بوروکراسی شایستهگزین؛ ابزار توسعه صنعتی
حکمرانی رونق‌ساز در «صمت»
«فردریک لیست»: قدرت تولید ثروت از خود ثروت بیشتر باید مورد بحث و توجه قرار گیرد
قاسم خرمی / پژوهشگر اقتصادی : وزارت صمت در دولت چهاردهم، وظیفه سترگی بر دوش دارد. صمت در شرایطی کار خود را آغاز می‌کند که ظرفیت تولید صنعتی ایران تا حد بسیاری تضعیف شده و مغفول مانده است. بسیاری از واحدهای تولیدی کالاهای با ارزش‌افزوده بالا تعطیل شده یا با نیمی از ظرفیت تولیدی کار می‌کنند. صنایع سبک تقریبا مزیت خود را از دست داده‌اند و صنایع متوسط و سنگین در نتیجه بازار کوچک داخل، فقدان بازار خارجی و تامین ضعیف زیرساخت‌ها همچون قطعی گسترده برق، نبود امکانات تسهیل حمل‌ونقل و مواردی از این قبیل به مقیاس داخلی و خارجی نرسیده و با حاشیه سود‌های کم و فقدان انباشت به فعالیت ادامه می‌دهند. حتی صنایع تولیدی مواد خام نیز از آسیب‌های اقتصادی در امان نمانده‌اند؛ آنهم در شرایطی که برای حضور فعال در اقتصاد جهانی و پیوستن به زنجیره‌های ارزش طیفی از سیاست‌های صنعتی مدرن، لغو مقررات غیر‌ضروری و لغو مداخلات دولتی غیر‌توسعه‌ای ضروری است.
کارشناسان اعتقاد دارند در سال گذشته و به‌خصوص در تابستان 1403، بیشترین ظلم به صنایع شده است. صنایع سبک و حتی صنایع سنگین در خط مقدم غیبت دولت در تامین کالاهای عمومی همچون برق بوده‌اند. برای نمونه در طول یکی دو هفته گذشته از مدیران همه کارخانه‌های صنعتی مشهد خواسته شده بود به مدت دو هفته کارخانه‌ها را به دلیل کمبود برق تعطیل کنند. کارشناسان معتقدند چنین تصمیماتی حتی در دوره جنگ نیز سابقه نداشته است. ضعف زیرساخت (ناترازی برق، هزینه‌های مبادله بالا و حمل‌ونقل ناکارآ) و ساختار اقتصادی وابسته به کالاهای اولیه که در اقتصاد جهانی با نوسانات قیمتی بالایی مواجه‌اند، از طرفی موجب پیش‌بینی‌ناپذیری اقتصاد نیز می‌شوند.
براساس آخرین آمار، تغییرات قیمت دلاری کالاهای صادراتی تنها در حدود 92درصد بوده است، در حالی که کالاهای وارداتی تغییراتی به میزان 627درصد را در بیش از یک‌دهه اخیر نشان می‌دهد. مهم‌ترین دلیل این امر در کنار عواملی همچون تحریم این است که از سبد صادراتی کشور به‌شدت صنعتی‌زدایی شده است. این سبد صادراتی به‌شدت محدود است و تنها طیفی از مواد خام و نیمه‌خام را شامل می‌شود. برای رهایی از این زنجیره علل فروماندگی صنعتی و دور‌های باطل یکی از راهکار‌های پیشنهادی تقویت بوروکراسی شایستهگزین با دغدغه ملی برای توسعه اقتصادی کشور است.
برای کسانی که از نزدیک با شاکله و ساختار وزارت صنعت، معدن و تجارت آشنا هستند، این وزارتخانه عظیم و حجیم تداعی‌‌‌کننده حس دوگانه «جاذبه» و «گریز» است. این حس را بیش از هر جایی می‌‌‌توان در کنار درِ ورودی ساختمان مرکزی آن در خیابان سمیه تهران تجربه کرد؛ سنگ‌‌‌آویز مجلل و دیدنی آن هر تازه‌واردی را در بدو حضور، مبهوت و مجذوب شکوه و زیبایی خود می‌کند. اما این حس موقتی است و به‌زودی حس تشویش از ماندن در زیر آوار چند تن سنگ بر او مستولی می‌شود. این احساس متعارض تحسین و تشویش، مختص ارباب‌رجوع و مراجعان به این وزارتخانه نیست، بلکه وزرا و مدیران تازه‌وارد هم به‌زودی درمی‌‌‌یابند که انگیزه ماندن و کار کردن در وزارت پرتلاطم صنعت، معدن و تجارت، به اندازه جاذبه لحظات ورود و تشویق و ابراز احساسات روز معارفه نیست.
وزارتخانه‌‌‌ای با مشغله و پرمناقشه
وزارت صنعت، معدن و تجارت امروز، همان‌گونه که از نامش پیداست، ترکیبی از چند وزارتخانه پیشین با چند حوزه کاری مجزاست. بنابراین، به‌طور ویژه در همه دوره‌‌‌ها با انبوهی از مسائل ریز و درشت کاری خود درگیر بوده است. این وزارتخانه همچنین به دلیل اهمیتی که در اقتصاد ملی دارد، نحوه اداره‌‌‌اش با حساسیت بالاترین مقامات حکومت در قبل و بعد از انقلاب مواجه بوده است. شاید بیش از همه وزارتخانه‌‌‌های کشور در معرض ادغام و تفکیک‌‌‌های مکرر قرار داشته‌اند و هنوز هم در همین خصوص پرونده‌‌‌ای ناتمام و بلاتکلیف در دولت و مجلس دارد؛ محصولات و تولیداتش با زندگی همه طبقات اجتماعی در پیوند است و نوع عملکرد آن می‌‌‌تواند محل اعتراض و معارضه طیف وسیعی از گروه‌‌‌ها باشد. از کارگری که در یک بخش سابقا دولتی حقوق نگرفته تا کارخانه‌‌‌داری که درگیر بحران رکود است و حتی شهروندی که خود را مالباخته ثبت‌نام خودرو یا زیان‌دیده از مصرف کالای نامرغوب تولیدی و وارداتی می‌‌‌داند، همه، درست یا غلط، طرف حسابی جز وزارت صنعت، معدن و تجارت نمی‌‌‌شناسند.
مشکلات وزارت صنعت اما در پاسخ به مراجعان و معترضان خلاصه نمی‌شود. آنچه از بابت تحریم و فشارهای خارجی بر سر اقتصاد ملی می‌آید، بازتاب فوری‌اش در بخش صنعت و معدن آشکار می‌شود. با همه اینها، کار و کارآیی اصلی این وزارتخانه، رسیدگی روزانه به این نوع مشکلات است. اما جنس مشکلات و راه‌حل‌ها یکدست نیست؛ پاره‌‌‌ای از مسائل اگر به‌موقع رفع و رجوع نشوند، می‌‌‌توانند بر کارآیی و شیوه عمل آن در تحقق اهداف اصلی تاثیرگذار باشند. مسائل مربوط به مدیریت و حکمرانی از این دسته‌‌‌اند.
حکمرانی خوب (Good Governance) بر شیوه‌‌‌های جلب مشارکت افراد و نیروهای اجتماعی از طریق بوروکراسی کارآمد با هدف ایجاد وفاق عمومی حول برنامه‌‌‌های تغییر و رشد اقتصادی و اجتماعی تاکید دارد. این تعریف از حکمرانی مختص همه سازمان‌های دارای ماموریت‌‌‌های اقتصادی و اجتماعی مثل وزارت صنعت، معدن و تجارت است. بنابراین اصول حکمرانی خوب در این نهاد، باید بر دو اصل اساسی استوار باشد:
یکم: توان پیگیری برنامه رشد و توسعه اقتصادی و صنعتی.
دوم: توان جلب مشارکت کارکنان داخلی و گروه‌‌‌های اجتماعی در پیشبرد اهداف و ماموریت‌‌‌های سازمانی. شاخص‌‌‌های دیگر حکمرانی مثل قانون‌‌‌گرایی، تکریم حقوق شهروندی، شفافیت و ثبات، به نوعی پشتیبان این دو اصل به حساب می‌‌‌آیند.
توسعه ژاپن و کرهجنوبی، هر دو بر بوروکراسی منعطف، کارآ و نیرومند استوار بود که نه‌تنها از عهده برنامه‌ریزی‌های صنعتی موفق برآمدند، بلکه بسیاری از روشنفکران کشورشان را هم جذب و هضم بوروکراسی صنعتی کردند. دولت ژاپن از دوران میجی (1868) تا امروز تلفیقی از صاحبان صنایع بزرگ، سیاستمداران محافظه‌‌‌کار، روشنفکران لیبرال و بوروکرات‌‌‌های نخبه بوده است و پارک هی چونک، رئیسجمهور و معمار توسعه کرهجنوبی بین سال‌های 1962 تا 1979، تلاش زیادی کرد تا نخبگان دانشگاهی و روشنفکران غرب‌‌‌گرا را وارد ساختار دولتی کشور کند.
حکمرانی خوب و توسعه صنعتی
وزارت صنعت علاوه‌بر جایگاه مهمش در تدوین خط‌‌‌مشی صنعتی کشور، به دلیل تاثیر مستقیمی که بر شاخص‌‌‌های اقتصادی، اعم از سرمایه‌گذاری، خلق کسب‌وکارهای جدید، ایجاد اشتغال و رفاه عمومی دارد، عملکردش در حوزه حکمرانی، بر تعیین رابطه حکومت و جامعه تاثیر تعیین‌کننده دارد. همچنین، ارتقای شاخص‌‌‌های حکمرانی خوب در این وزارتخانه از قبیل «باور و امید به تغییر و بهبودخواهی»، «بوروکراسی توانمند و شایستهگزین» و «جلب مشارکت کارکنان و نیروهای اجتماعی در برنامه‌‌‌های توسعه صنعتی» نوعا حرکتی در جهت توانمندسازی جامعه مدنی است. از منظر فرآیندهای دموکراتیک نیز، اگر رئیسجمهور فعلی را نماینده بخش‌های تحولخواه جامعه بدانیم، مسلما موفقیت این وزارتخانه در حل بحران اشتغال، بهبود کیفیت کالا و خدمات صنعتی و تامین بهنگام ارزاق و مایحتاج عمومی و به‌طور کلی گسترش رضایتمندی شهروندان، می‌‌‌تواند تاثیرات مثبتی بر تحکیم موقعیت نیروهای تحولخواه و دموکراسی‌طلب کشور در پی داشته باشد.
اگر ظرف و بستر تحقق حکمرانی را بوروکراسی بدانیم، تاثیر این امر بر سازمان‌های متولی رشد و توسعه صنعتی مثل وزارت صنعت، معدن و تجارت از جهات دیگری هم حائز اهمیت است. «پیتر اوانز» که در کتاب «توسعه و چپاول» تحقیقات ارزشمندی درباره کشورهای تازه‌صنعتی‌شده آسیای شرقی انجام داده، وجود بوروکراسی قدرتمند، منزه، شایستهگزین و کارآمد را از عوامل مهم دستیابی این کشورها به توسعه صنعتی ذکر کرده است. به نظر او بوروکراسی قدرتمند نه‌تنها در تدوین و اجرای درست سیاست‌‌‌ها و برنامه‌‌‌های صنعتی موثر است، بلکه در بیشتر این کشورها، وجود مدیران و کارکنان شایسته و سالم در درون دستگاه دولت، موجب ارتباط بهتر دولت با بخش خصوصی و نیروهای اجتماعی اثرگذار بر توسعه صنعتی شده است. به همین دلیل در جمع‌‌‌بندی نهایی او که اتفاقا درباره جامعه ایران هم اظهارنظر کرده است، دولت زمانی در توسعه صنعتی موفق خواهد شد که مدیران و تصمیم‌گیران دولتی به‌واسطه دستگاه توانمند اداری و سایر شبکه‌‌‌های موجود، در مرحله اول با بدنه سازمانی خود و سپس با کارآفرینان خصوصی و در نهایت با جامعه بر سر چگونگی دستیابی به توسعه صنعتی به توافق رسیده و توسعه صنعتی را به پروژه مشترک خود و جامعه تبدیل کرده باشند. بنابراین در ایران که دولت متولی توسعه صنعتی است، مسائل حکمرانی در نهادی مثل وزارت صنعت، دیگر مسائل درون‌سازمانی یک وزارتخانه تلقی نمی‌شود؛ چرا که مستقیما بر سرنوشت صنعت و موقعیت جمعی سایر ایرانیان تاثیرگذار است.
لزوم بازسازی بوروکراسی در وزارت صمت
وزارت صمت در هر دو حوزه مهم حکمرانی یعنی ایجاد مکانیزم «شایسته‌گزینی» و «ارتباط با نیروهای اجتماعی» از دیرباز تاکنون ضعف‌هایی داشته است و با وجود اینکه یکی از وزارتخانه‌‌‌های راهبردی و تخصصی کشور است، هیچ‌وقت نتوانسته است راهی مناسب برای جلب و جذب نخبگان و حتی افراد با تحصیلات عالی پیدا کند. به همین دلیل، مطابق اعلام سازمان برنامه، به لحاظ سطح تحصیلات نیروهای شاغل، به‌عنوان یکی از وزارتخانه‌‌‌های دولتی کم‌‌‌سواد شناخته شده است.
یکی دیگر از مصائب حکمرانی این وزارتخانه، فقدان ارتباط نظام‌مند با نیروهای اجتماعی موثر بر توسعه صنعتی، اعم از روشنفکران، نویسندگان، هنرمندان، حقوقدانان، سینماگران، روزنامه‌‌‌نگاران و از همه مهم‌تر، ارتباط با فعالان بخش خصوصی است. همه اینها را باید به حساب ضعف‌های بوروکراتیک وزارت صمت گذاشت که با تقلیل جایگاه سازمانی آن در چارت تشکیلاتی اخیر وزارتخانه، چنین ضعف‌هایی تشدید شده است
چارت جدید و ابلاغی وزارت صمت در دولت سیزدهم، چند تغییر اساسی داشت که مثل همه تغییراتی از این دست، واجد ویژگی‌های مثبت و شاید پیامدهای منفی و حساب‌نشده باشد.
تقسیم وظایف سنگین معاونت صنایع سابق به چند معاونت تخصصی جدید، قابل دفاع و حذف معاونت‌های طرح و برنامه و آموزش و پژوهش، قابل پیش‌بینی بود، اما شاید غافلگیرکننده‌ترین تصمیم، حذف «معاونت توسعه مدیریت و منابع» و تقلیل وظایف بوروکراتیک آن، در سطح یک مرکز با عنوان «مرکز سرمایه انسانی و سازمانی» است.
مباحث تخصصی مبنی بر لزوم یا عدم‌لزوم ایجاد تعادل میان بخش صنعت و تجارت، موضوع این نوشته نیست. اما روح کلی حاکم بر این تغییرات که با حذف سه‌معاونت مذکور و افزایش معاونت‌های فنی و مهندسی قابل فهم است، سنگین کردن وزن رشته‌ها و تخصص‌های مهندسی و مکانیکی به ضرر رشته‌ها و دانش علوم اجتماعی آنهم در درون ستاد وزارتخانه و درمحل سیاستگذاری‌های صنعتی است.
کنار گذاشتن علوم اجتماعی (اقتصاد، جامعه‌شناسی، هنر، مدیریت، حقوق، علوم سیاسی و...) و دامن زدن سلطه تام و تمام مهندسان در حوزه سیاستگذاری صنعتی، داستان غم‌بار و باسابقه‌ای است. ایجاد صدها پروژه پرهزینه و کم‌بهره در سراسر کشور بدون ملاحظات اقلیمی و امنیتی و بازاریابی و نیازسنجی داخلی و صادراتی و...، همه محصول ذهنیت‌های مهندسی و امکان‌سنجی فنی بدون توجه به پیوست‌های فرهنگی و اجتماعی و سیاسی بوده است. توسعه نیم‌بند مبتنی بر نابرابری‌های اجتماعی و سرزمینی و احداث واحدهای آب‌بر مثل فولاد و پتروشیمی در بیابان‌های خشک ایران، نتیجه نگاه صرف مکانیکی و غیبت علوم و دانش اجتماعی و انسانی در قلمرو سیاستگذاری‌های صنعتی است.
حذف معاونت توسعه مدیریت و منابع در چارت جدید وزارت صمت (جدا از این بحث که عملکرد آن قابل قبول بوده یا نبوده)، آشکارا به کوچک شدن بوروکراسی به نفع تکنوکراسی منجر شده است. اهمیت بوروکراسی یا نظام اداری کارآمد در دستیابی به توسعه صنعتی، موضوعی نیست که نیازمند بحث و جدل باشد.
مع‌الوصف، در ایران که دولت متولی توسعه صنعتی است، مسائل حکمرانی در نهادی مثل وزارت صنعت، دیگر مسائل درون‌سازمانی یک وزارتخانه تلقی نمی‌شود؛ چرا که مستقیما بر سرنوشت صنعت و موقعیت جمعی سایر ایرانیان نیز تاثیرگذار است.
