشد اقتصادی با پتانسیل آن مطابقت نخواهد داشت. ترکیبی از قیمت سوخت و برق بسیار یارانه‌ای برای مصرف‌کنندگان همراه با مشکلات بخش خصوصی برای ورود به صنایع برق و نفت و گاز به عرضه ناکافی منجر شده که تاثیر آن بر کل فعالیت اقتصادی در حال حاضر محسوس است. یکی از مشکلات تاریخی این صنعت در بنگلادش، ناامنی حفظ قراردادهای بلندمدت برای سازمان‌ها با دولت در صورت تغییر در ائتلاف مسلط بنگلادش است که در فصول پیشین تا حدودی مورد بحث قرار گرفت. توجه به تعادل عرضه و تقاضا تحت سیاست‌‌‌های فعلی و همچنین سیاست‌‌‌های موجود برای افزایش عرضه و حفظ رشد تقاضای پایدار از طریق کارآیی بیشتر لازم است.
تجزیه و تحلیل آخرین برنامههای پنج‌ساله دولت بنگلادش نشان می‌دهد که سیاستگذاران به‌خوبی از چالش انرژی، بهویژه نیاز به افزایش عرضه آگاه هستند. این مطالعه بر سه حوزه کلیدی تاکید دارد که باید بخشی از راه‌حل باشد. اول، یارانه‌های برق و سوخت باید کاهش یابد و با برنامه‌هایی ترکیب شود که صرفه‌جویی در انرژی و بهرهوری انرژی را ترویج می‌کند. دوم، سرمایه‌گذاری خصوصی در تولید برق و اکتشاف نفت و گاز باید ترویج شود. سوم، دولت باید برای توسعه بازار منطقه‌‌‌ای برق آسیای جنوبی تلاش بیشتری کند. شبکه توزیع و انتقال نیز باید کارآتر شود.
بخش تولید پوشاک آماده یا RMG در بنگلادش در اواخر دهه 1970 با 9شرکت تولید پوشاک صادرات‌محور که کمتر از یک‌میلیون دلار در سال درآمد داشتند، آغاز شد. تا سال 2015، این کشور دومین صادرکننده بزرگ پوشاک در جهان پس از جمهوری خلق چین بود، با چشم‌انداز رشد مداوم. در عین حال، برخی از بخش‌‌‌هایی که در روزهای قبل امیدوارکننده به نظر می‌‌‌رسیدند، مانند محصولات چرمی و کشتی‌‌‌سازی، به‌رغم پتانسیل قابلتوجهی که وجود دارد، رشد نکرده‌‌‌اند. داشتن مزیت نسبی تنها در یک یا دو بخش صادراتی قابل قبول خواهد بود، اگر بخشها و خدمات متنوع دیگری که به مصرف‌کنندگان داخلی پاسخ می‌دهند، به‌موازات آن توسعه پیدا کنند. متاسفانه، حداقل از سال 2000، توسعه کاملا معکوس در بنگلادش در حال رخ دادن است. این گزارش با دقت بیشتری به توسعه بخش RMG در زمینه گسترش فعالیتهای تولیدی از طریق زنجیره‌های ارزش جهانی و همچنین از طریق پیوندهای بالقوه با سایر بخشهای داخلی می‌پردازد. موفقیت بخش تولیدات پوشاک آماده یا RMG به طور ناخواسته به قیمت رشد ضعیف و چشم‌اندازهای محدود برای تنوع‌بخشی به سایر بخشها تمام شده و پیوند ضعیفی برای توسعه سایر بخشها ایجاد کرده است. بخش RMG پتانسیل محدودی برای رشد اقتصاد در وضعیت فعلی خود دارد، زیرا این بخش صرفا بر مزیت هزینه‌‌‌ای نسبی متکی است که ناشی از افزایش نیروی کار و مشوق‌‌‌های دولتی مانند معافیت‌‌‌های مالیاتی است. اگر این مزیت نسبی تغییر کند، بنگلادش در حال حاضر به اندازه کافی تنوع تولیدی برای جبران صادرات نخواهد داشت. علاوه بر این، در سال‌های اخیر، روند تقاضای صنعت «مد»، حرکت به سمت بالا در زنجیره ارزش این صنعت را برای بنگلادش چالش‌‌‌برانگیزتر کرده است.
برآوردهای مطالعات بر روی بنگلادش، مزیت نسبی بزرگ RMGرا نسبت به سایر تولیدکنندگان پوشاک با توجه به روند تقاضای جهانی تایید می‌کند. سپس از جداول ورودی-خروجی و معیارهای مزیت نسبی آشکارشده برای تجزیه و تحلیل رابطه بین تنوع اقتصادی، پیوندهای بخشی و تحول ساختاری استفاده می‌کند. نتایج نشان می‌دهد که طی 10سال گذشته، اقتصاد بنگلادش بر چند بخش محدود متمرکز شده است. این برخلاف سایر کشورهای آسیایی مانند جمهوری خلق چین و ویتنام است که از آغاز خود در تولید پایه برای پیوند به بخشهای دیگر، از جمله خدمات تجاری که بهرهوری صادرات تولید را افزایش می‌دهند، استفاده کرده‌‌‌اند. از طرفی این کشورها صادرات متنوع‌تری دارند؛ چیزی که بنگلادش نیز باید بر روی آن سرمایه‌گذاری کند.
مدل تولید RMG که صرفا مبتنی بر نیروی کار کم‌هزینه است ممکن است نوآوری و توانایی کشور را برای پیوند با زنجیره ارزش صنعت مد جهانی محدود کند. با این حال، در صورت تغییر سیاستها، پیوندهای جانبی با سایر حوزه‌‌‌های تولید و خدمات، چشم‌انداز توسعه امیدوارکننده‌‌‌تر به نظر می‌‌‌رسد. به‌رغم افزایش سرمایه‌گذاری در RMG، سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی خالص نسبتا پایین است و در بانکداری، مخابرات، نفت و گاز و RMG متمرکز است. سیاستها باید فرآیندهای تولیدی را تقویت کنند که به تولید اجازه می‌دهد رونق بگیرد و به مناطق دیگری حرکت کند که در آن کشور قابلیت‌‌‌های مهمی را برای فروش در بازار داخلی نشان داده است. بنگلادش همچنین میتواند فعالیتهایی مانند تعمیر و نگهداری ماشین‌آلات و خدمات مهندسی را گسترش دهد. در حالی که نمی‌‌‌توان پیش‌بینی کرد این کشور در نهایت به چه سمت و سویی خواهد رفت، واضح است که اگر بخواهد سریع‌‌‌تر توسعه یابد، آموزش حین انجام کار برای گسترش مهارت‌‌‌ها، با افزایش مداوم کیفیت آموزش متوسطه ابتدایی، بسیار مهم خواهد بود. علاوه بر این، سوگیری ضد صادراتی که بخش‌‌‌هایی غیر از RMG با آن مواجه هستند، رقابت و تنوع محصول را محدود می‌کند. دو مطالعه موردی به‌عنوان نمونه‌‌‌ای از چالشهایی که بخشهای غیرRMG در گسترش تجارت خود با آن مواجه هستند ارائه شده‌‌‌اند؛ پردازش چرم و داروسازی. سیاستگذاران هر دو بخش را امیدوارکننده معرفی کرده‌‌‌اند، اما مشکلاتی که می‌‌‌توان از طریق سیاستها به آنها رسیدگی کرد، مانع توسعه کامل آنها شده است.
مشوق‌ها و ساختار تعرفهای که بخشهای غیرRMG با آن مواجه هستند تا حد زیادی ناتوانی آنها را در نفوذ به بازارهای صادراتی توضیح می‌دهد. نرخ‌های حمایتی موثر تعرفهای بر کالاهای نهایی غیرRMG، با ایجاد محیطی که در آن سایر بخشها می‌‌‌توانند به دلیل حمایت از کالاهای نهایی، از تولید برای بازار داخلی راضی و مطمئن شوند، صادرات آنها را متوقف کرده است و انگیزه‌ای برای آنها جهت ورود به بازار جهانی ایجاد نمیکند. همان‌طور که در تجزیه و تحلیل اجزای تقاضا نشان داده شده، بنگلادش نتوانسته است پیوندهای خود را با زنجیره‌های ارزش جهانی افزایش دهد. در عوض، صادرات کالاهای واسطه‌ای از سال 2014 شروع به کاهش کرده است. پیامدهای این امر این است که سیاستهایی که به‌شدت بخش RMG را ارتقا می‌دهند به عمر مفید خود رسیده‌اند. در عوض، این امکان وجود دارد که آنها برای شرکت‌های بسیار بزرگ RMG که از محیط عمدتا معاف از مالیات در مناطق ویژه اقتصادی برخوردار هستند، رانت ایجاد کنند. این توصیه‌ها نیاز به بازنگری در استراتژی سیاست صنعتی را نشان می‌دهد.
یک توصیه کلی تغییر رژیم مالیاتی برای حذف معافیت‌‌‌های ویژه و کاهش انحرافات مالیاتی در بخش‌‌‌هاست. بنگلادش نیاز مبرمی به هزینه‌‌‌های بیشتر در زمینه بهداشت و آموزش دارد، اما با داشتن یکی از پایین‌‌‌ترین نسبت‌‌‌های مالیات به تولید ناخالص داخلی در جهان، نمی‌‌‌تواند چنین هزینه‌‌‌های اساسی را تامین کند. از بخشهای موفق باید انتظار داشت که به برخی از زیرساخت‌‌‌هایی که استفاده می‌کنند، از جمله از طریق مشارکت در پروژه‌های دولتی و خصوصی کمک کنند. مهم‌تر از آن، سیاستها باید اطمینان حاصل کنند که مکانیزم‌هایی برای ادامه رشد همه‌جانبه وجود دارد. همان‌طور که در برنامه پنج‌ساله پیش‌بینی شده است، تاکید باید بر ارتقای مشاغل خوب و تخصیص مجدد هزینه‌ها به سمت زیرساختها و آموزش باشد. انقلاب اخیر شاید نشان می‌دهد که ایجاد مشاغل خوب همچنان یک چالش اصلی است.
در نهایت، یک چارچوب سیاستی برای امکان خوداکتشافی در فعالیتهای اقتصادی توصیه می‌شود. سیاستگذاران به جای شناسایی بخشهای پیشرو و هدف قرار دادن بخش خاصی از صنعت در تولید ناخالص داخلی، باید مداخلات افقی بهتری را تدوین کنند (مداخلاتی که بدون انتخاب برندگان، بخشها را توسعه می‌دهند)، همچنین با مسائلی که مانع سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی می‌‌‌شوند، مقابله کنند. این موارد در نظرسنجی‌‌‌های مختلف از طریق «شاخصهای رقابت‌‌‌پذیری جهانی» مجمع جهانی اقتصاد به‌خوبی شناسایی شده‌‌‌اند. مهم‌ترین مورد در میان این موضوعات، نیاز به بهبود اطمینان در مورد مالکیت دارایی از طریق رسیدگی به مسائل مربوط به حاکمیت، تقویت سیستم‌های ثبت مالکیت زمین و ایجاد بهبودهایی در برنامه‌‌‌ریزی و توسعه شهری است. در واقع، یکی از عوامل بزرگ بازدارنده سرمایه‌گذاری خارجی در بنگلادش، کیفیت پایین زندگی در مناطق شهری است.
